URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
21. November 2013(*)
„Staatliche Beihilfen – Art. 107 AEUV und
108 AEUV – Einer Billigfluggesellschaft von einem öffentlichen
Unternehmen, das einen Flughafen betreibt, gewährte Vorteile –
Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens
hinsichtlich dieser Maßnahme – Verpflichtung der Gerichte der
Mitgliedstaaten, sich nach der von der Kommission in dieser Entscheidung
vorgenommenen Beurteilung
hinsichtlich des Vorliegens einer Beihilfe zu richten“
In der Rechtssache C‑284/12
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Oberlandesgericht Koblenz (Deutschland) mit
Entscheidung vom 30. Mai 2012, beim Gerichtshof eingegangen am 7. Juni 2012, in dem Verfahren
Deutsche Lufthansa AG
gegen
Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH,
Beteiligte:
Ryanair Ltd,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot
und A. Arabadjiev (Berichterstatter),
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: K. Malacek, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. April 2013,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Deutschen Lufthansa AG, vertreten durch Rechtsanwalt A. Martin-Ehlers,
– der Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH, vertreten durch Rechtsanwalt T. Müller-Heidelberg,
– der Ryanair Ltd, vertreten durch Rechtsanwalt G. Berrisch,
– der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze und K. Petersen als Bevollmächtigte,
– der belgischen Regierung,
vertreten durch T. Materne und J.‑C. Halleux als Bevollmächtigte im
Beistand von A. Lepièce, avocate,
– der niederländischen Regierung, vertreten durch M. Noort und C. Wissels als Bevollmächtigte,
– der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna und M. Szpunar als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch V. Di Bucci und T. Maxian Rusche als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 27. Juni 2013
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 107 AEUV und 108 AEUV.
2 Dieses
Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Deutschen
Lufthansa AG (im Folgenden: Lufthansa) und der
Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (im Folgenden: FFH), der
Betreiberin des Flughafens Frankfurt-Hahn, über die Einstellung und
Rückforderung der staatlichen Beihilfen, die FFH der Ryanair
Ltd (im Folgenden: Ryanair) gewährt habe.
Rechtlicher Rahmen
3 Art. 3
(„Durchführungsverbot“) der Verordnung Nr. 659/1999 (EG) des Rates vom
22. März 1999 über besondere Vorschriften für
die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (ABl. L 83, S. 1) lautet:
„Anmeldungspflichtige Beihilfen nach Artikel 2 Absatz 1 dürfen nicht eingeführt werden, bevor die Kommission eine diesbezügliche
Genehmigungsentscheidung erlassen hat oder die Beihilfe als genehmigt gilt.“
4 Art. 4
(„Vorläufige Prüfung der Anmeldung und Entscheidungen der Kommission“)
dieser Verordnung bestimmt in seinen Abs. 2
bis 4:
„(2) Gelangt die Kommission nach
einer vorläufigen Prüfung zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme
keine Beihilfe darstellt,
so stellt sie dies durch Entscheidung fest.
(3) Stellt die Kommission nach
einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme, insoweit
sie in den Anwendungsbereich
des Artikels [107 Absatz 1 AEUV] fällt, keinen Anlass zu
Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
gibt, so entscheidet sie, dass die Maßnahme mit dem Gemeinsamen
Markt vereinbar ist. …
(4) Stellt die Kommission nach einer
vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu
Bedenken hinsichtlich ihrer
Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt, so entscheidet
sie, das Verfahren nach Artikel [108 Absatz 2 AEUV] zu eröffnen
(nachstehend ‚Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen
Prüfverfahrens‘ genannt).“
5 Art. 6 („Förmliches Prüfverfahren“) der Verordnung bestimmt in Abs. 1:
„Die Entscheidung über die Eröffnung des
förmlichen Prüfverfahrens enthält eine Zusammenfassung der wesentlichen
Sach‑ und
Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters
der geplanten Maßnahme durch die Kommission und Ausführungen
über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem
Gemeinsamen Markt. Der betreffende Mitgliedstaat und die anderen
Beteiligten werden in dieser Entscheidung zu einer
Stellungnahme innerhalb einer Frist von normalerweise höchstens einem
Monat
aufgefordert. …“
6 Art. 7 („Entscheidungen der Kommission über den Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens“) der Verordnung bestimmt:
„(1) Das förmliche Prüfverfahren
wird unbeschadet des Artikels 8 durch eine Entscheidung nach den
Absätzen 2 bis 5 dieses Artikels
abgeschlossen.
