Spielhallengesetz wird verschärft - Höhere Vergnügungssteuer

Harte Zeiten fürs Glücksspiel:
Spielhallengesetz wird verschärft und Spandau profitiert

Spandau. Im Bezirk gibt es 47 genehmigte Spielhallen. Damit liegt Spandau relativ weit vorn. Doch das ändert sich: Ende Juli verlieren alle Casinos ihre Konzessionen. Die Betreiber müssen neue Anträge stellen, um ihr Geschäft weiterführen zu dürfen.

Das im März beschlossene „Mindestabstandumsetzungsgesetz“ sieht nicht nur häufigere Kontrollen vor. Das maximale Bußgeld wird von 50.000 auf 500.000 Euro verzehnfacht, Automaten für Bargeldabhebung in und an der Spielhalle sind künftig verboten, ein landesweites Sperrsystem für Spielsüchtige wird eingerichtet, an dem alle Casinos teilnehmen müssen. Auch Werbung ist untersagt – nicht nur im Schaufenster, sondern auch im Umfeld. Gaststätten und Imbisse mit Geldspielautomaten werden in Zukunft wie Spielhallen behandelt und müssen ihre Geräte auf zwei reduzieren.
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Vergleicht man die Verhältnisse im Bereich der Spielbanken und der Spielhallen in Berlin einerseits und  im Bundesgebiet andererseits, so ergibt sich:  Im Bundesgebiet entfallen auf 1 Mio Einwohner 109 Slot-Maschinen,  in  Berlin sind es 217 Slot-Maschinen. Und im Bundesgebiet steht für 470,8 Einwohner ein Geldgewinnspielgerät zur Verfügung,  in Berlin betrug das Verhältnis Einwohner pro Geldgewinnspielgerät  in  Spielhallen  963,9. Bei der Dichte der Slot-Maschinen in Spielbanken steht Berlin  also  im Ländervergleich bundesweit vorne, bei der Dichte der in Spielhallen aufgestellten Geldgewinnspielgeräte am Ende der Skala.

Verfassungsbeschwerden gegen Spielhallengesetze
Dem Land  Berlin fehlte die  Gesetzgebungskompetenz  für  die  in  den  genannten  Vorschriften  des SpielhG  getroffenen Regelungen - sie wären wegen Verletzung  von Art. 72  Abs.  1  GG (formell) verfassungswidrig. Denn der Bund hat mit der Ermächtigungsregelung  in  §  33f Abs.  1  GewO - und der auf dieser Grundlage (genauer:  § 33f Abs.  1 NI.  1  GewO) erlassenen Vorschriften des  § 3  Abs.  2  SpielV - von seiner Gesetzgebungskompetenz  erschöpfend Gebrauch gemacht.

Die Vielzahl der sich ergänzenden Regelungen, wie die Belastung mit der Vergnügungssteuer, die Verkürzung der Sperrzeit, die drastische Reduzierung der zulässigen Spielgeräte in einer Spielhalle um 1/3 (von 12 auf 8), das Werbeverbot für Spielhallen, das Verbot der Ausgabe von Speisen und Getränken, die Aufsicht, die Eingangskontrollen und die Gestaltung der Spielgeräte selbst, die strengen und detailliert geregelten Anforderungen unterliegen, wirken sich in ihrer Gesamtheit ,erdrosselnd'  auf  die Spielhallenbetreiber aus.

Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne  ist nicht jede einzelne staatliche Maßnahme isoliert für  sich  zu  betrachten. Die Angemessenheit  kann abschließend nur bewertet werden,  indem sämtliche staatlich veranlassten Belastungen  in ihrer kumulativen Wirkung betrachtet werden. Bei ,additiven' Grundrechtsbeeinträchtigungen  ist der Gesetzgeber gehalten,  den Grundrechtsschutz  effektiv dahingehend auszugestalten, dass auch aus der Kumulation keine unverhältnismäßige Belastung der betroffenen Grundrechtsträger  resultiert?
(vgl.  hierzu  aus  der  Literatur  G. Kirchhof,  Kumulative  Belastung  durch  unterschiedliche staatliche Maßnahmen, NJW 2006, 732.)

"Erhebung zur Belastbarkeit der Automatenaufstellunternehmer mit Vergnügungssteuer"  der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft  KPMG  AG,  in  der  die wirtschaftliche  Situation  von  Automatenaufstellunternehmen  eingehend untersucht und die Belastung durch die Vergnügungssteuer ana­lysiert wird.

