EuGH: Griechenlands Glücksspielmonopol verstößt gegen Unionsrecht

Das Unionsrecht setzt dem ausschließlichen Recht der OPAP-AG, in Griechenland Glücksspiele zu veranstalten und zu betreiben, Grenzen  
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Das europäische Unionsrechts und das Glücksspielmonopol
Das Unionsrecht steht einer nationalen Regelung, die einem einzigen Unternehmen das Monopol für Glücksspiele überträgt, ohne die Gelegenheiten zum Spiel tatsächlich zu verringern, entgegen, wenn diese Regelung die Tätigkeiten in diesem Bereich nicht in kohärenter und wirksamer Weise beschränkt und eine strenge Kontrolle der Expansion von Glücksspielen – nur soweit dies für die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen erforderlich ist – nicht gewährleistet ist.
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Unionsrecht beschränkt Monopolist
Gerichtshof erkennt Beschränkungen
Die nationale Regelung, durch welcher der OPAP ein Monopol einräumt wird und zugleich in  einem anderen Mitgliedstaat niedergelassene Wettbewerbern untersagt, die gleichen Glücksspiele in Griechenland anzubieten, stellt eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs oder der Niederlassungsfreiheit dar. Die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen müssen die Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen und zugleich tatsächlich gewährleisten, dass die geltend gemachten Ziele in kohärenter und systematischer Weise erreicht werden. Die nationalen Gerichte sind angehalten zu überprüfen, ob die nationale Regelung geeignet ist, Gelegenheiten zum Glücksspiel zu verringern und damit zusammenhängende Straftaten zu bekämpfen.
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Urteil und Schlußanträge s.u.

Pressemitteilung
des Gerichtshofs der Europäischen Union
vom 24. Januar 2013 zu dem Urteil in den
verbundenen Rechtssachen C-186/11 und C-209/11

Hält der Staat jedoch eine Liberalisierung dieses Marktes mit dem von ihm angestrebten Niveau des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung nicht für vereinbar, kann er sich darauf beschränken, das Monopol zu reformieren, indem er es insbesondere einer wirksamen und strengen Kontrolle unterwirft

In Griechenland wurde der an der Börse von Athen notierten OPAP-AG (Organismos prognostikon agonon podosfairou – Organisation für Fußballtoto) für einen Zeitraum von 20 Jahren, d. h. bis 2020, das ausschließliche Recht zur Veranstaltung und zum Betrieb von Glücksspielen und Wetten eingeräumt. Der griechische Staat genehmigt die Verordnungen über die Tätigkeiten der OPAP und überwacht das Verfahren zur Durchführung der Spiele. Er hält an dem Unternehmen derzeit eine Aktienminderheit (34 %). Die OPAP setzt den Höchstbetrag der Einsätze und der Gewinne je Teilnahmeschein (und nicht je Spieler) fest und ist berechtigt, bis zu 10 % der Werbeflächen in staatlichen und kommunalen Stadien und Sportanlagen unentgeltlich zu nutzen. Sie hat ihre Geschäftstätigkeit auch auf das Ausland, insbesondere auf Zypern, ausgeweitet.

Stanleybet, William Hill und Sportingbet sind Gesellschaften mit Sitz im Vereinigten Königreich, wo ihnen gemäß dem englischen Recht Genehmigungen zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt worden sind.

Sie haben vor dem Symvoulio tis Epikrateias (griechischer Staatsrat) die stillschweigende Zurückweisung ihrer Anträge auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Griechenland durch die griechischen Behörden angefochten.

Das griechische Gericht hat daraufhin den Gerichtshof gefragt, ob das Unionsrecht und insbesondere die Grundfreiheiten (Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr) einer nationalen Regelung entgegenstehen, die das ausschließliche Recht zum Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt. Es weist darauf hin, dass die OPAP eine expansive Geschäftspolitik verfolge, obwohl der Zweck der nationalen Regelung darin bestehe, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen und die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu fördern.

Der Gerichtshof stellt in seinem Urteil vom heutigen Tag zunächst fest, dass die nationale Regelung, die der OPAP ein Monopol einräumt und es in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Wettbewerbern untersagt, die gleichen Glücksspiele in Griechenland anzubieten, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs oder der Niederlassungsfreiheit darstellt. Er prüft daher, ob eine solche Beschränkung ausnahmsweise aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zulässig oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist.

Der Gerichtshof weist sodann darauf hin, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, und dass in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Harmonisierung die einzelnen Mitgliedstaaten im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung beurteilen müssen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. So können, wie er bereits in seiner Rechtsprechung anerkannt hat, die Begrenzung des Angebots von Glücksspielen und die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen eine Beschränkung der Grundfreiheiten rechtfertigen.

Der Gerichtshof betont jedoch, dass die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen die Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen und zugleich tatsächlich gewährleisten müssen, dass die geltend gemachten Ziele in kohärenter und systematischer Weise erreicht werden.

Es ist daher Sache des nationalen Gerichts, sich zu vergewissern, dass die nationale Regelung tatsächlich das Ziel verfolgt, die Gelegenheiten zum Glücksspiel zu verringern und damit zusammenhängende Straftaten zu bekämpfen.

Der Gerichtshof empfiehlt dem nationalen Gericht allerdings, hinsichtlich des ersten Ziels die verschiedenen Merkmale des Regelungsrahmens und der Funktionsweise der OPAP in der Praxis wie z. B. die Rechte und Privilegien der OPAP bezüglich der Werbung für Glücksspiele und die Festlegung des maximalen Einsatzes je Teilnahmeschein (und nicht je Spieler) zu berücksichtigen. Was das zweite Ziel angeht, hat das nationale Gericht zu prüfen, ob tatsächlich eine staatliche Überwachung erfolgt, und dabei zu berücksichtigen, dass eine so restriktive Maßnahme wie ein Monopol einer strengen Kontrolle unterliegen muss, während die Überwachung der OPAP, einer an der Börse notierten Aktiengesellschaft, durch den griechischen Staat nur oberflächlich sein soll.

Somit antwortet der Gerichtshof, dass das Unionsrecht einer nationalen Regelung, die einem einzigen Unternehmen das Monopol für Glücksspiele überträgt, ohne die Gelegenheiten zum Spiel tatsächlich zu verringern, entgegensteht, wenn diese Regelung die Tätigkeiten in diesem Bereich nicht in kohärenter und wirksamer Weise beschränkt und eine strenge Kontrolle der Expansion von Glücksspielen – nur soweit dies für die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen erforderlich ist – nicht gewährleistet ist.

Außerdem weist der Gerichtshof darauf hin, dass aufgrund des Vorrangs des unmittelbar geltenden Unionsrechts eine nationale Regelung, die Beschränkungen mit sich bringt, die mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar sind, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden darf. Die nationalen Behörden können also nicht während einer solchen Übergangszeit davon absehen, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen zu prüfen.

Bei einer solchen Unvereinbarkeit hat der griechische Staat zwei Möglichkeiten.

Hält er die Liberalisierung des Glücksspielmarkts mit dem von ihm angestrebten Niveau des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung nicht für vereinbar, kann er sich darauf beschränken, das Monopol zu reformieren und es einer wirksamen und strengen behördlichen Kontrolle zu unterwerfen.

Entscheidet sich der Staat dagegen für eine Liberalisierung des Marktes, wozu er nach dem Unionsrecht nicht unbedingt verpflichtet ist, muss er den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das Transparenzgebot beachten. Die Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Genehmigung muss dann auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruhen, damit eine missbräuchliche Ausübung des Ermessens der nationalen Behörden verhindert wird.

HINWEIS: Im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens können die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhängigen Rechtsstreit dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Union vorlegen. Der Gerichtshof entscheidet nicht über den nationalen Rechtsstreit. Es ist Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Einklang mit der Entscheidung des Gerichtshofs zu entscheiden. Diese Entscheidung des Gerichtshofs bindet in gleicher Weise andere nationale Gerichte, die mit einem ähnlichen Problem befasst werden.

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)

24. Januar 2013(*)

„Art. 43 EG und 49 EG – Nationale Regelung, die einem einzigen Unternehmen, das die Rechtsform einer börsennotierten Aktiengesellschaft aufweist, das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Veranstaltung und zum Betrieb von Glücksspielen gewährt – Werbung für Glücksspiele und Ausdehnung auf andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union – Staatliche Kontrolle“

In den verbundenen Rechtssachen C‑186/11 und C‑209/11

betreffend Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Symvoulio tis Epikrateias (Griechenland) mit Entscheidungen vom 21. Januar 2011, beim Gerichtshof eingegangen am 20. April 2011 und 4. Mai 2011, in den Verfahren

Stanleybet International Ltd (C‑186/11),

William Hill Organization Ltd (C‑186/11),

William Hill plc (C‑186/11),

Sportingbet plc (C‑209/11)

gegen

Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,

Ypourgos Politismou,

Beteiligte:

Organismos prognostikon agonon podosfairou AE (OPAP),

erlässt

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten L. Bay Larsen in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Vierten Kammer, des Richters J.‑C. Bonichot, der Richterinnen C. Toader (Berichterstatterin) und A. Prechal sowie des Richters E. Jarašiūnas,

Generalanwalt: J. Mazák,

Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 13. Juni 2012,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

–        der Stanleybet International Ltd, vertreten durch G. Dellis, P. Kakouris und G. Troufakos, dikigoroi, sowie R. A. Jacchia, I. Picciano, A. Terranova und D. Agnello, avvocati,

–        der William Hill Organization Ltd und der William Hill plc, vertreten durch G. A. Antonakopoulos, dikigoros,

–        der Sportingbet plc, vertreten durch S. Alexandris und P. Anestis, dikigoroi,

–        des Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon und des Ypourgos Politismou, vertreten durch S. Detsis als Bevollmächtigten,

–        der Organismos prognostikon agonon podosfairou AE (OPAP), vertreten durch G. Gerapetritis und G. Ganotis, dikigoroi,

–        der griechischen Regierung, vertreten durch G. Papadaki, E.‑M. Mamouna, E. Synoikis und I. Bakopoulos als Bevollmächtigte,

–        der belgischen Regierung, vertreten durch M. Jacobs und L. Van den Broeck als Bevollmächtigte im Beistand von P. Vlaemminck, advocaat,

–        der polnischen Regierung, vertreten durch D. Lutostańska, P. Kucharski und M. Szpunar als Bevollmächtigte,

–        der portugiesischen Regierung, vertreten durch A. Silva Coelho als Bevollmächtigte,

–        der Europäischen Kommission, vertreten durch M. Patakia und I. Rogalski als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 20. September 2012

folgendes

Urteil

1        Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung der Art. 43 EG und 49 EG.

2        Diese Ersuchen ergehen im Rahmen zweier Rechtsstreitigkeiten zwischen erstens (C‑186/11) der Stanleybet International Ltd (im Folgenden: Stanleybet), der William Hill Organization Ltd und der William Hill plc (im Folgenden zusammenfassend: William Hill) und zweitens (C‑209/11) der Sportingbet plc (im Folgenden: Sportingbet) gegen den Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (Minister für Wirtschaft und Finanzen) und den Ypourgos Politismou (Minister für Kultur) – die Organismos prognostikon agonon podosfairou AE (OPAP) (im Folgenden: OPAP) ist diesen Rechtsstreitigkeiten jeweils als Streithelferin beigetreten – betreffend die von den griechischen Behörden stillschweigend zurückgewiesenen Anträge von Stanleybet, William Hill und Sportingbet auf Zulassung zur Erbringung von Wettdienstleistungen in Griechenland.