(2) Gelangt die Kommission zu dem
Schluss, dass die angemeldete Maßnahme, gegebenenfalls nach
entsprechenden Änderungen durch
den betreffenden Mitgliedstaat, keine Beihilfe darstellt, so
stellt sie dies durch Entscheidung fest.
(3) Stellt die Kommission fest,
dass, gegebenenfalls nach Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat,
die Bedenken hinsichtlich
der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Gemeinsamen
Markt ausgeräumt sind, so entscheidet sie, dass die Beihilfe
mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist …
(4) Die Kommission kann eine Positiventscheidung mit Bedingungen und Auflagen verbinden …
(5) Gelangt die Kommission zu dem
Schluss, dass die angemeldete Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt
unvereinbar ist, so entscheidet
sie, dass diese Beihilfe nicht eingeführt werden darf …
(6) Entscheidungen nach den Absätzen
2, 3, 4 und 5 werden erlassen, sobald die in Art. 4 Abs. 4 genannten
Bedenken ausgeräumt
sind. Die Kommission bemüht sich darum, eine Entscheidung
möglichst innerhalb von 18 Monaten nach Eröffnung des Prüfverfahrens
zu erlassen. …
…“
7 Art. 11
(„Anordnung zur Aussetzung oder einstweiligen Rückforderung der
Beihilfe“) der Verordnung Nr. 659/1999 sieht vor:
„(1) Die Kommission kann, nachdem
sie dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat,
eine Entscheidung erlassen,
mit der dem Mitgliedstaat aufgegeben wird, alle rechtswidrigen
Beihilfen so lange auszusetzen, bis die Kommission eine Entscheidung
über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt
erlassen hat …
(2) Die Kommission kann, nachdem sie
dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat,
eine Entscheidung erlassen,
mit der dem Mitgliedstaat aufgegeben wird, alle rechtswidrigen
Beihilfen einstweilig zurückzufordern, bis die Kommission eine
Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem
Gemeinsamen Markt erlassen hat …
…“
8 Art. 12 („Nichtbefolgung einer Anordnung“) dieser Verordnung bestimmt:
„Kommt der betreffende Mitgliedstaat
einer Aussetzungs- oder Rückforderungsanordnung nicht nach, so kann die
Kommission die
Prüfung aufgrund der ihr vorliegenden Informationen fortsetzen
sowie den Gerichtshof … unmittelbar mit der Angelegenheit befassen
und um die Feststellung ersuchen, dass die Nichtbefolgung der
Anordnung einen Verstoß gegen den Vertrag darstellt.“
9 In Art. 13 („Entscheidung der Kommission“) der Verordnung heißt es:
„(1) Nach Prüfung einer etwaigen
rechtswidrigen Beihilfe ergeht eine Entscheidung nach Artikel 4 Absätze
2, 3 oder 4. Bei Entscheidungen zur Eröffnung eines förmlichen
Prüfverfahrens wird das Verfahren durch eine Entscheidung nach Artikel 7
abgeschlossen. …
(2) Bei etwaigen rechtswidrigen
Beihilfen ist die Kommission – unbeschadet des Artikels 11 Absatz 2 –
nicht an die in Artikel
4 Absatz 5 und Artikel 7 Absätze 6 und 7 genannte Frist
gebunden.
