Bundesverwaltungsgericht: Klagen bayerischer Sportwetten-Vermittler wegen erledigter Vermittlungsverbote unzulässig

Pressemitteilung
Nr. 27/2013
BVerwG 8 C 14.12; BVerwG 8 C 15.12; BVerwG 8 C 16.12; BVerwG 8 C 35.12; BVerwG 8 C 41.12; BVerwG 8 C 40.12; BVerwG 8 C 20.12; BVerwG 8 C 22.12; BVerwG 8 C 38.12
16.05.2013
Klagen bayerischer Sportwetten-Vermittler wegen erledigter Vermittlungsverbote unzulässig

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute in neun bayerischen Revisionsverfahren zur Sportwettenvermittlung an private Wettanbieter entschieden, dass kein berechtigtes Interesse der Vermittler an der Feststellung der Rechtswidrigkeit bereits erledigter Vermittlungsverbote nach altem Recht besteht. Bei den Betroffenen liegt weder eine konkrete Wiederholungsgefahr noch ein Rehabilitierungsinteresse vor. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse ist auch nicht schon wegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder in unionsrechtliche Grundfreiheiten wie die Dienstleistungsfreiheit zu bejahen. Mit der Absicht, Staatshaftungsklagen zu erheben, lässt es sich in den entschiedenen Fällen ebenfalls nicht begründen.

Die Kläger vermittelten in Bayern Sportwetten an private Wettanbieter im EU-Ausland, die ebenso wie sie selbst nicht über eine im Inland erteilte Erlaubnis verfügten. Die beklagten Städte München und Nürnberg sowie drei ebenfalls beklagte bayerische Landkreise untersagten die Vermittlungstätigkeit. Sie stützten ihre Verbote maßgeblich auf das staatliche Sportwettenmonopol. Dieses war bis Ende 2007 im Lotteriestaatsvertrag und anschließend im zwischenzeitlich ebenfalls ausgelaufenen Glücksspielstaatsvertrag alter Fassung geregelt; es schloss eine Wettvermittlung an private Veranstalter aus. Eine der Untersagungsverfügungen verwies zusätzlich auf die Notwendigkeit, den gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt durchzusetzen, um die Gefahren einer illegalen Wettvermittlung abzuwehren. Die dagegen erhobenen Klagen wurden in erster Instanz abgewiesen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof gab den Berufungen der Kläger statt. Dagegen legte die Landesanwaltschaft Bayern Revisionen ein. Während der Revisionsverfahren trat am 1. Juli 2012 ein neuer Glücksspielstaatsvertrag in Kraft. Daraufhin erklärten die zuständigen Behörden, aus den angefochtenen Verfügungen nach diesem Zeitpunkt keine Rechte mehr herleiten zu wollen. Im Revisionsverfahren haben die Kläger deshalb zuletzt beantragt, die Rechtswidrigkeit der erledigten Untersagungen nach altem Recht festzustellen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit den Revisionen der Landesanwaltschaft Bayern stattgegeben und die klageabweisenden erstinstanzlichen Urteile wiederhergestellt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Klagen auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Untersagungsverfügungen unzulässig sind. Für erledigte Sachen können die staatlichen Gerichte nur in Anspruch genommen werden, wenn der Kläger daran ein berechtigtes Interesse hat. Das ist in den entschiedenen Verfahren nicht der Fall.

Ein solches Interesse ist nicht mit einer Wiederholungsgefahr zu begründen, weil sich die maßgebliche Rechtslage mit dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags in Bayern zum 1. Juli 2012 wesentlich geändert hat. Ein Rehabilitierungsinteresse liegt in den entschiedenen Fällen ebenfalls nicht vor. Dieses setzt voraus, dass das soziale Ansehen der Betroffenen herabgesetzt wird. Eine solche Stigmatisierung liegt nicht schon in der Feststellung, die untersagte Tätigkeit sei rechtswidrig oder erfülle den objektiven Tatbestand einer Strafrechtsnorm. Erforderlich ist vielmehr ein personenbezogener Vorwurf schuldhaft kriminellen Verhaltens. Soweit in den entschiedenen Fällen Ermittlungsverfahren eingeleitet worden waren, ist eine etwaige stigmatisierende Außenwirkung mit deren Einstellung entfallen. Wenn ein Verschulden dabei nicht ausdrücklich verneint, sondern mit Bezug auf die unklare Rechtslage nur bezweifelt und als allenfalls geringfügig bezeichnet wurde, ist schon wegen der Einstellung des Verfahrens als Bagatellsache nicht von einer nachhaltigen, heute noch fortwirkenden Stigmatisierung auszugehen. In künftigen Verwaltungsverfahren nach neuem Recht drohen den Klägern wegen der Missachtung des umstrittenen Monopols ebenfalls keine Nachteile, wie der Vertreter des Freistaats Bayern ausdrücklich versichert hat.

Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Untersagungen ist auch nicht wegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit zu bejahen. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gebietet grundsätzlich nicht, den Rechtsweg gegen erledigte Maßnahmen zu eröffnen, wenn dies für die Beseitigung etwa fortwirkender Nachteile für den Betroffenen nicht von Nutzen sein kann. Anders ist es nur bei Eingriffen, die sich typischerweise kurzfristig endgültig erledigen. Sonst wäre in diesen Fällen eine gerichtliche Klärung in einem Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen. Die glücksspielrechtlichen Untersagungen sind als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung aber gerade nicht auf eine solch kurzfristige Erledigung, sondern auf langfristige Geltung angelegt. Das belegen die entschiedenen Fälle. In ihnen ist die endgültige Erledigung erst nach mehrjährigem Rechtsstreit aufgrund einer nachträglichen Befristung während des Revisionsverfahrens eingetreten. Bis dahin war eine gerichtliche Überprüfung in der Hauptsache im Rahmen der Anfechtungsklage ohne Weiteres möglich und wurde in den ersten beiden Instanzen auch vorgenommen. Aus den unionsrechtlichen Grundfreiheiten und der Gewährleistung eines wirksamen Rechtsbehelfs nach der Europäischen Grundrechtecharta lässt sich keine Verpflichtung herleiten, in solchen Fällen die Anforderungen an ein berechtigtes Feststellungsinteresse großzügiger zu fassen. Das ergibt sich aus der unionsgerichtlichen Rechtsprechung.

Die Absicht, Staatshaftungsansprüche geltend zu machen, kann ein berechtigtes Feststellungsinteresse in den entschiedenen Verfahren ebenfalls nicht begründen. Eine Staatshaftungsklage wäre jeweils offensichtlich aussichtslos. Im Zeitraum bis zum Herbst 2010 liegt nach der zivilgerichtlichen Rechtsprechung weder ein für die Amtshaftung erforderliches Verschulden der zuständigen Amtswalter noch eine hinreichend qualifizierte Verletzung unionsrechtlicher Bestimmungen vor. Den Amtswaltern ist nicht vorzuwerfen, dass sie sich an der damaligen Rechtsprechung der bayerischen Verwaltungsgerichte orientierten, die die Untersagungen gebilligt hatten. Die unionsrechtlichen Anforderungen an das Sportwettenmonopol waren zumindest bis zu den Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. September 2010 und den daran anknüpfenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 noch nicht hinreichend geklärt. Für den anschließenden Zeitraum bis zur endgültigen Erledigung der Untersagungen am 30. Juni 2012 fehlt es jedenfalls an der Ursächlichkeit einer etwaigen Rechtswidrigkeit der Verbotsverfügungen für den geltend gemachten Schaden. Bei Ermessensentscheidungen wie den glücksspielrechtlichen Untersagungen ist der erforderliche Ursachenzusammenhang zwischen Rechtsverletzung und Schaden nur zu bejahen, wenn feststeht, dass die Behörde bei fehlerfreier Ermessensausübung eine andere, nicht zum Schaden führende Entscheidung getroffen hätte. Das trifft in den entschiedenen Fällen nicht zu. Die Behörden hätten die unerlaubte Sportwettenvermittlung - unabhängig von der Wirksamkeit und Anwendbarkeit des Monopols - ermessensfehlerfrei untersagen können, um den ordnungsrechtlichen Erlaubnisvorbehalt im Interesse effektiver Gefahrenabwehr durchzusetzen. Der Erlaubnisvorbehalt selbst ist mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Er dient dazu, die persönliche Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden zu überprüfen und sicherzustellen, dass seine Wettvermittlung den gesetzlichen Anforderungen entspricht, die insbesondere zum Spieler- und zum Jugendschutz bestehen. Die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts wäre in den entschiedenen Fällen auch nicht unverhältnismäßig gewesen. Anders wäre es nur, wenn die untersagte Tätigkeit offensichtlich erlaubnisfähig gewesen wäre. Die Ungewissheit, ob sie erlaubnisfähig war, schloss eine Untersagung dagegen nicht aus. Der Erlaubnisvorbehalt soll und darf gerade sicherstellen, dass offene Fragen zur Gefährlichkeit der Tätigkeit im Erlaubnisverfahren geklärt werden. Seine Durchsetzung soll verhindern, dass unkontrolliertes Handeln vollendete Tatsachen schaffen und unüberprüfte Gefahren realisieren kann. Eine Klärung im Erlaubnisverfahren war den Betroffenen auch zuzumuten, weil der Freistaat Bayern dieses Verfahren nach den unionsgerichtlichen Entscheidungen vom September 2010 für private Wettanbieter und deren Vermittler geöffnet hatte. Die landesgesetzliche Regelung ermöglichte eine entsprechende, verfassungs- und unionsrechtskonforme Auslegung und Anwendung der einschlägigen Vorschriften. Gegen etwaige rechtsfehlerhafte - auch unionsrechtswidrige - Entscheidungen im Erlaubnisverfahren stand effektiver Rechtsschutz zur Verfügung.