 Rechtlicher Rahmen

 Das griechische Recht

 Das Gesetz 2433/1996

3        Der Begründung des Gesetzes 2433/1996 (FEK A’ 180), mit dem das staatliche Monopol auf dem Gebiet der Veranstaltung von Glücksspielen geschaffen wurde, ist zu entnehmen, dass das Gesetz in erster Linie die Bekämpfung unerlaubter Wetttätigkeiten bezweckt, die „in den letzten Jahren [in Griechenland] epidemische Ausmaße angenommen haben“, wohingegen die Erhöhung der Einnahmen zugunsten des Sports ein zweitrangiges Ziel ist. Darüber hinaus heißt es in dieser Begründung, dass „es für notwendig erachtet wird, für Wetten jeder Art Wettscheine … vorzuschreiben, um die Bekämpfung unerlaubter Wetttätigkeiten [in Griechenland] wirksamer zu gestalten, die u. a. unmittelbar zu einem Devisenverlust führen, da die Unternehmen, die derzeit unerlaubte Glücksspiele in Griechenland veranstalten, mit ausländischen Unternehmen zusammenarbeiten und auch in deren Namen Wetten annehmen“.

4        Die Art. 2 und 3 dieses Gesetzes sehen vor:

„Art. 2

(1)      Durch Präsidialdekret … wird die Ausstellung von Wettscheinen mit ‚festen oder variablen Gewinnquoten‘ für alle Einzel‑ oder Gruppenspiele sowie für Ereignisse erlaubt, die sich ihrer Natur nach zur Durchführung einer Wette eignen. … Zum Verwalter der Wettscheine wird die [OPAP] bestimmt

(2)      Wer ohne Konzession die Durchführung einer … Wette organisiert, … wird mit Freiheitsstrafe bestraft …

Art. 3

(1)      Die jährlichen Kosten der Werbung für die Spiele …, die die OPAP organisiert oder in Zukunft organisieren soll, werden anteilig von der OPAP und den anderen Einrichtungen getragen, die an den aus den einzelnen OPAP-Spielen hergeleiteten Rechten beteiligt sind …

…

(5)      Die [OPAP] ist berechtigt, bis zu 10 % der Werbeflächen in staatlichen und kommunalen Stadien und Sportanlagen für Reklametafeln mit ihren Produkten unentgeltlich zu nutzen …“

 Das Präsidialdekret 228/1999

5        Die Art. 1 und 2 des Präsidialdekrets 228/1999 (FEK A’ 193) bestimmen:

„Art. 1

Es wird eine Aktiengesellschaft mit dem Namen [OPAP] gegründet. Diese Gesellschaft wird im öffentlichen Interesse nach den Regeln der Privatwirtschaft betrieben …

Art. 2

(1)      Die [OPAP] hat zum Zweck:

a)      die Veranstaltung, den Betrieb und die Durchführung von Fußballtoto … durch das Unternehmen selbst oder in Zusammenarbeit mit Dritten sowie jedes anderen künftig vom Vorstand zu bestimmenden Glücksspiels im In‑ und Ausland im Namen des griechischen Staates …;

b)      die Verwaltung der genannten Spiele und der für die Zukunft geplanten Spiele erfolgt ausschließlich durch die OPAP im Namen des griechischen Staates.

…“

 Das Gesetz 2843/2000

6        Art. 27 des Gesetzes 2843/2000 (FEK A’ 219) in der durch das Gesetz 2912/2001 (FEK A’ 94) geänderten Fassung (im Folgenden: Gesetz 2843/2000) bestimmt:

„(1)      Der Staat kann den Anlegern über die Athener Börse bis zu 49 % der Anteile am jeweiligen Aktienkapital der [OPAP] anbieten.

(2)      a)      Der OPAP wird durch einen Vertrag zwischen ihr und dem griechischen Staat, vertreten durch den Finanzminister und den für Sport … zuständigen Kulturminister, für einen Zeitraum von zwanzig (20) Jahren das ausschließliche Recht eingeräumt, die Spiele, die sie derzeit nach den geltenden Vorschriften veranstaltet, sowie die Spiele ‚Bingo Lotto‘, ‚Kino‘ … zu verwalten, durchzuführen, zu veranstalten und zu betreiben.

b)      Mit Beschluss des Vorstands der OPAP, der vom Finanzminister und dem für Sport zuständigen Kulturminister genehmigt wird, wird für jedes Spiel der OPAP eine Durchführungsverordnung erlassen, in der der Gegenstand der Spiele, deren Veranstaltung und Betrieb im Allgemeinen, die finanziellen Voraussetzungen für die Veranstaltung der Spiele und insbesondere die an die Spieler auszuschüttenden Gewinnanteile, die Gewinnanteile pro Gewinnerkategorie, der Preis der Spalte und die Prozentsätze der Vertreterprovisionen geregelt sind. …

c)      Der Vertrag nach Abs. 2 a regelt die Bedingungen, unter denen die OPAP das in diesem Absatz vorgesehene Recht ausübt und unter denen dieses verlängert werden kann, sowie die Gegenleistung für die Übertragung dieses Rechts und die Art und Weise der Begleichung, die besonderen Pflichten der OPAP, insbesondere jene im Hinblick auf das Gebot der Transparenz der angewandten Verfahren für die Durchführung der Spiele und das Gebot des Schutzes der sozialen Ordnung und der Spieler …

(9)      a)     Wird die Durchführung eines in Abs. 2 a nicht erwähnten neuen Spiels gesetzlich zugelassen, so wird … ein besonderer Ausschuss gebildet, der sich mit der Ausgestaltung der Bedingungen und Voraussetzungen und der Festlegung der Gegenleistung für die Gestattung der Durchführung des Spiels gegenüber der OPAP befasst. … Verweigert die OPAP die Übernahme der Durchführung des Spiels …, kann der Staat selbst dessen Durchführung übernehmen. Wird eine Übertragung der Durchführung des jeweiligen Spiels auf einen Dritten zugelassen, so darf die Gegenleistung nicht niedriger sein als jene, die der OPAP gegenüber vorgeschlagen wurde. Bezüglich jedes künftigen Spiels, das Sportereignisse betrifft, gilt die Besonderheit, dass es ausschließlich von der OPAP durchgeführt werden darf.“

 Das Gesetz 3336/2005

7        Durch Art. 14 Abs. 1 des Gesetzes 3336/2005 (FEK A’ 96) wurde Art. 27 des Gesetzes 2843/2000 folgendermaßen ersetzt:

„Der Staat kann den Anlegern über die Athener Börse bis zu 66 % der Anteile am jeweiligen Aktienkapital der [OPAP] anbieten. Der Anteil des Staates am jeweiligen Aktienkapital der OPAP darf nicht geringer sein als 34 %.“

 Das Gesetz 3429/2005

8        Aus Art. 20 des Gesetzes 3429/2005 (FEK A’ 314) ergibt sich, dass das Recht des Staates, die Mehrheit der Vorstandsmitglieder zu ernennen, aufgehoben wurde.

 Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

9        Stanleybet, William Hill und Sportingbet sind Gesellschaften mit Sitz im Vereinigten Königreich, wo ihnen Konzessionen für die Veranstaltung von Glücksspielen erteilt worden sind.

10      Wie sich aus den Vorlageentscheidungen ergibt, wurde der OPAP in Griechenland durch die Gesetze 2433/1996 und 2843/2000 sowie durch den im Jahr 2000 zwischen der OPAP und dem griechischen Staat geschlossenen Vertrag für einen Zeitraum von 20 Jahren, d. h. bis 2020, das ausschließliche Recht zur Verwaltung, zur Durchführung, zur Veranstaltung und zum Betrieb von Glücksspielen und von Wetten zu festen oder nichtfesten Quoten eingeräumt.

11      Die OPAP, die ursprünglich ein öffentliches Unternehmen war, dessen Anteile zu 100 % vom griechischen Staat gehalten wurden, wurde 1999 in eine Aktiengesellschaft umgewandelt und ist seit 2001 an der Börse in Athen notiert, wobei der Staat nach dem Börsengang der OPAP 51 % ihres Aktienkapitals hielt.

12      Im Jahr 2005 beschloss der Staat, seine Beteiligung auf eine Aktienminderheit zu verringern und lediglich 34 % der Aktien der OPAP zu behalten. Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes 3336/2005 war der griechische Staat, obwohl er nur noch über eine Minderheitsbeteiligung am Kapital der OPAP verfügte, gleichwohl berechtigt, die Mehrheit der Vorstandsmitglieder dieser Gesellschaft zu ernennen. Dieses Recht wurde ihm durch Art. 20 des Gesetzes 3429/2005 entzogen, da dieses Vorrecht gegen das kodifizierte Gesetz 2190/1920 über Aktiengesellschaften (FEK A’ 37) verstieß, nach dem die Vorstandsmitglieder von Aktiengesellschaften ausschließlich von der Hauptversammlung gewählt werden dürfen.

13      Der griechische Staat übte jedoch nach wie vor die Aufsicht über die OPAP aus, insbesondere durch die Genehmigung der ihre Tätigkeiten betreffenden Verordnungen und die Überwachung des Verfahrens zur Veranstaltung der Spiele. Die Mehrheit der Mitglieder des vorlegenden Gerichts vertritt jedoch die Ansicht, dass die OPAP vom Staat nur oberflächlich überwacht wird.

14      Die OPAP hat ihre Tätigkeit sowohl in Griechenland als auch im Ausland ausgeweitet. So hatte sie am 31. März 2005 auf der Grundlage einer entsprechenden griechisch-zypriotischen Vereinbarung bereits 206 Büros in Zypern gegründet. Außerdem gründete sie 2003 die OPAP Kyprou, um ihre Geschäftstätigkeit in Zypern auszubauen, und 2004 die OPAP International.

15      Es steht fest, dass die OPAP den Höchstbetrag der Einsätze und der Gewinne je Teilnahmeschein und nicht je Spieler festsetzt und hinsichtlich der Werbung für die von ihr veranstalteten Glücksspiele Sonderkonditionen genießt, da sie berechtigt ist, bis zu 10 % der Werbeflächen in staatlichen und kommunalen Stadien und Sportanlagen unentgeltlich zu nutzen.

16      Am 25. November 2004 erhob Stanleybet beim vorlegenden Gericht Klage auf Nichtigerklärung der stillschweigenden Zurückweisung ihres Antrags, ihr die Veranstaltung von Sportwetten in Griechenland zu erlauben, durch die griechischen Behörden. Zwei weitere Klagen mit ähnlichem Klagegegenstand wurden beim vorlegenden Gericht am 18. Juli 2007 von William Hill und am 5. Januar 2007 von Sportingbet erhoben, wobei das letztgenannte Unternehmen außerdem beantragte, ihm die Veranstaltung von Glücksspielen zu erlauben, die auf dem griechischen Markt bereits existierten. Die OPAP wurde in diesen Verfahren als Streithelferin zugelassen.

17      Nach Ansicht der Mehrheit der Mitglieder des vorlegenden Gerichts ist die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung, die der OPAP eine Monopolstellung einräumt, im Hinblick auf die Art. 43 EG und 49 EG nicht gerechtfertigt. Die dieser Stellung zugrunde liegende nationale Regelung lasse sich nicht damit rechtfertigen, dass die Gelegenheiten zum Spiel kohärent und wirksam verringert und die damit zusammenhängenden Tätigkeiten beschränkt werden müssten. Eine derartige Beschränkung sei auch nicht durch das angegebene Ziel gerechtfertigt, Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu bekämpfen, da die Expansion des Glücksspielsektors in Griechenland nicht als kontrolliert eingestuft werden könne.

18      Eine Minderheit der Mitglieder des vorlegenden Gerichts vertritt die Auffassung, dass die Monopolstellung, die durch die in den Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung geschaffen worden sei, im Hinblick auf die Art. 43 EG und 49 EG gerechtfertigt sei, weil das mit dieser Regelung angestrebte Hauptziel nicht in dem Erfordernis zu sehen sei, die Gelegenheiten zum Glücksspiel zu verringern, sondern in der Bekämpfung von mit dem Glücksspiel zusammenhängenden Straftaten. Dieses Ziel werde mit einer Politik der kontrollierten Expansion des Glücksspielsektors verfolgt.