…“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
10 An
FFH, der Betreiberin des Verkehrsflughafens Frankfurt-Hahn, waren bis
Januar 2009 die Fraport AG zu 65 % und die Länder
Rheinland-Pfalz und Hessen zu je 17,5 % beteiligt. Die Fraport
AG ist eine börsennotierte Aktiengesellschaft und steht mehrheitlich
im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland, des Landes Hessen
und der Stadt Frankfurt am Main.
11 Seit
dem Beginn ihrer Tätigkeit erwirtschaftete FFH jährliche Verluste von
mehreren Millionen Euro. Am 31. Dezember 2011 beliefen
sich diese Verluste auf ca. 197 Mio. Euro. Bis 2009 wurden
diese auf der Grundlage eines Ergebnisabführungsvertrags von der
Fraport AG getragen. Am 1. Januar 2009 verkaufte die Fraport AG
allerdings ihre Anteile an das Land Rheinland-Pfalz zum symbolischen
Preis von einem Euro. Begründet wurde dieser Verkauf damit,
dass es nicht möglich gewesen sei, eine Passagiergebühr zur Reduzierung
der vom Flughafen Frankfurt-Hahn erwirtschafteten Verluste
einzuführen, da Ryanair beabsichtigt habe, den Flughafen zu verlassen,
wenn eine solche Gebühr eingeführt worden wäre.
12 Ryanair
ist eine Billigfluggesellschaft, auf die mehr als 95 % des
Passagieraufkommens am Flughafen Frankfurt-Hahn entfällt.
Nach der Entgeltordnung dieses Flughafens von 2001 mussten die
Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzten, pro abfliegenden
Passagier ein Entgelt von 4,35 Euro zahlen. Gleichwohl wurden
Ryanair weder Start-, Anflug- und Landeentgelte noch ein Entgelt
für die Nutzung der Infrastruktureinrichtung des Flughafens
berechnet, da Ryanair ausschließlich Flugzeuge nutzte, die gemäß
dieser Entgeltordnung Ausnahmetatbestände erfüllten, und zwar
Flugzeuge, deren Abfluggewicht zwischen 5,7 und 90 Tonnen lag.
13 Die
Entgeltordnung des Flughafens Frankfurt-Hahn von 2006 beruht auf einer
Tabelle, in der die Entgelte nach der Anzahl von
Passagieren festgelegt werden, die pro Jahr von einer
Fluggesellschaft von diesem Flughafen befördert werden, wobei die
Bandbreite
zwischen 5,35 Euro für weniger als 100 000 Passagiere pro Jahr
und 2,24 Euro ab 3 Millionen Passagieren liegt. Diese Entgeltordnung
macht die Befreiung von Lande- und Abflugentgelten sowie
Entgelten für Flugsicherungs- und Bodenabfertigungsdienste außerdem
von der Bedingung abhängig, dass die Bodenabfertigungsdienste
nicht länger als 30 Minuten dauern. Diese Entgeltordnung sieht
auch die Gewährung eines „Marketing-Supports“ für die Eröffnung
neuer Flugstrecken vor. Die Höhe dieses Marketing-Supports
bestimmt sich nach dem Gesamtaufkommen der von der betreffenden
Fluggesellschaft beförderten Passagiere. Ryanair kam in den
Genuss dieses Supports.
14 Da
Lufthansa der Ansicht war, dass die von FFH umgesetzten
Geschäftspraktiken eine nicht bei der Kommission angemeldete staatliche
Beihilfe darstellten, die demnach unter Verstoß gegen Art. 108
Abs. 3 AEUV gewährt worden sei, reichte sie am 26. November
2006 Klage beim Landgericht Bad Kreuznach ein und beantragte,
die Rückforderung der an Ryanair als Marketing-Support zwischen
2002 und 2005 gezahlten Beträge sowie derjenigen Beträge
anzuordnen, die der Ermäßigung der Flughafenentgelte entsprächen,
in deren Genuss Ryanair 2003 infolge der Anwendung der
Entgeltordnung von 2001 gekommen sei, sowie die Unterlassung jedweder
Beihilfe zugunsten von Ryanair.