Ausweislich der Studie führt bereits eine Vergnügungssteuerbelastung von 8,82 % auf den Bruttoumsatz dazu, dass die Erzielung eines positiven Ergebnisses für ein durchschnittliches Unternehmen kaum mehr möglich ist.

Ob und inwieweit dies tatsächlich zutreffend  ist, kann offen  bleiben, da jedenfalls eine Steuer von 20 % der Bruttokasse gerade für schwächere  Marktteilnehmer  die  Grenze  der  Belastbarkeit  überschreitet.

Dies  bestätigt  die  obergerichtliche Rechtsprechung,  nach  der bereits ein "Steuersatz  von  15 %  auf die Bruttokasse  an der oberen Grenze des jenigen  liegt, was in der Rechtsprechung unter den jeweils  gegebenen Umständen  noch  als  verfassungsrechtlich unbedenklich  eingestuft worden ist". (OVG  Lüneburg, Beschl. v. 08.11.2010  - 9 LA 199/09, juris, Rn.  5)  s.u.

Da die Kommunen die Gewerbesteuerbescheide kennen, ist diesen auch die Ertragslage der Betriebe bekannt.

Wenn nun die Steuern so angehoben werden, dass eine wirtschaftliche Grundlage der Lebensführung des Aufstellers (vgl. OVG Lüneburg 9 LA 199/09 Rn 5, s.u.) unmöglich wird, dann wird die Erdrosselungswirkung geradezu zum Ziel der Spielgerätesteuer. weiterlesen

Die Steuererhöhung wäre somit einem Gewerbeverbot gleichzusetzen und verfassungswidrig, und müsste als vorsätzliche sittenwidrige Schädigung gewertet werden. 

Höhere Vergnügungssteuer für Spielautomaten geplant
Stadt hofft auf zusätzliche Einnahmen von einer Viertel Million Euro

Das hat Erfurts Finanzdezernentin Karola Pablich (parteilos) bestätigt. „Es handelt sich um eine Anpassung an gängige Standards“, sagt Pablich.

Mit den von ihr angesprochenen „Standards“ meint Dezernentin Pablich die Steuerhöhen in vergleichbaren Kommunen.

Weniger Spielhallen ab 2017
Geht man vom aktuellen Bestand aus, würden die Einnahmen sogar noch stärker steigen. Doch vermutet die Verwaltung, dass die Zahl der Spielhallen und der Automaten ab dem nächsten Jahr sinken wird.

Denn 2017 laufen die Übergangsregelungen des Thüringer Spielhallengesetzes aus. Der Betrieb dieser Einrichtungen wird dann strenger reglementiert.
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BVerwG: Erdrosselung durch Spielgerätesteuern  
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Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat am 24. Februar 2016 die angefochtenen Vergnügungssteuerbescheide wegen „erdrosselnder Wirkung“ aufgehoben.
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Heranziehung zur Vergnügungsteuer mit einem Steuersatz von 15 % auf die Bruttokasse

    1. Die Rechtmäßigkeit der Höhe eines Steuersatzes beurteilt sich nicht nach den für Ermessensverwaltungsakte geltenden Kriterien, sondern ausschließlich danach, ob der Steuersatz mit höherrangigen rechtlichen Anforderungen, insbesondere dem verfassungsrechtlichen Verbot einer erdrosselnden Wirkung, übereinstimmt.

    2. Ein Steuersatz von 15 % auf die Bruttokasse liegt an der Obergrenze des rechtlich höchstens Zulässigen und muss daher im Einzelfall besonders sorgfältig auf einen Verstoß gegen das Erdrosselungsverbot überprüft weden.

OVG Lüneburg 9. Senat, Beschluss vom 08.11.2010, 9 LA 199/09

Art 12 Abs 1 GG, § 3 Abs 2 S 1 KAG ND
Verfahrensgang
vorgehend VG Lüneburg, 17. September 2009, Az: 2 A 524/08, Urteil

Gründe

1    Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Vergnügungsteuer in Höhe von 15.369,50 € für Januar bis August 2008. Nach § 5 der Spielgerätesteuersatzung der Gemeinde Hodenhagen beträgt der Steuersatz für Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit in Spielhallen 15 % der elektronisch gezählten Bruttokasse. Als solche wird die elektronisch gezählte Kasse zuzüglich Röhrenentnahmen und abzüglich Röhrenauffüllung, Falschgeld und Fehlgeld verstanden. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die streitige Heranziehung als unbegründet abgewiesen, weil ein Steuersatz von 15 % der Bruttokasse auch ohne nähere Begründung zulässig sei und eine erdrosselnde Wirkung nicht habe.