19      Vor diesem Hintergrund hat der Symvoulio tis Epikrateias beschlossen, die Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1.      Ist eine nationale Regelung mit den Art. 43 EG und 49 EG vereinbar, die zu dem Zweck, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen, das ausschließliche Recht für die Durchführung, die Verwaltung, die Organisation und das Funktionieren von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, das in der Form einer börsennotierten Aktiengesellschaft errichtet worden ist, zumal dieses Unternehmen Werbung für die von ihm organisierten Glücksspiele betreibt, seine Tätigkeit auf andere Staaten ausdehnt, die Spieler frei teilnehmen und der Höchstbetrag des Einsatzes und des Gewinns je Teilnahmeschein und nicht je Spieler bestimmt wird?

2.      Falls die erste Frage verneint wird, ist dann eine nationale Regelung, die ausschließlich auf die Bekämpfung von Straftaten gerichtet ist, indem die in dem fraglichen Sektor tätigen Unternehmen kontrolliert werden, damit sich diese Tätigkeiten ausschließlich innerhalb überwachter Kreise entfalten, und die das ausschließliche Recht für die Durchführung, die Verwaltung, die Organisation und das Funktionieren von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, auch wenn diese Übertragung gleichzeitig eine unbegrenzte Ausdehnung des entsprechenden Angebots bewirkt, mit den Art. 43 EG und 49 EG vereinbar, oder ist die fragliche Begrenzung im Hinblick auf das Ziel, Straftaten zu bekämpfen, in jedem Fall nur dann geeignet, wenn die Ausweitung des Angebots in irgendeiner Weise kontrolliert, d. h. lediglich auf das für die Verfolgung dieses Zwecks notwendige Maß begrenzt wird? Falls diese Entwicklung unbedingt kontrolliert werden muss, ist sie unter diesem Gesichtspunkt als kontrolliert anzusehen, wenn in diesem Sektor einer Einrichtung mit den in der ersten Vorlagefrage aufgeführten Merkmalen ein ausschließliches Recht übertragen wird? Geht schließlich, falls davon auszugehen ist, dass die in Rede stehende Verleihung des ausschließlichen Rechts zu einer kontrollierten Ausweitung des Angebots von Glücksspielen führt, diese Verleihung an ein einziges Unternehmen insofern über das erforderliche Maß hinaus, als das gleiche Ziel zweckmäßigerweise auch mit der Verleihung dieses Rechts an mehr als ein Unternehmen erreicht werden könnte?

3.      Wenn in Bezug auf die beiden vorstehenden Vorlagefragen festgestellt wird, dass die Verleihung eines ausschließlichen Rechts für die Durchführung, die Verwaltung, die Organisation und das Funktionieren der Glücksspiele nach den in Rede stehenden nationalen Bestimmungen nicht mit den Art. 43 EG und 49 EG vereinbar ist,

a)      ist es dann im Sinne der Bestimmungen des Vertrags zulässig, dass die nationalen Behörden während einer Übergangszeit, die für den Erlass mit dem EG-Vertrag vereinbarer Bestimmungen erforderlich ist, keine Anträge von in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Antragstellern auf Aufnahme solcher Tätigkeiten prüfen?

b)      Falls diese Frage bejaht wird, anhand welcher Kriterien bestimmt sich dann die Dauer dieser Übergangszeit?

c)      Wenn eine Übergangszeit nicht zulässig ist, auf der Grundlage welcher Kriterien müssen die nationalen Behörden dann die betreffenden Anträge beurteilen?

 Zu den Vorlagefragen

 Zur ersten und zur zweiten Frage

20      Mit seiner ersten und seiner zweiten Frage, die zusammen zu behandeln sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 43 EG und 49 EG dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren streitigen, die das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, entgegenstehen, weil das Unternehmen, dem dieses ausschließliche Recht eingeräumt wurde, eine expansive Geschäftspolitik verfolgt, obwohl der Zweck der nationalen Regelung entweder darin besteht, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen, oder darin, die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu fördern.

21      Es steht fest, dass eine Regelung eines Mitgliedstaats wie die vom vorlegenden Gericht beschriebene eine Beschränkung des in Art. 49 EG verankerten freien Dienstleistungsverkehrs oder der nach Art. 43 EG gewährleisteten Niederlassungsfreiheit darstellt, da sie der OPAP ein Monopol einräumt und Dienstleistern wie Stanleybet, William Hill und Sportingbet, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, untersagt, in Griechenland Glücksspiele anzubieten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2010, Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, Slg. 2010, I‑8069, Randnr. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).

22      Es ist allerdings zu prüfen, ob eine solche Beschränkung im Rahmen von Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die in den Art. 45 EG und 46 EG ausdrücklich vorgesehen sind und gemäß Art. 55 EG auch im Bereich des freien Dienstleistungsverkehrs gelten, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (Urteil vom 19. Juli 2012, Garkalns, C‑470/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).

23      So können nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (Urteil Garkalns, Randnr. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

24      Der Gerichtshof hat insoweit wiederholt entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C‑42/07, Slg. 2009, I‑7633, Randnr. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).

25      Im vorliegenden Fall gehören die angeführten Ziele der in den Ausgangsverfahren fraglichen Regelung, d. h., das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen und Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu bekämpfen, indem diese im Rahmen einer kontrollierten Expansion reguliert werden, zu den Zielen, die nach der Rechtsprechung Beschränkungen von Grundfreiheiten auf dem Gebiet des Glücksspiels rechtfertigen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone, C‑72/10 und C‑77/10, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).

26      Für die Klärung der Frage, welche Ziele mit den nationalen Rechtsvorschriften tatsächlich verfolgt werden, ist jedoch im Rahmen einer Rechtssache, mit der der Gerichtshof nach Art. 267 AEUV befasst worden ist, das vorlegende Gericht zuständig (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer, C‑347/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 51).

27      Weiter ist darauf hinzuweisen, dass die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen die von der Rechtsprechung des Gerichtshofs insoweit aufgestellten Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen müssen. Danach ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnrn. 59 bis 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).

28      Der bloße Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (Urteil vom 12. Juli 2012, HIT und HIT LARIX, C‑176/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).

29      Ein Mitgliedstaat, der bestrebt ist, ein besonders hohes Schutzniveau zu gewährleisten, kann deshalb, wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung anerkannt hat, Grund zu der Annahme haben, dass nur die Gewährung exklusiver Rechte an eine einzige Einrichtung, die von den Behörden genau überwacht wird, ihm erlaubt, die mit dem Glücksspielsektor verbundenen Gefahren zu beherrschen und das Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, wirksam zu verfolgen (vgl. Urteil vom 30. Juni 2011, Zeturf, C‑212/08, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 41).

30      Soweit die nationalen Behörden nämlich das genannte Erfordernis der Verhältnismäßigkeit beachten, steht es ihnen frei, den Standpunkt zu vertreten, dass der Umstand, dass sie als Kontrollinstanz der mit dem Monopol betrauten Einrichtung über zusätzliche Mittel verfügen, mit denen sie deren Verhalten außerhalb der gesetzlichen Regulierungsmechanismen und Kontrollen beeinflussen können, ihnen eine bessere Beherrschung des Glücksspielangebots und bessere Effizienzgarantien bei der Durchführung ihrer Politik zu gewährleisten vermag, als es bei der Ausübung der entsprechenden Tätigkeiten durch private Veranstalter in einer Wettbewerbssituation der Fall wäre, selbst wenn diese eine Erlaubnis benötigten und einer Kontroll‑ und Sanktionsregelung unterlägen (Urteil Zeturf, Randnr. 42).

31      Hinsichtlich des in Randnr. 25 des vorliegenden Urteils genannten ersten Ziels, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen, obliegt es den nationalen Gerichten, sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung zu vergewissern, dass sie tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. in diesem Sinne Urteil Garkalns, Randnr. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).

32      In diesem Kontext darf das vorlegende Gericht insbesondere die verschiedenen, in der Vorlageentscheidung dargelegten Umstände berücksichtigen, die den Regelungsrahmen der OPAP und die Art und Weise, wie dieses Organ in der Praxis funktioniert, kennzeichnen, wie z. B. die Tatsache, dass die OPAP bestimmte Rechte und Privilegien bezüglich der Werbung für von ihr veranstaltete Glücksspiele genießt, oder die Tatsache, dass der maximale Einsatz je Teilnahmeschein und nicht je Spieler festgelegt ist. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob diese oder sonstige Umstände, die in dieser Hinsicht einschlägig sein mögen, zu der Schlussfolgerung führen können, dass die in den Ausgangsverfahren fragliche Regelung den in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils genannten Erfordernissen nicht genügt.

33      Hinsichtlich des zweiten Ziels, Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu bekämpfen, obliegt es dem vorlegenden Gericht außerdem, insbesondere im Licht der Entwicklung des Glücksspielmarkts auf nationaler Ebene zu prüfen, ob die staatliche Kontrolle, der die Tätigkeiten des das Monopol innehabenden Unternehmens unterliegen, wirksam durchgeführt wird und damit die Ziele in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden, die mit der Errichtung der Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines solchen Unternehmens angestrebt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil Zeturf, Randnr. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).

34      Das vorlegende Gericht muss die Wirksamkeit dieser staatlichen Kontrolle unter Berücksichtigung der Tatsache beurteilen, dass eine so restriktive Maßnahme wie ein Monopol u. a. einer strengen behördlichen Kontrolle unterstehen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil Zeturf, Randnr. 58).

35      Auch wenn bestimmte in der Vorlageentscheidung dargelegte Umstände – insbesondere die Tatsache, dass die OPAP eine an der Börse notierte Aktiengesellschaft ist, und die Einschätzung, dass die OPAP vom griechischen Staat nur oberflächlich überwacht wird – die Annahme nahelegen, dass die in den Randnrn. 33 und 34 des vorliegenden Urteils genannten Erfordernisse nicht erfüllt sind, ist es doch Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung der genannten und aller sonstigen in dieser Hinsicht in Betracht kommenden Umstände festzustellen, ob dies der Fall ist.

36      Nach alledem ist auf die erste und die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass die Art. 43 EG und 49 EG dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren fraglichen, die das ausschließliche Recht für die Durchführung, die Verwaltung, die Veranstaltung und den Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, entgegenstehen, wenn zum einen diese Regelung dem Anliegen, die Gelegenheiten zum Spiel kohärent und wirksam zu verringern und die damit zusammenhängenden Tätigkeiten zu beschränken, nicht wirklich gerecht wird und zum anderen eine strenge behördliche Kontrolle der Ausdehnung des Glücksspielsektors – nur soweit dies für die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen erforderlich ist – nicht gewährleistet ist; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts.

 Zum ersten und zum zweiten Teil der dritten Vorlagefrage

37      Mit dem ersten Teil der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die nationalen Behörden, falls die innerstaatliche Regelung für die Veranstaltung von Glücksspielen mit den Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit nicht vereinbar ist, während einer Übergangszeit davon absehen können, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen im Glücksspielsektor wie die in den Ausgangsverfahren fraglichen zu prüfen.

38      Der Gerichtshof hat in dieser Hinsicht bereits entschieden, dass aufgrund des Vorrangs des unmittelbar geltenden Unionsrechts eine nationale Regelung über ein staatliches Monopol im Glücksspielbereich, die nach den Feststellungen eines nationalen Gerichts Beschränkungen mit sich bringt, die mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar sind, weil sie nicht dazu beitragen, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden darf (Urteil vom 8. September 2010, Winner Wetten, C‑409/06, Slg. 2010, I‑8015, Randnr. 69).

39      Demzufolge ist auf den ersten Teil der dritten Frage zu antworten, dass die nationalen Behörden, falls die innerstaatliche Regelung für die Veranstaltung von Glücksspielen mit den Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit nicht vereinbar ist, nicht während einer Übergangszeit davon absehen können, Anträge wie die in den Ausgangsverfahren fraglichen, die die Erteilung von Genehmigungen im Glücksspielsektor betreffen, zu prüfen.