15 Nachdem
das Landgericht die Klage abgewiesen hatte, legte Lufthansa beim
Oberlandesgericht Koblenz Berufung ein. Da diese
zurückgewiesen wurde, legte Lufthansa Revision beim
Bundesgerichtshof ein. Mit Urteil vom 10. Februar 2011 hob der
Bundesgerichtshof
das Urteil des Oberlandesgerichts Koblenz auf und wies die
Sache an dieses zurück, damit es feststelle, ob gegen Art. 108
Abs. 3 AEUV verstoßen worden sei.
16 Mit
Entscheidung vom 17. Juni 2008 eröffnete die Kommission das förmliche
Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV im Hinblick
auf mögliche von der Bundesrepublik Deutschland an FFH und
Ryanair gewährte staatliche Beihilfen (ABl. 2009, C 12, S. 6).
Unter den Maßnahmen, die den Gegenstand dieser Entscheidung
bildeten, befanden sich die Ermäßigung der Flughafenentgelte sowie
die Bestimmungen über den Marketing-Support zugunsten von
Ryanair. In dieser Entscheidung kam die Kommission zu dem vorläufigen
Ergebnis, dass jede der betreffenden Maßnahmen selektiv sei und
eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV
darstelle, es sei denn, sie erfülle den Grundsatz des privaten
Kapitalgebers. In Bezug auf diesen Grundsatz führte die Kommission
an, dass auf der Grundlage der ihr zum Zeitpunkt des Erlasses
der Entscheidung vom 17. Juni 2008 zur Verfügung stehenden Informationen
die von Ryanair entrichteten Flughafenentgelte nicht
ausreichend gewesen seien, um die FFH entstandenen Kosten zu decken.
17 Das
Oberlandesgericht Koblenz richtete daher an die Kommission eine Bitte um
Stellungnahme nach Abschnitt 3.2 der Bekanntmachung
der Kommission über die Durchsetzung des Beihilfenrechts durch
die einzelstaatlichen Gerichte (ABl. 2009, C 85, S. 1). In
ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission, dass das
Oberlandesgericht Koblenz nicht selbst zu bewerten brauche, ob die in
Rede stehenden Maßnahmen als staatliche Beihilfen aufgefasst
werden könnten oder nicht, da es sich auf ihre Entscheidung vom
17. Juni 2008 stützen könne, um alle notwendigen Konsequenzen
aus dem Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV zu ziehen. In der
Sache stellte die Kommission klar, dass die fraglichen
Maßnahmen dem Staat zurechenbar und zugleich selektiv seien.
18 Da
es jedoch der Ansicht war, prüfen zu müssen, ob die in Rede stehenden
Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen, und da
es insbesondere Zweifel hinsichtlich des selektiven Charakters
dieser Maßnahmen hatte, hat das Oberlandesgericht Koblenz beschlossen,
das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen
zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Hat eine nicht
angefochtene Entscheidung der Kommission, das förmliche
Prüfungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 2 AEUV
einzuleiten, zur Folge, dass ein nationales Gericht in einem
Klageverfahren, das auf die Rückforderung geleisteter Zahlungen
und auf die Unterlassung künftiger Zahlungen gerichtet ist,
hinsichtlich der Beurteilung des Beihilfecharakters an die
Rechtsauffassung
der Kommission in der Eröffnungsentscheidung gebunden ist?
2. Für den Fall, dass Frage 1 verneint wird:
Sind Maßnahmen eines öffentlichen
Unternehmens im Sinne des Art. 2 Buchst. b Ziff. i der Richtlinie
2006/111/EG der Kommission
vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen
Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen
Unternehmen (ABl. L 318, S. 17) sowie über die finanzielle
Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen, das einen Flughafen
betreibt, beihilferechtlich schon deshalb als selektive
Maßnahmen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV zu werten, weil sie nur
den Luftfahrtunternehmen zugutekommen, die den Flughafen
nutzen?