BVerwG 8 C 14.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 10.2271 - Urteil vom 12. Januar 2012
VG München M 16 K 08.2972 - Urteil vom 27. Januar 2009

BVerwG 8 C 15.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 10.2505 - Urteil vom 12. Januar 2012
VG München M 22 K 07.1080 - Urteil vom 31. Juli 2008

BVerwG 8 C 16.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 10.2665 - Urteil vom 24. Januar 2012
VG München M 22 K 07.3782 - Urteil vom 24. Oktober 2008

BVerwG 8 C 35.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 11.2152 - Urteil vom 12. Juni 2012
VG Regensburg RN 5 K 10.2326 - Urteil vom 21. Juli 2011

BVerwG 8 C 41.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 11.483 - Urteil vom 17. Februar 2012
VG Ansbach AN 4 K 06.1769 - Urteil vom 30. Januar 2007

BVerwG 8 C 40.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 11.482 - Urteil vom 17. Februar 2012
VG Ansbach AN 4 K 06.2642 - Urteil vom 30. Januar 2007

BVerwG 8 C 20.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 10.2257 - Urteil vom 15. Mai 2012
VG München M 16 K 08.5077 - Urteil vom 28. April 2009

BVerwG 8 C 22.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 10.2258 - Urteil vom 15. Mai 2012
VG München M 16 K 08.2700 - Urteil vom 28. April 2009

BVerwG 8 C 38.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:
VGH München 10 BV 11.2770 - Urteil vom 24. April 2012
VG München M 16 K 08.2756 - Urteil vom 28. April 2009


Quelle: Pressemitteilung Nr. 27/2013

Terminvorschau des Bundesverwaltungsgerichts
(Klagebeschreibung)


Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei Grundrechtseingriffen

Weder aus der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG noch aus der Gewährleistung eines wirksamen Rechtsbehelfs nach Art. 47 GRC folgt ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei jedem erledigten, tiefgreifenden Eingriff in (benannte) Grundrechte oder in unionsrechtliche Grundfreiheiten. Ein solches Interesse kann nur bestehen, wenn die begehrte Feststellung die Position des Klägers verbessern kann oder wenn Eingriffe dieser Art sich typischerweise so kurzfristig endgültig erledigen, dass sie sonst nicht gerichtlich in einem Hauptsacheverfahren zu überprüfen wären.

An der Richtigkeit dieser Auslegung des Art. 47 Abs. 1 GRC* und des unionsrechtlichen Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes bestehen unter Berücksichtigung der zitierten unionsgerichtlichen Rechtsprechung keine ernsthaften Zweifel im Sinne der acte-clair-Doktrin24. Die vom Kläger angeregte Vorlage an den Gerichtshof ist deshalb nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht geboten

Die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs26 liegen ersichtlich nicht vor, ohne dass es insoweit einer ins Einzelne gehenden Prüfung bedürfte. Weitere Anspruchsgrundlagen kommen nicht in Betracht.

Der Kläger hat den Zugriff auf die Betriebsstätte Ende September 2009 endgültig verloren. Denkbare Schadensersatzansprüche betreffen also nur den Zeitraum vor Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile zu den deutschen Sportwettenmonopolen27. Für diesen Zeitraum scheidet ein Amtshaftungsanspruch aus, weil den Amtswaltern selbst bei Rechtswidrigkeit der zur Begründung der Untersagung herangezogenen Monopolregelung keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Die unionsrechtliche Staatshaftung greift für diesen Zeitraum nicht ein, da ein etwaiger Verstoß gegen das Unionsrecht nicht hinreichend qualifiziert war.