40      Angesichts der Antwort auf den ersten Teil der dritten Frage braucht deren zweiter Teil nicht geprüft zu werden.

 Zum dritten Teil der dritten Frage

41      Mit dem dritten Teil der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung der Antworten auf die vorstehenden Fragen geklärt wissen, anhand welcher Kriterien die zuständigen nationalen Behörden Genehmigungsanträge wie die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden beurteilen müssen, und welche Konsequenzen aus einer etwaigen Versagung einer Übergangszeit für den Ausgang des Verfahrens zur Prüfung dieser Genehmigungsanträge zu ziehen sind.

42      Aus Randnr. 38 des vorliegenden Urteils folgt zwar, dass der Grundsatz des Vorrangs des unmittelbar geltenden Unionsrechts dem entgegensteht, im vorliegenden Fall eine Übergangszeit zu gewähren.

43      Zu prüfen bleibt jedoch, ob, wenn festgestellt wird, dass die fragliche innerstaatliche Regelung mit den Art. 43 EG und 49 EG unvereinbar ist, und eine Übergangszeit zu versagen ist, die nationalen Behörden gezwungen sein können, nach Abschluss des Prüfverfahrens Genehmigungen wie die in den Ausgangsverfahren beantragten zu erteilen.

44      In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die staatlichen Stellen in dem besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein ausreichendes Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen verfügen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und dass – sofern die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bestehenden Anforderungen im Übrigen erfüllt sind – es Sache jedes Mitgliedstaats ist, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (vgl. Urteil Garkalns, Randnr. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).

45      Außerdem steht fest, dass im Gegensatz zur Einführung eines freien und unverfälschten Wettbewerbs auf einem traditionellen Markt die Betreibung eines derartigen Wettbewerbs auf dem sehr spezifischen Markt für Glücksspiele, d. h. zwischen mehreren Veranstaltern, die die gleichen Glücksspiele betreiben dürfen, insofern nachteilige Folgen haben könnte, als diese Veranstalter versucht wären, einander an Einfallsreichtum zu übertreffen, um ihr Angebot attraktiver als das ihrer Wettbewerber zu machen, so dass für die Verbraucher die mit dem Spiel verbundenen Ausgaben und die Gefahr der Spielsucht erhöht würde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Juni 2010, Sporting Exchange, C‑203/08, Slg. 2010, I‑4695, Randnr. 58).

46      Es ist daher festzustellen, dass, falls die innerstaatliche Regelung mit den Art. 43 EG und 49 EG unvereinbar ist, die Versagung einer Übergangszeit nicht zwangsläufig zur Folge hat, dass der betroffene Mitgliedstaat, wenn er eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts mit dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung nicht für vereinbar hält, zu einer derartigen Liberalisierung verpflichtet wäre. Nach dem gegenwärtigen Stand des Unionsrechts steht es den Mitgliedstaaten nämlich frei, das bestehende Monopol zu reformieren, um es mit den Bestimmungen des Vertrags in Einklang zu bringen, indem es insbesondere einer wirksamen und strengen behördlichen Kontrolle unterworfen wird.

47      Ist der betroffene Mitgliedstaat jedoch der Ansicht, dass eine derartige Reform des bestehenden Monopols nicht in Betracht kommt und eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts eher dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung entspricht, muss er die Grundregeln der Verträge, insbesondere Art. 43 EG und 49 EG, den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot beachten (vgl. in diesem Sinne Urteil Costa und Cifone, Randnr. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung). In einem solchen Fall muss die Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Genehmigung für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen in diesem Mitgliedstaat auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, Slg. 2010, I‑8149, Randnr. 90, sowie Costa und Cifone, Randnr. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).

48      Nach alledem ist auf den dritten Teil der dritten Frage zu antworten, dass die zuständigen nationalen Behörden unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren die ihnen unterbreiteten Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für die Veranstaltung von Glücksspielen im Hinblick auf das von ihnen angestrebte Niveau des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung beurteilen können, dabei aber objektive und nichtdiskriminierende Kriterien zugrunde legen müssen.

 Kosten

49      Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:

1.      Die Art. 43 EG und 49 EG sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren fraglichen, die das ausschließliche Recht für die Durchführung, die Verwaltung, die Veranstaltung und den Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, entgegenstehen, wenn zum einen diese Regelung dem Anliegen, die Gelegenheiten zum Spiel kohärent und wirksam zu verringern und die damit zusammenhängenden Tätigkeiten zu beschränken, nicht wirklich gerecht wird, und zum anderen eine strenge behördliche Kontrolle der Ausdehnung des Glücksspielsektors – nur soweit dies für die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen erforderlich ist – nicht gewährleistet ist; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts.

2.      Falls die innerstaatliche Regelung für die Veranstaltung von Glücksspielen mit den Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit nicht vereinbar ist, können die nationalen Behörden nicht während einer Übergangszeit davon absehen, Anträge wie die in den Ausgangsverfahren fraglichen, die die Erteilung von Genehmigungen im Glücksspielsektor betreffen, zu prüfen.

3.      Die zuständigen nationalen Behörden können unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren die ihnen unterbreiteten Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für die Veranstaltung von Glücksspielen im Hinblick auf das von ihnen angestrebte Niveau des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung beurteilen, müssen dabei aber objektive und nichtdiskriminierende Kriterien zugrunde legen.

Unterschriften

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* Verfahrenssprache: Griechisch.
Quelle

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

JÁN MAZÁK

vom 20. September 2012(1)

Verbundene Rechtssachen C-186/11 und C-209/11

Stanleybet International Ltd,

William Hill Organization Ltd,

William Hill Plc (C-186/11)

und

Sportingbet Plc (C-209/11)

gegen

Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,

Ypourgos Politismou,

Streithelferin: Organismos prognostikon agonon podosfairou AE (OPAP)

(Vorabentscheidungsersuchen des Simvoulio tis Epikrateias [Griechenland])

„Art. 49 AEUV und 56 AEUV – Übertragung des ausschließlichen Rechts zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Veranstaltung und zum Betrieb von Glücksspielen auf ein einziges Unternehmen mit der Rechtsform einer börsennotierten Aktiengesellschaft – Expansion des Angebots – Rechtfertigung – Ziel der Verminderung der Gelegenheiten zu Wetten und Glücksspielen und Ziel der Bekämpfung von Straftaten, indem die in diesem Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen werden und Glücksspieltätigkeiten in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Erfordernis, dass die festgelegten Ziele kohärent und systematisch verfolgt werden – Zulässigkeit und etwaige Voraussetzungen einer Übergangszeit, während deren die betreffende nationale Regelung in Kraft bleiben kann, falls deren Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht festgestellt wird“

I –  Einführung

1.        Mit zwei getrennten Beschlüssen vom 21. Januar 2011 hat der Simvoulio tis Epikrateias (Griechenland) dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung gemäß Art. 267 AEUV vorgelegt, die die Auslegung der Art. 49 AEUV und 56 AEUV im Hinblick auf eine nationale Regelung betreffen, nach der das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Veranstaltung und zum Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen übertragen wird, das die Rechtsform einer Aktiengesellschaft hat und an der Börse notiert ist.

2.        Die Vorabentscheidungsersuchen ergehen in Verfahren zwischen erstens – in der Rechtssache C-186/11 – der Stanleybet International Ltd (im Folgenden: Stanleybet), der William Hill Organisation Ltd und der William Hill plc (zusammen im Folgenden: William Hill) und zweitens – in der Rechtssache C-209/11 – der Sportingbet plc (im Folgenden: Sportingbet) einerseits und dem Ypourgos Politismou (Minister für Kultur), dem Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (Minister für Wirtschaft und Finanzen) und der Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (im Folgenden: OPAP) andererseits wegen Anträgen, mit denen die vorbezeichneten Unternehmen und Klägerinnen des Ausgangsverfahrens um die Erteilung von Konzessionen für die Durchführung, die Veranstaltung und den Betrieb von Glücksspielen in Griechenland ersucht hatten und die von den griechischen Behörden stillschweigend abgelehnt wurden.

II –  Nationales Recht

A –    Gesetz 2433/1996 (A’ 180)

3.        Der Begründung des Gesetzes 2433/1996, mit dem das staatliche Monopol in dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Sektor geschaffen wurde, lässt sich entnehmen, dass mit dem Gesetz in erster Linie die Bekämpfung unerlaubter Wetttätigkeit bezweckt wird, die „in den letzten Jahren in unserem Land epidemische Ausmaße angenommen hat“, wohingegen die Erhöhung der Einnahmen für den Sport ein zweitrangiges Ziel ist. Darüber hinaus heißt es in der Begründung, dass „es für notwendig erachtet wird, für Wetten jeder Art Wettscheine … vorzuschreiben, um die Bekämpfung unerlaubter Wetttätigkeit in unserem Land wirksamer zu gestalten, die u. a. unmittelbar zu einem Devisenverlust führt, da die Unternehmen, die derzeit unerlaubte Glücksspiele in Griechenland veranstalten, mit ausländischen Unternehmen zusammenarbeiten und auch in deren Namen Wetten annehmen“.

4.        Die Art. 2 und 3 des Gesetzes sehen vor:

„Art. 2

(1)       Durch Präsidialdekret … wird die Ausstellung von Wettscheinen mit ‚festen oder variablen Gewinnquoten‘ für alle Einzel- oder Gruppenspiele sowie für Ereignisse erlaubt, die sich ihrer Natur nach zur Durchführung einer Wette eignen. … Zum Verwalter der Wettscheine wird die [OPAP] bestimmt …

(2)       Wer ohne Konzession die Durchführung einer … Wette organisiert, … wird mit Freiheitsstrafe bestraft …

Art. 3

(1)       Die jährlichen Kosten der Werbung für die Spiele …, die die OPAP organisiert oder in Zukunft organisieren soll, werden anteilig von der OPAP und den anderen Einrichtungen getragen, die an den aus den einzelnen OPAP-Spielen hergeleiteten Rechten beteiligt sind …

…

(5)       Die OPAP ist berechtigt, bis zu 10 % der Werbeflächen in staatlichen und kommunalen Stadien und Sportanlagen für Reklametafeln mit ihren Produkten unentgeltlich zu nutzen …“

B –    Präsidialdekret 228/1999

5.        Auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes 2414/1996 wurde das Präsidialdekret 228/1999 erlassen. Es bestimmt in den Art. 1 und 2, dass eine Aktiengesellschaft mit dem Firmennamen „Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E.“ gegründet wird, dass dieses Unternehmen im öffentlichen Interesse nach den Regeln der Privatwirtschaft betrieben wird und dass der Unternehmenszweck in der Veranstaltung, dem Betrieb und der Durchführung, durch das Unternehmen selbst oder in Zusammenarbeit mit Dritten, von Fußballtoto sowie jedes anderen künftig vom Vorstand zu bestimmenden Glücksspiels im Inland und im Ausland im Namen des griechischen Staates besteht. Die Verwaltung der genannten Spiele sowie jener, die künftig veranstaltet werden, erfolgt ausschließlich durch die OPAP im Namen des griechischen Staates.

6.        Zur Erreichung ihrer Ziele richtet die OPAP landesweit Büros ein, die im Allgemeinen ausschließlich Spiele des Unternehmens vermitteln, und erteilt Konzessionen zum Betrieb von Büros an natürliche oder juristische Personen für eines oder mehrere ihrer Spiele unter den Bedingungen und Voraussetzungen, die der Vorstand des Unternehmens jeweils bestimmt.