2    Mit ihrem dagegen gerichteten, auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützten Antrag auf Zulassung der Berufung macht die Klägerin geltend: Die Erhebung einer Vergnügungsteuer in Höhe von 15 % der Bruttokasse verstoße gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG, weil der Rat eine verlässliche Tatsachenermittlung, ohne die ein willkürfreier Steuersatz nicht festgesetzt werden könne, nicht vorgenommen habe. Der Rat habe sich bei der Festlegung auf 15 % allein an dem sich nach dem Stückzahlmaßstab ergebenden Jahressteueraufkommen in Höhe von 24.000,- € orientiert. Dies sei eine sachfremde Erwägung, so dass ein Ermessensfehlgebrauch angenommen werden müsse. Es spreche Vieles für die Annahme, dass der Rat verpflichtet sei, seine Erwägungen zur Höhe des Steuersatzes schriftlich in Beschlussvorlagen oder Sitzungsprotokollen zu dokumentieren. Der Steuersatz von 15 % auf die Bruttokasse habe erdrosselnde Wirkung. Die vom Verwaltungsgericht - zu Unrecht - angenommene Senkung der Steuerlast durch den Umsatzmaßstab spreche nicht gegen eine Erdrosselungswirkung, sondern sei ein Indiz für rückläufige Umsätze, was die Überprüfung der Wirtschaftlichkeit erforderlich mache. Da sie, die Klägerin, detaillierte Angaben zur Höhe ihrer Umsätze sowie Ausgaben gemacht und das Verwaltungsgericht die betriebswirtschaftliche Kalkulation nicht als vollständig aufgeklärt angesehen habe, hätte es die erforderlichen Beweiserhebungen durchführen müssen.

3    Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils hervorzurufen. Der Senat folgt der Klägerin nicht in deren Ansicht, dass der Rat bei der Festlegung der Höhe des Steuersatzes fehlerfreie Ermessenserwägungen hätte anstellen und dokumentieren müssen. Die vom Rat vorzunehmende Festlegung, wie hoch der Steuersatz sein soll, ist keine Ermessensentscheidung im Sinne der Lehre vom Verwaltungsermessen, so dass die Anforderungen an Ermessensverwaltungsakte nicht auf die Festlegung von Steuersätzen übertragen werden können. Steuersätze müssen sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht daran messen lassen, wie die kommunale Willensbildung abgelaufen ist. Auf die Erwägungen und Beweggründe, also die Motivation des Satzungsgebers kommt es bei der Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit nicht an. Soweit von einem „Besteuerungsermessen“ gesprochen wird, ist damit lediglich gemeint, dass die Kommunen hinsichtlich der Erhebung einer Steuer sowie der Höhe des Steuersatzes eine weitreichende Gestaltungsfreiheit haben, bei deren Ausübung vor allem kommunalpolitische Überlegungen eine Rolle spielen.

4    Die Zulässigkeit der Höhe des Steuersatzes ist somit lediglich am Inhalt der Steuersatzung selbst sowie daran zu messen, ob er mit höherrangigen rechtlichen Anforderungen übereinstimmt (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 - 8 C 43.09 -, wonach das Recht zur Senkung von Hebesätzen durch Vorschriften in der Gemeindeordnung eingeschränkt sein kann). Dies bedeutet im Bereich der Vergnügungsteuer mangels zwingender Vorschriften des Haushaltsrechts, dass regelmäßig so lange von der Rechtmäßigkeit des festgesetzten Steuersatzes ausgegangen werden darf, wie eine erdrosselnde Wirkung nicht nachgewiesen und festgestellt worden ist (so bereits Beschluss des Senats vom 22.3.2007 - 9 ME 84/07 - NVwZ-RR 2007, 551 = ZkF 2007, 210; ebenso Rosenzweig/Freese, NKAG, Stand: August 2010, § 3 Rdnrn. 4 c und 4 d; VG Oldenburg, Urt. vom 22.10.2009 - 2 A 233/09 -; anders Sächsisches OVG, Beschluss vom 19.12.2006 - 5 BS 242/06 -, VG Göttingen, Urteil vom 1.2.2005 - 3 A 228/03 - und VG Köln, Urteil vom 13.5.2009 - 23 K 3425/06 -). Für die Rechtmäßigkeit der Höhe des Steuersatzes ist insbesondere ohne Belang, ob der Satzungsgeber hinsichtlich der Höhe der Steuer das Für und Wider sowie die Auswirkungen auf den Steuerpflichtigen abgewogen hat. Letzteres ist im Übrigen regelmäßig unmöglich, weil dem Satzungsgeber die Verhältnisse der Steuerpflichtigen meistens nicht bekannt sind.