Einem Amtswalter ist auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB** vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird28. Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren für rechtmäßig gehalten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bejahte seinerzeit in ständiger Rechtsprechung die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit höherrangigem Recht sowie die Rechtmäßigkeit darauf gestützter Untersagungen unerlaubter Wettvermittlung29. Er hat diese Auffassung erst im Hinblick auf die im Herbst 2010 veröffentlichten Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 08.09.201030 sowie die daran anknüpfenden Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.201031 in einer Eilentscheidung im Frühjahr 2011 aufgegeben32.

24) EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a., Slg. 1982, S. 3415, Rn. 16

26) zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19.11.1991 – C-6/90 und 9/90, Francovich u.a., Slg. 1991 I-5357, Rn. 35

27) EuGH, Urteile vom 08.09.2010 – C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a., Slg. 2010 I-8069, – C-46/08, Carmen Media Group, Slg. 2010 I-8175 und – C-409/06, Winner Wetten, Slg. 2010 I-8041

28) BVerwG, Urteil vom 17.08.2005 – 2 C 37.04, BVerwGE 124, 99, 105 ff. = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32; BGH, Urteil vom 06.02.1986 – III ZR 109/84, BGHZ 97, 97, 107

29) vgl. BayVGH, Urteile vom 18.12.2008 – 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27; und – 10 BV 07.774/775


Weiter zum vollständigen Artikel ...


*Art. 47 GRC, 19 I 2 EUV/6 und 13 EMRK (teilweise): Recht auf effektiven Rechtsschutz und
faires, vor allem auch zügiges Gerichtsverfahren

** § 839 Haftung bei Amtspflichtverletzung

(1) Verletzt ein Beamter vorsätzlich oder fahrlässig die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so hat er dem Dritten den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Fällt dem Beamten nur Fahrlässigkeit zur Last, so kann er nur dann in Anspruch genommen werden, wenn der Verletzte nicht auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag.

(2) Verletzt ein Beamter bei dem Urteil in einer Rechtssache seine Amtspflicht, so ist er für den daraus entstehenden Schaden nur dann verantwortlich, wenn die Pflichtverletzung in einer Straftat besteht. Auf eine pflichtwidrige Verweigerung oder Verzögerung der Ausübung des Amts findet diese Vorschrift keine Anwendung.

(3) Die Ersatzpflicht tritt nicht ein, wenn der Verletzte vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden.

OLG Koblenz (Urteil – 1 U 1588/01) vom 17.07.2002
Aus den Entscheidungsgründen:
Für die Beurteilung des Verschuldens im Sinne des § 839 BGB gilt ein objektivabstrakter Sorgfaltsmaßstab. Danach kommt es auf die Kenntnisse und Einsichten an, die für die Führung des übernommenen Amtes im Durchschnitt erforderlich sind, nicht aber auf die Fähigkeiten, über die der Beamte tatsächlich verfügt. Dabei muss jeder Beamte die zur Führung seines Amts notwendigen Rechts- und Verwaltungskenntnisse besitzen oder sich diese verschaffen. Ein besonders strenger Sorgfaltsmaßstab gilt für Behörden, die wie die Finanzämter durch den Erlass von Bescheiden selbst vollstreckbare Titel schaffen. Eine objektiv unrichtige Gesetzesauslegung oder Rechtsanwendung ist schuldhaft, wenn sie gegen den klaren und eindeutigen Wortlaut der Norm verstößt oder wenn aufgetretene Zweifelsfragen durch die höchstrichterliche Rechtsprechung, sei es auch nur in einer einzigen Entscheidung, geklärt sind (Tremml/Karger, Der Amtshaftungsprozess, Rn. 162, 165, 169; Detterbeck/Windthorst/Sproll, Staatshaftungsrecht, Rn. 182; BGH, VersR 1989, 184, BGH, NJW-RR 1992, 919).

Grundrechte in der Europäischen Union
Charta der Grundrechte und Allgemeine Rechtsgrundsätze
Von Professor Dr. Hans-Werner Rengeling
und Dr. Peter Szczekalla    (pdf-download)

Die EU-Grundrechtecharta: Anwendbarkeit und Auslegung     (pdf-download)

GRC Artikel 47 Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht   
Philipp Voet van Vormizeele     Schwarze, EU-Kommentar

Jürgen Meyer (Hrsg.): Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union.   (pdf-download)
s.a.: Glücksspielrecht seit 1999 rechtswidrig?

Meinungen:

In eisigen Höhen. Zu Gast beim Bundesverwaltungsgericht
weiterlesen

Kein Interesse an der Rechtsfindung
Zu den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.5.2013
weiterlesen