C –    Gesetz 2843/2000 in der durch das Gesetz 2912/2001 geänderten Fassung, Satzung der OPAP

7.        Art. 27 des Gesetzes 2843/2000 bestimmt in der durch Art. 41 Abs. 2 des Gesetzes 2912/2001 geänderten Fassung:

„(1)      Der Staat kann den Anlegern über die Athener Börse einen Anteil von bis zu neunundvierzig Prozent (49 %) des jeweiligen Aktienkapitals der Aktiengesellschaft mit dem Firmennamen ‚Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E.‘ (OPAP) anbieten.

(2) a)       Durch Vertrag zwischen dem griechischen Staat, vertreten durch den Finanzminister und den für Sport zuständigen Kulturminister, … und der OPAP wird der OPAP für einen Zeitraum von zwanzig (20) Jahren das ausschließliche Recht verliehen, die Spiele, die sie derzeit nach den geltenden Vorschriften durchführt, sowie die Spiele ‚BINGO LOTTO‘, ‚KINO‘ … durchzuführen, zu verwalten, zu veranstalten und zu betreiben.

b)       Mit Beschluss des Vorstands der OPAP, der von dem Finanzminister und dem für Sport zuständigen Kulturminister genehmigt wird, werden Durchführungsregelungen für jedes Spiel der OPAP erlassen, die Fragen bezüglich des Gegenstands der Spiele, ihrer Veranstaltung und ihres Betriebs im Allgemeinen, der finanziellen Durchführungsbedingungen und insbesondere der an die Spieler auszuschüttenden Gewinnanteile, der Gewinnanteile pro Gewinnerkategorie, des Preises der Spalte und der Prozentsätze der Vertreterprovisionen geregelt …

c)       Der Vertrag nach Art. 2 a regelt die Bedingungen, unter denen die OPAP das in diesem Absatz vorgesehene Recht ausübt, und die Bedingungen für dessen etwaige Verlängerung sowie die Gegenleistung für die Übertragung dieses Rechts und die Art und Weise der Begleichung, die besonderen Pflichten der OPAP, insbesondere jene im Hinblick auf das Gebot der Transparenz der angewandten Verfahren für die Durchführung der Spiele und das Gebot des Schutzes der sozialen Ordnung und der Spieler …

(5) a)       …

b)       Durch Beschluss der Minister für Finanzen und für Sport … wird ein Ausschuss zur Kontrolle, Bekanntgabe von Siegern und Prüfung von Beschwerden gebildet … Als Mitglieder des Ausschusses werden Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes bestimmt …

…

(9) a)       Wird die Durchführung eines in Art. 2 a nicht erwähnten Spiels gesetzlich zugelassen, so wird … ein besonderer Ausschuss gebildet, der sich mit der Ausgestaltung der Bedingungen und Voraussetzungen und der Festlegung der Gegenleistung für die Gestattung der Durchführung des Spiels gegenüber der OPAP befasst … Verweigert die OPAP die Übernahme der Durchführung des Spiels …, kann der Staat selbst dessen Durchführung übernehmen. Wird eine Übertragung der Durchführung des jeweiligen Spiels an einen Dritten zugelassen, so darf die Gegenleistung nicht niedriger sein als jene, die der OPAP gegenüber vorgeschlagen wurde. Bezüglich jedes künftigen Spiels, das Sportereignisse betrifft, gilt die Besonderheit, dass es ausschließlich von der OPAP durchgeführt werden darf.

…“

8.        Kraft dieses Artikels wurde am 15. Dezember 2000 ein Vertrag zwischen dem griechischen Staat und der OPAP unterzeichnet, mit dem der OPAP gegen Erbringung einer Gegenleistung das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Veranstaltung und zum Betrieb von Spielen für einen Zeitraum von 20 Jahren verliehen wurde.

9.        Die Satzung der OPAP bestimmt, dass das Unternehmen im öffentlichen Interesse nach den Regeln der Privatwirtschaft betrieben wird, dass es unter der Aufsicht des für Sport zuständigen Ministers für Kultur steht und dass der Unternehmenszweck u. a. in der Veranstaltung, dem Betrieb und der Durchführung verschiedener Spiele, der Werbung für diese Spiele und ihrer Durchführung auch im Ausland sowie in der Gründung von Büros besteht. Darüber hinaus wurden gestützt auf die entsprechenden Ermächtigungsgrundlagen sowohl die „Allgemeinen Durchführungsregelungen für Wettspiele mit festen Gewinnquoten der OPAP A.E.“ als auch verschiedene Durchführungsregelungen für jene Spiele, deren Betrieb den Allgemeinen Durchführungsregelungen unterfällt, genehmigt.

D –    Gesetz 3336/2005

10.      Durch Art. 14 Abs. 1 des Gesetzes 3336/2005 wurde Art. 27 Abs. 1 des Gesetzes 2843/2000 folgendermaßen ersetzt:

„Der Staat kann den Anlegern über die Athener Börse einen Anteil von bis zu sechsundsechzig Prozent (66 %) des jeweiligen Aktienkapitals der Aktiengesellschaft mit dem Firmennamen ‚Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E.‘ (OPAP) zuweisen. Der Anteil des Staates am jeweiligen Aktienkapital der OPAP darf nicht weniger als vierunddreißig Prozent (34 %) betragen.“

11.      Art. 14 des Gesetzes 3336/2005 bestimmt außerdem, dass der griechische Staat für den Zeitraum, für den er das ausschließliche Recht übertragen hat, die in dem Exklusivvertrag vom 15. Dezember 2000 oder einem etwaigen Verlängerungsvertrag vorgesehenen Spiele durchzuführen, zu verwalten, zu veranstalten und zu betreiben, die Hälfte plus ein Mitglied des Vorstands der OPAP nach den Bedingungen dieses Vertrags ernennt und dass diese Ernennung durch gemeinsamen Beschluss des Ministers für Wirtschaft und Finanzen und des für Sport zuständigen Ministers für Kultur erfolgt.

E –    Gesetz 3429/2005 (A’ 314)

12.      Aus Art. 20 des in der Folgezeit erlassenen Gesetzes 3429/2005 (A’ 314) ergibt sich, dass das Recht des Staates, die Mehrheit der Vorstandsmitglieder zu ernennen, aufgehoben wurde, soweit dies mit Art. 34 Abs. 1 Unterabs. 2 des kodifizierten Gesetzes über Aktiengesellschaften (A’ 37) unvereinbar ist, wonach die Vorstandsmitglieder von Aktiengesellschaften ausschließlich von der Hauptversammlung gewählt werden.

III –  Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

13.      Stanleybet, William Hill und Sportingbet sind im Vereinigten Königreich gegründete Unternehmen, wo ihnen nach den einschlägigen englischen Rechtsvorschriften Konzessionen für die Durchführung und die Veranstaltung von Glücksspielen erteilt worden sind.

14.      Im Zuge einer beabsichtigten Ausdehnung ihrer geschäftlichen Tätigkeiten auf Griechenland ersuchten Stanleybet mit Antrag vom 30. Juni 2004, William Hill mit Antrag vom 12. April 2007 und Sportingbet mit Antrag vom 4. Oktober 2006 die zuständigen griechischen Behörden, ihnen gemäß den Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr die Genehmigung oder Konzession zur Erbringung von Glücksspieldienstleistungen – wie Annahme, Verwaltung, Veranstaltung und Betrieb von Wetten mit festen und variablen Gewinnquoten auf Ereignisse sportlicher und sonstiger Art – in Griechenland über ein Netz von Vertretern und über das Internet zu erteilen. 

15.      Da diese Anträge von den griechischen Behörden insoweit stillschweigend abgelehnt wurden, als innerhalb der Dreimonatsfrist kein Bescheid erging, erhoben Stanleybet, William Hill und Sportingbet gegen diese stillschweigende Ablehnung Anfechtungsklage beim vorlegenden Gericht.

16.      Laut Vorlagebeschluss waren diese bei den griechischen Behörden gestellten Anträge zurückgewiesen worden, weil der OPAP mit den Gesetzen 2433/1996 und 2843/2000 sowie dem mit dem griechischen Staat geschlossenen Vertrag vom 15. Dezember 2000 – wie oben dargelegt – bis zum Jahr 2020 das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Veranstaltung und zum Betrieb von Glücksspielen in Griechenland übertragen worden sei.

17.      Die OPAP, Streithelferin in den Ausgangsverfahren, ist seit 1999 in Form einer Aktiengesellschaft mit dem Staat als Alleingesellschafter tätig. Sie wurde in der Folgezeit aufgrund von Art. 27 des Gesetzes 2843/2000 an der Athener Börse notiert, wobei der Staat die absolute Mehrheit (51 %) der Anteile behielt.

18.      Mit Inkrafttreten des Gesetzes 3336/2005 im Jahr 2005 verringerte der Staat zwar seinen Anteil auf eine Aktienminderheit (34 %), ernannte jedoch weiterhin die Mehrzahl der Mitglieder des Vorstands der OPAP. Mit Art. 20 des Gesetzes 3429/2005 wurde dieses Recht auf Ernennung der Mehrheit der Vorstandsmitglieder aufgehoben.

19.      Der Staat übt jedoch nach wie vor die Aufsicht über die OPAP aus, insbesondere durch Genehmigung der ihre Tätigkeiten betreffenden Durchführungsregelungen und Überwachung des Verfahrens zur Durchführung der Spiele.

20.      Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die OPAP ihre Tätigkeit auf das Ausland ausgeweitet habe. Tatsächlich habe die OPAP, wie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften in ihrer an die Hellenische Republik gerichteten mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 28. Februar 2008 ausgeführt habe, auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen Griechenland und Zypern am 31. März 2005 bereits 206 Büros in Zypern gegründet. Die OPAP habe 2003 die „OPAP Kyprou Ltd“ und 2004 die „OPAP International Ltd“ gegründet, besitze seit 2003 90 % des Aktienkapitals der „OPAP Glory Ltd“ sowie 20 % der „Glory Technology Ltd“ und habe 2004 in Griechenland die „OPAP Parochis Ypiresion A.E.“ gegründet.

21.      Zur ersten Frage führt das vorlegende Gericht aus, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zwei politische Ziele innerstaatliche Maßnahmen zur Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielsektor rechtfertigen könnten, nämlich erstens die Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel und zweitens die Bekämpfung von damit zusammenhängenden Straftaten, indem die in diesem Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und Glücksspieltätigkeiten in Bahnen gelenkt würden, die diesen Kontrollen unterlägen.

22.      Was das erste Ziel betrifft, könne die Übertragung eines ausschließlichen Rechts zur Veranstaltung von Glücksspielen an eine Aktiengesellschaft wie die OPAP nicht als geeignete kohärente und systematische Maßnahme zur Vermeidung der Gelegenheit zum Glücksspiel angesehen werden.

23.      Die OPAP sei zwar ein öffentliches Unternehmen, dessen Einnahmen nach Abzug der Betriebskosten und Verteilung der Gewinne dem Staat zuflössen, sie sei jedoch nach den Regeln der Privatwirtschaft tätig, komme in den Genuss von Ausnahmeregelungen bezüglich der Fernsehwerbung für Wetten, könne unentgeltlich 10 % der Werbeflächen in staatlichen und kommunalen Stadien nutzen und sei an der Athener Börse notiert, wobei vorgesehen sei, dass 66 % des Aktienkapitals der Gesellschaft Anlegern angeboten werden könnten. Darüber hinaus sei die Teilnahme an ihren Wetten frei, da lediglich Grenzen pro Wettschein, nicht aber pro Spieler vorgesehen seien.

24.      Angesichts dessen ist die Mehrheit der Mitglieder des vorlegenden Gerichts der Ansicht, dass die tatsächliche Vermeidung der Gelegenheit zum Glücksspiel und die Eindämmung der damit zusammenhängenden Tätigkeiten nicht kohärent und systematisch verfolgt würden und dass die nationale Regelung folglich nicht als zur Erreichung dieses Ziels geeignet angesehen werden könne.