3. Für den Fall, dass Frage 2 verneint wird:
a) Ist das Merkmal der
Selektivität dann nicht erfüllt, wenn das öffentliche Unternehmen, das
den Flughafen betreibt, allen Fluggesellschaften,
die sich zur Nutzung des Flughafens entschließen, die gleichen
Bedingungen hierfür in transparenter Weise gewährt?
b) Gilt dies auch dann, wenn
der Flughafenbetreiber ein bestimmtes Geschäftsmodell verfolgt (hier:
Zusammenarbeit mit sogenannten
Billigfliegern – Low-cost-carrier), die Nutzungsbedingungen auf
diesen Kundenkreis zugeschnitten und deshalb nicht für alle
Fluggesellschaften gleichermaßen attraktiv sind?
c) Liegt jedenfalls dann eine
selektive Maßnahme vor, wenn der wesentliche Teil des
Passagieraufkommens des Flughafens über viele
Jahre auf eine Fluggesellschaft entfällt?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit
19 Lufthansa
rügt die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens, da der
Vorlagebeschluss unzureichend begründet sei und den
tatsächlichen Rahmen des Ausgangsrechtsstreits nicht
detailliert darstelle.
20 Hierzu
ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die
Notwendigkeit, zu einer dem nationalen Gericht dienlichen
Auslegung des Unionsrechts zu gelangen, es erforderlich macht,
dass dieses Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen,
in dem sich seine Fragen stellen, darlegt oder zumindest die
tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen diese Fragen beruhen
(vgl. Urteile vom 31. Januar 2008, Centro Europa 7, C‑380/05,
Slg. 2008, I‑349, Randnr. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung,
sowie vom 11. März 2010, Attanasio Group, C‑384/08, Slg. 2010,
I‑2055, Randnr. 32). Dieses Erfordernis gilt ganz besonders
im Bereich des Wettbewerbs, der durch komplexe tatsächliche und
rechtliche Verhältnisse gekennzeichnet ist (vgl. in diesem
Sinne u. a. Urteile vom 26. Januar 1993, Telemarsicabruzzo
u. a., C‑320/90 bis C‑322/90, Slg. 1993, I‑393, Randnr. 7, sowie
Attanasio Group, Randnr. 32 und die dort angeführte
Rechtsprechung).
21 Nach
der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss das nationale Gericht außerdem
genau angeben, aus welchen Gründen ihm die Auslegung
des Unionsrechts fraglich und die Vorlage von
Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof erforderlich erscheinen
(vgl. in
diesem Sinne u. a. Urteil vom 6. Dezember 2005, ABNA u. a.,
C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 und C‑194/04, Slg. 2005, I‑10423, Randnr.
46 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie Beschluss vom
20. Januar 2011, Chihabi u. a., C‑432/10, Randnr. 22).
22 Im
vorliegenden Fall ist festzustellen, dass der Vorlagebeschluss die
tatsächlichen und rechtlichen Umstände enthält, die
es sowohl dem Gerichtshof erlauben, dem vorlegenden Gericht
sachdienliche Antworten zu geben, als auch den Regierungen der
Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten ermöglichen,
Erklärungen gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen
Union abzugeben. Außerdem wurden die Gründe, die das vorlegende
Gericht dazu veranlasst haben, Vorabentscheidungsfragen an
den Gerichtshof zu richten, im Vorlagebeschluss präzise
angegeben.
23 Das Vorabentscheidungsersuchen ist demnach zulässig.
Zur ersten Vorlagefrage
24 Mit
seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob, wenn die
Kommission in Anwendung von Art. 108 Abs. 3 AEUV
das in Abs. 2 dieses Artikels vorgesehene förmliche
Prüfverfahren hinsichtlich einer in der Durchführung begriffenen nicht
angemeldeten staatlichen Maßnahme eröffnet hat, ein mit einem
Antrag auf Unterlassung der Durchführung dieser Maßnahme und
auf Rückforderung bereits geleisteter Zahlungen befasstes
nationales Gericht verpflichtet ist, die Konsequenzen aus einem
eventuellen Verstoß gegen die Pflicht zur Aussetzung der
Durchführung dieser Maßnahme zu ziehen.