5    Die Höhe des Steuersatzes hat erdrosselnde Wirkung, wenn sie es dem durchschnittlichen Spielautomatenaufsteller im Erhebungsgebiet unmöglich macht, den gewählten Beruf des Aufstellers von Spielautomaten ganz oder teilweise zur wirtschaftlichen Grundlage seiner Lebensführung zu machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.1.1998 - 8 B 228.97 - KStZ 1998, 238 = NVwZ-RR 1998, 672 sowie Urteile vom 22.12.1999 - 11 CN 1.99 - BVerwGE 110, 237 = DVBl 2000, 910 und vom 13.4.2005 - 10 C 05.04 - KStZ 2005, 172 = NStN 2005, 207 = NVwZ 2005, 1316; siehe ferner Beschlüsse des Senats vom 22.3.2007 - 9 ME 84/07 - a.a.O. sowie vom 25.9.2008 - 9 LA 177/07, 9 LA 178/07 und 9 LA 179/07 - und Rosenzweig/Freese, a. a. O., § 3 Rdnrn. 97 ff.). Es obliegt dem Steuerpflichtigen, den Nachweis für das Vorliegen dieser Voraussetzung zu erbringen, indem er z. B. beweist, dass wegen der Höhe der Steuer bei einem Durchschnittsbetrieb im Erhebungsgebiet die Vergnügungsteuer nicht mehr auf den Spieler abgewälzt werden kann bzw. die Aufstellung von Spielautomaten nicht mehr gewinnbringend ist. Einen solchen Nachweis hat die Klägerin sowohl im Klageverfahren als auch im Zulassungsverfahren nicht erbracht. Zwar spricht zugunsten der Klägerin, dass ein Steuersatz von 15 % auf die Bruttokasse an der oberen Grenze desjenigen liegt, was in der Rechtsprechung unter den jeweils gegebenen Umständen noch als verfassungsrechtlich unbedenklich eingestuft worden ist. Der beschließende Senat hat bisher für Steuersätze bis zu 12 % angenommen, dass sie in den entschiedenen Fällen verfassungsgemäß seien (Beschlüsse vom 22.3.2007 - 9 ME 84/07 - a.a.O. zu einem Steuersatz von 12 %, vom 25.9.2008 - 9 LA 177/07, 9 LA 178/07 und 9 LA 179/07 - zu Steuersätzen von 9 bzw. 10 % und vom 26.5.2009 - 9 LA 208/08, 9 LA 209/08 und 9 LA 210/08 - zu einem Steuersatz von 8 %). Die Auswirkungen des hier zu beurteilenden Steuersatzes von immerhin 15 % auf die Berufsfreiheit im Erhebungsgebiet müssen daher besonders sorgfältig geprüft werden (vgl. Birk, in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Juli 2010, § 3 Rdnrn 181 und 184).

6    Dieser verschärfte Prüfungsansatz wirkt sich vorliegend indessen letztlich nicht zugunsten der Klägerin aus. Denn sie hat weder durch die Vorlage ihrer eigenen Kalkulation noch durch die Angabe von Bezugsfällen im Erhebungsgebiet deutlich gemacht, dass dort Spielhallen nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können. Insbesondere fehlt es an konkreten Unterlagen, aufgrund derer es für den Senat nachvollziehbar erscheint, dass der Einsatz der Spieler im Erhebungsgebiet nicht mehr ausreicht, den Steuerbetrag sowie die sonstigen notwendigen Betriebskosten zu decken und darüber hinaus in der Regel noch Gewinn zu erwirtschaften (vgl. Rosenzweig/Freese, a. a. O., § 3 Rdnrn. 97 ff.).


Quelle