25.      Das vorlegende Gericht führt aus, dass nach der Meinung der Minderheit seiner Mitglieder (die allerdings die Mehrheitsmeinung unberührt lasse) die Eindämmung der mit dem Glücksspiel zusammenhängenden Tätigkeiten nicht das mit den einschlägigen Rechtsvorschriften verfolgte Ziel sei. Deren Übereinstimmung mit dem Unionsrecht müsse vielmehr unter Berücksichtigung des einzigen hiermit verfolgten Ziels beurteilt werden, nämlich der Kontrolle krimineller Tätigkeiten durch die Politik einer kontrollierten Expansion von Glücksspieldienstleistungen.

26.      Zum Ziel der Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen und zur zweiten Vorlagefrage führt das vorlegende Gericht aus, dass, wenn die Übertragung eines ausschließlichen Rechts nicht die Eindämmung, sondern im Gegenteil die Expansion des Glücksspielangebots zur Folge habe, diese Expansion jedenfalls nicht über das zur Erreichung des genannten Ziels Erforderliche hinausgehen dürfe. Die Mehrheit der Richter sei der Auffassung, dass die Übertragung eines solchen ausschließlichen Rechts auf eine Organisation mit den Merkmalen und Aufgaben der OPAP nicht als eine kontrollierte Expansion angesehen werden könne, während die Minderheitsmeinung dahin gehe, dass die Tätigkeit der OPAP insbesondere aufgrund der Durchführungsregelungen für Glücksspiele kontrolliert stattfinde, um widerrechtliche Wetten zu bekämpfen.

27.      Für den Fall, dass entgegen der Mehrheitsmeinung angenommen werden sollte, dass die Übertragung des streitgegenständlichen ausschließlichen Rechts auf die OPAP eine kontrollierte Expansion darstellt, ist nach einhelliger Auffassung des vorlegenden Gerichts davon auszugehen, dass diese Übertragung nicht über das zur Erreichung des Ziels der Kriminalitätsbekämpfung erforderliche Maß hinausgehe.

28.      Bei der dritten Vorlagefrage geht es um die Problematik des rechtlichen Vakuums, das entstünde, wenn festgestellt würde, dass die streitigen griechischen Rechtsvorschriften gegen das Unionsrecht verstießen.

29.      Vor diesem Hintergrund hat der Simvoulio tis Epikrateias, der begründete Zweifel an der Vereinbarkeit der streitigen griechischen Vorschriften mit den Erfordernissen des Unionsrechts hat, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die nachstehenden, in beiden Rechtssachen gleichlautenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1.       Ist eine nationale Regelung mit den Art. 43 EG und 49 EG (jetzt Art. 49 AEUV und 56 AEUV) vereinbar, die zu dem Zweck, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen, das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, das in der Form einer börsennotierten Aktiengesellschaft errichtet worden ist, zumal dieses Unternehmen Werbung für die von ihm organisierten Glücksspiele betreibt, seine Tätigkeit auf andere Staaten ausdehnt, die Spieler frei teilnehmen und der Höchstbetrag des Einsatzes und des Gewinns je Teilnahmeschein und nicht je Spieler bestimmt wird?

2.      Falls die erste Frage verneint wird, ist dann eine nationale Regelung mit den Art. 43 EG und 49 EG vereinbar, die an und für sich der Kriminalitätsbekämpfung durch Ausübung einer Kontrolle über die Unternehmen dient, die sich auf dem betreffenden Sektor betätigen, um zu gewährleisten, dass sich diese Tätigkeiten innerhalb überwachter Kreise entfalten, das ausschließliche Recht für die Durchführung, die Verwaltung, die Organisation und den Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, auch wenn diese Übertragung parallel bewirkt, dass sich das entsprechende Angebot unbegrenzt entwickelt; oder ist es in jedem Fall erforderlich, damit diese Beschränkung als geeignet für die Verfolgung des Zwecks der Kriminalitätsbekämpfung zu betrachten ist, dass die Entwicklung des Angebots in irgendeiner Weise kontrolliert wird, d. h., in dem Maß gehalten wird, das für die Verfolgung dieses Zwecks notwendig ist, und nicht darüber hinaus geht? Falls diese Entwicklung kontrolliert werden muss, kann sie unter diesem Gesichtspunkt als kontrolliert betrachtet werden, wenn in diesem Sektor ein ausschließliches Recht einer Einrichtung mit den Merkmalen übertragen wird, die in der ersten Vorlagefrage aufgeführt sind? Geht schließlich, falls davon ausgegangen wird, dass die in Rede stehende Verleihung des ausschließlichen Rechts zu einer kontrollierten Entwicklung des Angebots von Glücksspielen führt, die Verleihung an ein einziges Unternehmen über das Erforderliche in dem Sinne hinaus, dass das gleiche Ziel zweckmäßigerweise auch mit der Verleihung dieses Rechts an mehr als ein Unternehmen erreicht werden könnte?

3.      Wenn in Bezug auf die vorhergehenden beiden Vorlagefragen festgestellt wird, dass die Verleihung eines ausschließlichen Rechts zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen nach den in Rede stehenden nationalen Bestimmungen nicht mit den Art. 43 EG und 49 EG vereinbar ist: a) Ist es dann im Sinne der Bestimmungen des Vertrags zulässig, dass es die nationalen Behörden unterlassen, während eines Übergangszeitraums, der für den Erlass mit dem EG-Vertrag vereinbarer Bestimmungen erforderlich ist, die Anträge in anderen Mitgliedstaaten niedergelassener Antragsteller auf Aufnahme solcher Tätigkeiten zu prüfen? b) Falls diese Frage bejaht wird, auf der Grundlage welcher Kriterien bestimmt sich dann die Dauer dieser Übergangszeit? c) Wenn keine Übergangszeit zugelassen wird, auf der Grundlage welcher Kriterien müssen die nationalen Behörden dann die betreffenden Anträge beurteilen?

IV –  Verbindung der Rechtssachen

30.      Die Rechtssachen C‑186/11 und C‑209/11 wurden wegen ihres engen Zusammenhangs durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 22. Juni 2011 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.

V –  Rechtliche Würdigung

A –    Zur ersten und zur zweiten Vorlagefrage betreffend die Vereinbarkeit der der OPAP übertragenen Monopolstellung mit den Art. 49 AEUV und 56 AEUV

31.      Mit der ersten und der zweiten Frage, die zweckmäßigerweise zusammen zu untersuchen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Art. 49 AEUV und 56 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen wie der OPAP überträgt, das in der Form einer börsennotierten Aktiengesellschaft errichtet worden ist, Werbung für die von ihm organisierten Glücksspiele betreibt und das Angebot für diese Glücksspiele ausdehnt. Insbesondere fragt das vorlegende Gericht, inwieweit die sich aufgrund dieses Monopols ergebenden Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit durch das (in der ersten Vorlagefrage angesprochene) Ziel der Begrenzung des Angebots von Glücksspielen oder das (in der zweiten Vorlagefrage angesprochene) Ziel der Bekämpfung von Kriminalität im Zusammenhang mit Glücksspielen gerechtfertigt werden können.

1.      Wesentliches Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

32.      Zu den vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen haben die OPAP, Stanleybet, William Hill, die griechische, die belgische und die polnische Regierung sowie die Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Neben diesen Verfahrensbeteiligten waren auch Sportingbet und die portugiesische Regierung in der mündlichen Verhandlung vom 13. Juni 2012 vertreten.

33.      Stanleybet, William Hill, Sportingbet und die Kommission sind im Wesentlichen der Ansicht, dass ein Monopol, wie es für die OPAP in Griechenland geschaffen worden sei und das die vom vorlegenden Gericht beschriebenen Merkmale aufweise, gegen die Art. 49 AEUV und 56 AEUV verstoße.

34.      Dagegen vertreten die OPAP, die belgische, die griechische und die portugiesische Regierung die Auffassung, dass eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige als mit den genannten Artikeln vereinbar angesehen werden könne. Etwaige mit der Übertragung der ausschließlichen Rechte auf die OPAP im Glücksspielsektor verbundene Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit seien in Anbetracht der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Glücksspielen gerechtfertigt.

2.      Würdigung

35.      Vorab ist daran zu erinnern, dass es aufgrund der klaren Aufgabentrennung zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV ausschließlich Sache des vorlegenden Gerichts ist, den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zu würdigen und letztlich die Vorschriften des Unionsrechts in der Auslegung durch den Gerichtshof auf den konkreten Fall anzuwenden(2). Soweit das vorlegende Gericht offenbar Zweifel hat, welche Ziele mit der streitigen nationalen Regelung tatsächlich verfolgt werden und in welchem Umfang der Staat die Tätigkeiten der OPAP und ihre Ausdehnung kontrolliert, kann daher der Gerichtshof seine eigene insoweit vorgenommene Beurteilung nicht an die Stelle derjenigen des vorlegenden Gerichts setzen, selbst wenn dessen Mitglieder in den genannten Punkten unterschiedlicher Meinung sind(3).

36.      Allerdings liegt zu Glücksspielen mittlerweile eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs vor, der sich die Kriterien entnehmen lassen, anhand deren die Vorlagefragen in den vorliegenden Fällen zu prüfen sind.

37.      Zunächst ist in diesem Zusammenhang im vorliegenden Fall unstreitig, dass die Übertragung des ausschließlichen Rechts zur Durchführung, zur Verwaltung und zum Betrieb von Glücksspielen auf die OPAP aufgrund der in Rede stehenden nationalen Regelung sowohl den freien Dienstleistungsverkehr als auch die Niederlassungsfreiheit, wie sie in den Art. 49 AEUV und 56 AEUV verbürgt sind, einschränkt, weil dadurch in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Anbietern wie Stanleybet, William Hill und Sportingbet verwehrt wird, im Hoheitsgebiet Griechenlands Glücksspiele anzubieten und zu diesem Zweck Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften zu gründen.

38.      Daher ist zu prüfen, ob diese Beschränkungen gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgrund der Ausnahmeregelungen, die im AEU-Vertrag ausdrücklich vorgesehen sind, oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind(4).

39.      Zu möglichen Rechtfertigungen hat der Gerichtshof dargelegt, dass sich die Ziele, die mit den im Spiel- und Wettbereich erlassenen nationalen Rechtsvorschriften verfolgt werden, bei einer Gesamtbetrachtung meist auf den Schutz der Empfänger der jeweiligen Dienstleistungen und, allgemeiner, der Verbraucher sowie auf den Schutz der Sozialordnung beziehen. Der Gerichtshof hat ferner hervorgehoben, dass solche Ziele zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören, die Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können(5).

40.      Im Übrigen hat der Gerichtshof wiederholt darauf hingewiesen, dass die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Spielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft es rechtfertigen können, den staatlichen Stellen ein ausreichendes Ermessen zuzuerkennen, um im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben(6).

41.      Deshalb steht es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen(7).

42.      Insoweit hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung anerkannt, dass ein Mitgliedstaat Grund zu der Annahme haben kann, dass nur die Schaffung eines Monopols ihm erlaubt, das von ihm gegebenenfalls bestimmte Ziel des Schutzes vor den mit dem Glücksspielsektor verbundenen Gefahren zu verfolgen(8).

43.      Was die Ziele anlangt, die nach Ansicht des vorlegenden Gerichts die streitigen Beschränkungen – genauer gesagt, die Übertragung einer Monopolstellung auf die OPAP für die Erbringung von Glücksspieldienstleistungen – im vorliegenden Fall rechtfertigen könnten, nämlich erstens die Verringerung der Gelegenheiten zum Spiel und zweitens die Bekämpfung der Kriminalität, indem die auf diesem Gebiet tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und die Tätigkeiten des Glücksspiels somit in kontrollierte Bahnen gelenkt werden, so gehören diese durchaus zu den Zielen, die nach der Rechtsprechung Beschränkungen von Grundfreiheiten auf dem Gebiet des Glücksspiels rechtfertigen können(9).