25 Art. 108
Abs. 3 AEUV unterwirft die beabsichtigte Einführung neuer Beihilfen
einer vorbeugenden Prüfung (Urteile vom 11. Dezember
1973, Lorenz, 120/73, Slg. 1973, 1471, Randnr. 2, sowie vom 12.
Februar 2008, CELF und Ministre de la Culture et de la Communication,
im Folgenden: Urteil CELF I, C‑199/06, Slg. 2008, I‑469,
Randnr. 37).
26 Die
damit geschaffene Verhütungsregelung ist darauf gerichtet, dass nur
vereinbare Beihilfen durchgeführt werden. Um dieses
Ziel zu erreichen, wird die Einführung eines Beihilfevorhabens
ausgesetzt, bis die Zweifel an seiner Vereinbarkeit durch die
abschließende Entscheidung der Kommission beseitigt sind
(Urteil CELF I, Randnr. 48).
27 Die
Durchführung dieses Kontrollsystems obliegt zum einen der Kommission und
zum anderen den nationalen Gerichten, wobei ihnen
einander ergänzende, aber unterschiedliche Rollen zufallen
(vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Juli 1996, SFEI u. a., C‑39/94,
Slg. 1996, I‑3547, Randnr. 41, vom 21. Oktober 2003, van
Calster u. a., C‑261/01 und C‑262/01, Slg. 2003, I‑12249, Randnr.
74, sowie vom 5. Oktober 2006, Transalpine Ölleitung in
Österreich, C‑368/04, Slg. 2006, I‑9957, Randnrn. 36 und 37).
28 Während
für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem
Binnenmarkt ausschließlich die Kommission zuständig
ist, die dabei der Kontrolle der Unionsgerichte unterliegt,
wachen die nationalen Gerichte bis zur endgültigen Entscheidung
der Kommission über die Wahrung der Rechte der Einzelnen bei
eventuellen Verstößen der staatlichen Behörden gegen das in Art. 108
Abs. 3 AEUV aufgestellte Verbot (vgl. in diesem Sinne Urteile
van Calster u. a., Randnr. 75, und Transalpine Ölleitung in
Österreich, Randnr. 38).
29 Das
Einschreiten der nationalen Gerichte beruht auf der unmittelbaren
Wirkung, die dem in Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV ausgesprochenen
Verbot der Durchführung von beabsichtigten Beihilfemaßnahmen
zuerkannt wird. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof klargestellt,
dass die unmittelbare Anwendbarkeit des in dieser Bestimmung
enthaltenen Durchführungsverbots jede Beihilfemaßnahme betrifft,
die durchgeführt wird, ohne dass sie angezeigt worden ist
(Urteile Lorenz, Randnr. 8, vom 21. November 1991, Fédération nationale
du commerce extérieur des produits alimentaires und Syndicat
national des négociants et transformateurs de saumon, im Folgenden:
Urteil FNCE, C‑354/90, Slg. 1991, I‑5505, Randnr. 11, und SFEI
u. a., Randnr. 39).
30 Die
nationalen Gerichte müssen zugunsten der Einzelnen nach ihrem nationalen
Recht sämtliche Konsequenzen aus einer Verletzung
des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV sowohl hinsichtlich der
Gültigkeit der Durchführungsakte als auch hinsichtlich der Beitreibung
der unter Verletzung dieser Bestimmung gewährten finanziellen
Unterstützungen oder eventueller vorläufiger Maßnahmen ziehen
(Urteile FNCE, Randnr. 12, und SFEI u. a., Randnr. 40).
31 Gegenstand
der Aufgabe der nationalen Gerichte ist somit die Anordnung von
Maßnahmen, die geeignet sind, die Rechtswidrigkeit
der Durchführung der Beihilfen zu beseitigen, damit der
Empfänger in der bis zur Entscheidung der Kommission noch verbleibenden
Zeit nicht weiterhin frei über sie verfügen kann (Urteil vom
11. März 2010, CELF und Ministre de la Culture et de la Communication,
C‑1/09, Slg. 2010, I‑2099, Randnr. 30).