44.      Angesichts der Uneindeutigkeit des Vorlagebeschlusses in dieser Hinsicht ist darauf hinzuweisen, dass die Frage, welches der angeführten Ziele mit den streitigen griechischen Rechtsvorschriften tatsächlich verfolgt wird, vom vorlegenden Gericht zu entscheiden ist(10).

45.      Trotz des Ermessens, das den Mitgliedstaaten wie oben erwähnt auf dem Gebiet des Glücksspielsektors zusteht, müssen die von ihnen vorgeschriebenen restriktiven Maßnahmen jedenfalls den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen, was ebenfalls eine Frage ist, deren abschließende Beurteilung dem vorlegenden Gericht vorbehalten ist(11).

46.      Dieses Gericht hat somit zu prüfen, ob die in Rede stehende Beschränkung geeignet ist, die Erreichung eines oder mehrerer der mit der betreffenden Regelung verfolgten Ziele auf dem angestrebten Schutzniveau zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zu ihrer Erreichung erforderlich ist(12).

47.      In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu beachten, dass eine nationale Regelung nur dann als geeignet angesehen werden kann, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen(13).

48.      Was also erstens das Ziel der Verringerung der Gelegenheiten zum Spiel angeht, hat sich das vorlegende Gericht im Licht u. a. der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung zu vergewissern, dass diese tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen(14).

49.      Das vorlegende Gericht hat jedoch ausgeführt, nach Meinung der Mehrheit seiner Mitglieder sei nicht davon auszugehen, dass das in Griechenland zugunsten der OPAP geschaffene Monopol und seine praktische Durchführung diesem Anliegen entspreche.

50.      Vielmehr scheint, wie sich insbesondere der zweiten Vorlagefrage und den an den Gerichtshof gerichteten Erklärungen entnehmen lässt, die OPAP eine expansive Geschäftspolitik zu betreiben und das ihr übertragene ausschließliche Recht zu einem verstärkten Angebot von Glücksspielen zu führen.

51.      Diese Umstände, deren Überprüfung Sache des nationalen Gerichts ist, stehen meines Erachtens offenkundig im Widerspruch zu dem angeführten Ziel der Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel in Griechenland.

52.      Was insoweit die verschiedenen vom vorlegenden Gericht angeführten Merkmale betrifft, die für den normativen Rahmen der OPAP und ihren tatsächlichen Betrieb kennzeichnend sind – nämlich dass es sich bei ihr um eine börsennotierte Aktiengesellschaft handelt, dass sie bestimmte Rechte und Privilegien hinsichtlich der Werbung für die von ihr veranstalteten Glücksspiele genießt, dass sie ihre Tätigkeiten auf das Ausland ausdehnt und dass der Höchstbetrag des Einsatzes und des Gewinns je Teilnahmeschein und nicht je Spieler festgelegt wird –, so mag jedes Merkmal für sich allein genommen zwar nicht automatisch die Annahme ausschließen, dass die in Rede stehende nationale Regelung durch Schaffung eines Monopols die Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel und die Begrenzung der Tätigkeiten in diesem Bereich bezweckt; diese Merkmale müssen jedoch in ihrer Gesamtheit betrachtet und beurteilt werden, um entscheiden zu können, ob die restriktive Regelung das genannte Ziel tatsächlich kohärent verfolgt.

53.      Meines Erachtens kann das vorlegende Gericht in Anbetracht dieser Merkmale durchaus zu dem Ergebnis gelangen, dass die streitgegenständliche griechische Regelung tatsächlich nicht dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.

54.      Zweitens hat der Gerichtshof in Bezug auf das Ziel, einer Ausnutzung von Glücksspieltätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen, in der Tat in mehreren Urteilen entschieden, dass eine Politik der kontrollierten Expansion dieser Tätigkeiten dabei mit dem Ziel im Einklang stehen kann, sie in kontrollierbare Bahnen zu lenken, indem Spielern, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, ein Anreiz gegeben wird, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen(15).

55.      Um das Ziel, die Spieltätigkeiten in kontrollierbare Bahnen zu lenken, zu erreichen, müssen die zugelassenen Anbieter bzw. die Inhaber eines staatlichen Monopols eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zu den nicht geregelten Tätigkeiten bereitstellen, was an und für sich das Anbieten einer breiten Palette von Spielen, Werbung in einem gewissen Umfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken beinhalten kann(16).

56.      Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es dem nationalen Gericht dabei außerdem, in Anbetracht der Umstände des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu prüfen, ob eine dynamische oder expansive Politik des Monopolinhabers – insbesondere unter Berücksichtigung sowohl des Umfangs der Werbung als auch der Schaffung neuer Spiele – als Teil einer Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielsektor zur wirksamen Lenkung der Spiellust in rechtmäßige Bahnen angesehen werden kann(17).

57.      Im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht insofern geäußerten Zweifel ist erstens zu beachten, dass eine Politik der Expansion von Glücksspielen nur dann als kohärent angesehen werden kann, wenn die kriminellen und betrügerischen Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Glücksspiel in Griechenland tatsächlich ein Problem erheblichen Umfangs darstellen, dem eine Ausweitung der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten abhelfen könnte(18).

58.      Zweitens ist an die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs zu erinnern, wonach eine so restriktive Maßnahme wie die Errichtung eines Monopols, wie es der OPAP übertragen wurde, mit der Schaffung eines normativen Rahmens einhergehen muss, mit dem sich gewährleisten lässt, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, das festgelegte Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen(19).

59.      Aus den strengen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des betreffenden Monopols folgt erstens, dass eine vom Monopolinhaber betriebene Expansionspolitik, die u. a. durch eine Ausweitung des Angebots von Glücksspielen und durch Werbung für diese Glücksspiele gekennzeichnet ist, maßvoll und eng auf das begrenzt bleiben muss, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den kontrollierten Spielenetzwerken zu lenken, und zweitens, dass das Glücksspielangebot einer strikten Kontrolle unterliegen muss.

60.      Meines Erachtens lässt sich den Angaben des vorlegenden Gerichts und den Erklärungen der Verfahrensbeteiligten – vorbehaltlich einer entsprechenden abschließenden Beurteilung durch das vorlegende Gericht – entnehmen, dass die Tätigkeiten der OPAP weder einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegen noch durch den für sie geltenden normativen Rahmen wirksam begrenzt werden.

61.      Insbesondere soweit die auf die OPAP erfolgte Übertragung der ausschließlichen Rechte im Glücksspielsektor zu einer Ausweitung des Angebots an Glücksspielen führt, die über das zur Erreichung des Ziels, die Kriminalität durch Lenkung der Nachfrage zu bekämpfen, Erforderliche hinausgeht oder sogar eine unbeschränkte Expansion dieses Angebots zur Folge hat, kann das vorlegende Gericht entsprechend seiner im Vorlagebeschluss dargestellten Mehrheitsmeinung durchaus zu dem Ergebnis gelangen, dass der Zweck des streitgegenständlichen Monopols nicht in einer kontrollierten Expansion im Sinne der oben angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs gesehen werden kann.

62.      Nach alledem schlage ich vor, die erste und die zweite Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass die Art. 49 AEUV und 56 AEUV in dem Sinne auszulegen sind, dass eine nationale Regelung, die das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, das in der Form einer börsennotierten Aktiengesellschaft errichtet worden ist, gerechtfertigt sein kann, soweit sie tatsächlich das Ziel der Verminderung des Angebots von Glücksspielen oder das Ziel der Bekämpfung der mit Glücksspielen zusammenhängenden Kriminalität durch Lenkung der Spieler in kontrollierte Bahnen verfolgt und soweit sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, diese Ziele kohärent und systematisch zu erreichen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu entscheiden, welches dieser Ziele mit der streitigen nationalen Regelung tatsächlich verfolgt wird und ob die Regelung tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, die Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Insbesondere kann das nationale Gericht, soweit es entscheidet, dass das Ziel der streitigen nationalen Regelung in der Beschränkung des Glücksspielangebots in Griechenland besteht, nicht zu dem Ergebnis gelangen, dass die Regelung tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, dieses Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, wenn es feststellen sollte, dass der Monopolinhaber tatsächlich eine Expansionspolitik betreibt und dass das ihm übertragene ausschließliche Recht zu einer Ausweitung statt einer Verminderung des Glücksspielangebots führt. Sollte das nationale Gericht hingegen feststellen, dass das alleinige Ziel der streitigen nationalen Regelung darin besteht, die mit Glücksspielen zusammenhängende Kriminalität zu bekämpfen, indem Spieler in erlaubte und geregelte Bahnen gelenkt werden, kann eine vom Monopolinhaber betriebene Expansionspolitik, die u. a. durch eine Ausweitung des Glücksspielangebots und Werbung für diese Glücksspiele gekennzeichnet ist, nur dann als kohärent angesehen werden, wenn die kriminellen und betrügerischen Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Glücksspiel in Griechenland tatsächlich ein Problem erheblichen Umfangs darstellen, dem eine Ausweitung der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten abhelfen könnte. Im Übrigen müssen erstens die Ausweitung des Glücksspielangebots und die Werbung für diese Glücksspiele maßvoll und eng auf das begrenzt bleiben, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den kontrollierten Spielenetzwerken zu lenken, und zweitens muss das Glücksspielangebot des Monopolinhabers einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegen.

B –    Zur dritten Vorlagefrage betreffend die von den nationalen Behörden im Fall der Feststellung, dass die streitige nationale Regelung nicht mit den Art. 49 AEUV und 56 AEUV vereinbar ist, zu ziehenden Konsequenzen

63.      Mit seiner dritten Frage ersucht das vorlegende Gericht im Wesentlichen um Aufklärung darüber, welche Konsequenzen zu ziehen sind, wenn festgestellt werden sollte, dass die streitgegenständliche griechische Regelung nicht mit den Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit vereinbar ist. Insoweit möchte es insbesondere wissen, ob es die nationalen Behörden während eines Übergangszeitraums unterlassen dürfen, über Anträge auf Erteilung von Konzessionen im Glücksspielsektor zu entscheiden.

1.      Wesentliches Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

64.      Abgesehen von Abweichungen in den Einzelheiten sind sich die OPAP, die griechische, die polnische und die belgische Regierung bei ihren Antworten auf die dritte Vorlagefrage im Kern darin einig, dass bei einer Unvereinbarkeit der streitigen griechischen Regelung mit dem Unionsrecht eine Übergangszeit zugelassen werden sollte, um eine neue Regelung erlassen zu können, die den Erfordernissen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit entspricht. Nach Ansicht der genannten Verfahrensbeteiligten gäbe es ohne geeignete neue Vorschriften weder im Unionsrecht noch im nationalen Recht eine Rechtsgrundlage für die Bescheidung der in Rede stehenden Anträge.

65.      Demgegenüber machen Stanleybet, William Hill, Sportingbet und die Kommission geltend, dass angesichts der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs der Bestimmungen über die Grundfreiheiten und insbesondere angesichts des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache Winner Wetten(20) kein Spielraum für die Zulassung eines – in der dritten Frage angesprochenen – Übergangszeitraums bestehe, während dessen die betreffende nationale Regelung weiterhin Anwendung finden könne. Diese Verfahrensbeteiligten schlagen im Wesentlichen vor, dass die nationalen Behörden über die Anträge auf Zulassung zum Tätigwerden im Glücksspielbereich im Einzelfall und/oder unter Berücksichtigung der sich unmittelbar aus dem Unionsrecht oder aus der entsprechenden Anwendung der übrigen nationalen Vorschriften ergebenden Anforderungen entscheiden sollten.

2.      Würdigung

66.      Es ist daran zu erinnern, dass die Große Kammer des Gerichtshofs in ihrer Entscheidung in der Rechtssache Winner Wetten(21) gestützt auf eine Analyse der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Vorrang und zur unmittelbaren Geltung des Unionsrechts(22) (insbesondere in den Urteilen Simmenthal(23) und Factortame u. a.(24)) bereits festgestellt hat, dass eine nationale Regelung über ein staatliches Sportwettenmonopol, die nach den Feststellungen eines nationalen Gerichts Beschränkungen mit sich bringt, die mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar sind, weil sie nicht dazu beitragen, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden darf(25).

67.      Hierzu hat der Gerichtshof ausgeführt, dass seine Rechtsprechung zur Aufrechterhaltung einer für nichtig oder für ungültig erklärten Handlung der Union, mit der bezweckt wird, keinen regelungsfreien Zustand entstehen zu lassen, in analoger Anwendung ausnahmsweise zu einer vorübergehenden Aussetzung der Verdrängungswirkung führen kann, die eine unmittelbar geltende Rechtsvorschrift der Union gegenüber ihr entgegenstehendem nationalem Recht ausübt. Der Gerichtshof hat jedoch in jenem Fall eine solche Aussetzung ausgeschlossen, da keine zwingenden Erwägungen der Rechtssicherheit im Sinne jener Rechtsprechung vorlagen, die die Aussetzung rechtfertigen könnten(26).

68.      Das vorlegende Gericht in jener Rechtssache war insoweit der Ansicht gewesen, dass die dort in Rede stehende restriktive Regelung nicht effektiv dazu beigetragen habe, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, so dass sich aus der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ergeben habe, dass eine solche Regelung gegen die Art. 43 EG und 49 EG (jetzt Art. 49 AEUV und 56 AEUV) verstoße.

69.      Da sich der Sachverhalt des vorliegenden Falls offenbar nicht wesentlich vom Sachverhalt der Rechtssache Winner Wetten unterscheidet, besteht kein Raum für die Annahme, dass die streitige nationale Regelung während einer Übergangszeit weiterhin angewandt werden darf, sofern das vorlegende Gericht diese restriktive Regelung anhand der Kriterien, die sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur systematischen und kohärenten Natur der restriktiven Maßnahme ergeben, für mit den Art. 49 AEUV und 56 AEUV unvereinbar hält.

70.      Dieses Ergebnis wird durch das aus jüngerer Zeit stammende Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne(27) nicht in Frage gestellt. In jenem Fall, der einen Erlass betraf, der unter Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Maßgabe der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme(28) ergangen war, hat der Gerichtshof entschieden, dass das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung dessen, dass ein zwingendes Erfordernis im Zusammenhang mit dem Umweltschutz vorliegt, bei Vorliegen einer Reihe von Voraussetzungen ausnahmsweise zur Anwendung einer nationalen Rechtsvorschrift berechtigt sein kann, die es ihm gestattet, bestimmte Wirkungen eines für nichtig erklärten nationalen Rechtsakts aufrechtzuerhalten(29).

71.      Aus den Ausführungen des Gerichtshofs in jenem Urteil geht jedoch hervor, dass die Berechtigung zur Aufrechterhaltung einer gegen das Unionsrecht verstoßenden Maßnahme nur als strikte Ausnahme und nur unter den in jenem Urteil formulierten ganz konkreten Voraussetzungen – die hier eindeutig nicht erfüllt sind – gelten soll(30).

72.      Vor allem setzt die Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne das Vorliegen eines zwingenden Erfordernisses im Zusammenhang mit dem Umweltschutz voraus(31). Im vorliegenden Fall ist kein dem ähnliches zwingendes Erfordernis ersichtlich, dass die Aussetzung rechtfertigen könnte.

73.      Nach alledem sollte die dritte Vorlagefrage dahin beantwortet werden, dass die streitige nationale Regelung, mit der das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen übertragen wird, sofern sie nach den Feststellungen des nationalen Gerichts nicht mit den Art. 49 AEUV und 56 AEUV vereinbar ist, weil sie nicht dazu beiträgt, Wetttätigkeiten zu begrenzen oder Spieler in systematischer und kohärenter Weise in kontrollierte Bahnen zu lenken, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden darf.

VI –  Ergebnis

74.      Aus den vorstehenden Gründen schlage ich vor, die vom Simvoulio tis Epikrateias (Griechenland) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

–        Die Art. 49 AEUV und 56 AEUV sind in dem Sinne auszulegen, dass eine nationale Regelung, die das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen einem einzigen Unternehmen überträgt, das in der Form einer börsennotierten Aktiengesellschaft errichtet worden ist, gerechtfertigt sein kann, soweit sie tatsächlich das Ziel der Verminderung des Angebots von Glücksspielen oder das Ziel der Bekämpfung der mit Glücksspielen zusammenhängenden Kriminalität durch Lenkung der Spieler in kontrollierte Bahnen verfolgt und soweit sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, diese Ziele kohärent und systematisch zu erreichen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu entscheiden, welches dieser Ziele mit der streitigen nationalen Regelung tatsächlich verfolgt wird und ob die Regelung tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, die Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Insbesondere kann das nationale Gericht, soweit es entscheidet, dass das Ziel der streitigen nationalen Regelung in der Beschränkung des Glücksspielangebots in Griechenland besteht, nicht zu dem Ergebnis gelangen, dass die Regelung tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, dieses Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, wenn es feststellen sollte, dass der Monopolinhaber tatsächlich eine Expansionspolitik betreibt und dass das ihm übertragene ausschließliche Recht zu einer Ausweitung statt einer Verminderung des Glücksspielangebots führt. Sollte das nationale Gericht hingegen feststellen, dass das alleinige Ziel der streitigen nationalen Regelung darin besteht, die mit Glücksspielen zusammenhängende Kriminalität zu bekämpfen, indem Spieler in erlaubte und geregelte Bahnen gelenkt werden, kann eine vom Monopolinhaber betriebene Expansionspolitik, die u. a. durch eine Ausweitung des Glücksspielangebots und Werbung für diese Glücksspiele gekennzeichnet ist, nur dann als kohärent angesehen werden, wenn die kriminellen und betrügerischen Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Glücksspiel in Griechenland tatsächlich ein Problem erheblichen Umfangs darstellen, dem eine Ausweitung der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten abhelfen könnte. Im Übrigen müssen erstens die Ausweitung des Glücksspielangebots und die Werbung für diese Glücksspiele maßvoll und eng auf das begrenzt bleiben, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den kontrollierten Spielenetzwerken zu lenken, und zweitens muss das Glücksspielangebot des Monopolinhabers einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegen.

–        Die streitige nationale Regelung, mit der das ausschließliche Recht zur Durchführung, zur Verwaltung, zur Organisation und zum Betrieb von Glücksspielen übertragen wird, darf, sofern sie nach den Feststellungen des nationalen Gerichts nicht mit den Art. 49 AEUV und 56 AEUV vereinbar ist, weil sie nicht dazu beiträgt, Wetttätigkeiten zu begrenzen oder Spieler in systematischer und kohärenter Weise in kontrollierte Bahnen zu lenken, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden.

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1 –      Originalsprache: Englisch.

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2 – Vgl. in diesem Sinne z. B. Urteile vom 8. September 2010, Winner Wetten (C‑409/06, Slg. 2010, I‑8015, Randnr. 49), vom 25. Februar 2003, IKA (C‑326/00, Slg. 2003, I‑1703, Randnr. 27), vom 15. November 2007, International Mail Spain (C‑162/06, Slg. 2007, I‑9911, Randnr. 24), und vom 7. Juni 2007, van der Weerd u. a. (C‑222/05 bis C‑225/05, Slg. 2007, I‑4233, Randnrn. 22 f.).

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3 – Vgl. in diesem Sinne z. B. Urteile vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer (C‑347/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 50 f.), und vom 3. Juni 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, Slg. 2010, I‑4695, Randnr. 29).

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4 – Vgl. u. a. Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, Slg. 2009, I‑7633, Randnr. 55).

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5 – Urteil vom 8. September 2010, Stoß u. a. (C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, Slg. 2010, I‑8069, Randnr. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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6 – Vgl. u. a. Urteile Dickinger und Ömer (oben in Fn. 3 angeführt, Randnr. 45) sowie Stoß u. a. (oben in Fn. 5 angeführt, Randnr. 76).

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7 – Vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (oben in Fn. 4 angeführt, Randnr. 59).

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8 – Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. Juni 2011, Zeturf (C‑212/08, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 41), sowie Stoß u. a. (oben in Fn. 5 angeführt, Randnrn. 81 und 83).

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9 – Vgl. Urteil vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone (C‑72/10 und C‑77/10, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 61), und vom 6. März 2007, Placanica u. a. (C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, Slg. 2007, I‑1891, Randnrn. 46 und 52).

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10 – Vgl. in diesem Sinne die in Fn. 3 angeführten Urteile Dickinger und Ömer, Randnr. 51, und Sporting Exchange, Randnr. 29.

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11 – Vgl. Urteile Zeturf (oben in Fn. 8 angeführt, Randnr. 43) und Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (oben in Fn. 4 angeführt, Randnrn. 59 f.).

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12 – Vgl. in diesem Sinne z. B. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (oben in Fn. 4 angeführt, Randnr. 60).

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13 – In diesem Sinne insbesondere die in Fn. 9 angeführten Urteile Costa und Cifone, Randnr. 63, sowie Placanica u. a., Randnrn. 48 und 53.

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14 – Vgl. insbesondere Urteile Dickinger und Ömer (oben in Fn. 3 angeführt, Randnr. 56) sowie Stoß u. a. (oben in Fn. 5 angeführt, Randnr. 98).

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15 – Vgl. Urteile Dickinger und Ömer (oben in Fn. 3 angeführt, Randnr. 63), Stoß u. a. (oben in Fn. 5 angeführt, Randnrn. 101 f.) sowie Placanica u. a. (oben in Fn. 9 angeführt, Randnr. 55).

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16 – Vgl. Urteile Dickinger und Ömer (oben in Fn. 3 angeführt, Randnr. 64) sowie Placanica u. a. (oben in Fn. 9 angeführt, Randnr. 55).

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17 – Vgl. z. B. Urteile Zeturf (oben in Fn. 8 angeführt, Randnr. 69), und vom 3. Juni 2010, Ladbrokes Betting & Gaming und Ladbrokes International (C‑258/08, Slg. 2010, I‑4757, Randnr. 37).

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18 – Vgl. in diesem Sinne Urteile Dickinger und Ömer (oben in Fn. 3 angeführt, Randnrn. 66 f.) sowie Ladbrokes Betting & Gaming und Ladbrokes International (oben in Fn. 17 angeführt, Randnrn. 29 f.).

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19 – Vgl. Urteile Zeturf (oben in Fn. 8 angeführt, Randnr. 58) sowie Stoß u. a. (oben in Fn. 5 angeführt, Randnr. 83).

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20 – Oben in Fn. 2 angeführt.

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21 – Oben in Fn. 2 angeführt.

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22 – Vgl. Urteil Winner Wetten (oben in Fn. 2 angeführt, insbesondere Randnrn. 53 bis 61).

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23 – Urteil vom 9. März 1978 (106/77, Slg. 1978, 629).

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24 – Urteil vom 19. Juni 1990 (C‑213/89, Slg. 1990, I‑2433).

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25 – Vgl. Urteil Winner Wetten (oben in Fn. 2 angeführt, Randnr. 69 und Tenor).

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26 – Vgl. Urteil Winner Wetten (oben in Fn. 2 angeführt, Randnrn. 66 f.).

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27 – Urteil vom 28. Februar 2012 (C‑41/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).

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28 – ABl. L 197, S. 30.

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29 – Vgl. Urteil Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne (oben in Fn. 27 angeführt, Randnrn. 57 bis 62).

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30 – Vgl. Urteil Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne (oben in Fn. 27 angeführt, insbesondere Randnr. 63).

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31 – Vgl. Urteil Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne (oben in Fn. 27 angeführt, Randnrn. 57 f.).

Quelle