32 Die
Eröffnung des in Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgesehenen formellen
Prüfverfahrens kann also die nationalen Gerichte nicht von
ihrer Verpflichtung entbinden, die Rechte der Einzelnen
gegenüber einem eventuellen Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV zu
schützen (Urteil SFEI u. a., Randnr. 44).
33 Die
Tragweite dieser Verpflichtung kann allerdings variieren, je nachdem, ob
die Kommission das formelle Prüfverfahren hinsichtlich
einer Maßnahme, die den Gegenstand des Rechtsstreits vor dem
nationalen Gericht bildet, eröffnet hat oder nicht.
34 Für
den Fall, dass die Kommission das förmliche Prüfverfahren noch nicht
eröffnet und sich also noch nicht zu der Frage geäußert
hat, ob die geprüften Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen
können, kann es für die nationalen Gerichte, wenn sie mit
dem Antrag befasst sind, die Konsequenzen aus einem eventuellen
Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV zu ziehen, erforderlich
werden, den Beihilfebegriff auszulegen und anzuwenden, um zu
bestimmen, ob die Kommission von diesen Maßnahmen hätte unterrichtet
werden müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil SFEI u. a., Randnrn.
49 und 53 sowie Nr. 1 des Tenors). Sie müssen insbesondere
prüfen, ob die fragliche Maßnahme einen Vorteil darstellt und
ob sie selektiv ist, d. h., ob sie bestimmte Unternehmen oder
bestimmte Erzeuger im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV begünstigt
(Urteil Transalpine Ölleitung in Österreich, Randnr. 39).
35 Die
in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehene Meldepflicht und das dort
vorgesehene Verbot der Durchführung beziehen sich nämlich
auf Vorhaben, die als staatliche Beihilfen im Sinne von
Art. 107 Abs. 1 AEUV angesehen werden können. Bevor sie die Konsequenzen
aus einem eventuellen Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV
ziehen, müssen die nationalen Gerichte somit vorab über die
Frage entscheiden, ob die in Rede stehenden Maßnahmen
staatliche Beihilfen darstellen oder nicht.
36 Für den Fall, dass die Kommission das in Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgesehene formelle Prüfverfahren bereits eröffnet hat, ist
zu prüfen, welche Maßnahmen von den nationalen Gerichten zu treffen sind.
37 Es trifft zwar zu, dass die in der Entscheidung über die Eröffnung des formellen Prüfverfahrens vorgenommenen Bewertungen
vorläufig sind, doch bedeutet dieser Umstand nicht, dass diese Entscheidung keine Rechtswirkungen hat.
38 Hierbei
ist hervorzuheben, dass, falls es den nationalen Gerichten möglich
wäre, die Ansicht zu vertreten, dass eine Maßnahme
keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV
darstellt, und daher ihre Durchführung nicht auszusetzen, obwohl
die Kommission in ihrer Entscheidung über die Eröffnung des
förmlichen Prüfverfahrens soeben festgestellt hat, dass diese
Maßnahme Beihilfeelemente aufweist, die praktische Wirksamkeit
von Art. 108 Abs. 3 AEUV vereitelt würde.
39 Wenn
nämlich die in der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen
Prüfverfahrens vorgenommene vorläufige Bewertung des
Beihilfecharakters der fraglichen Maßnahme anschließend in der
endgültigen Entscheidung der Kommission bestätigt wird, hätten
die nationalen Gerichte zum einen ihre Verpflichtung aus
Art. 108 Abs. 3 AEUV und Art. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 missachtet,
die Durchführung jeglichen Beihilfevorhabens bis zum Erlass der
Entscheidung der Kommission über die Vereinbarkeit dieses
Vorhabens mit dem Binnenmarkt auszusetzen.
40 Selbst
wenn die Kommission in ihrer endgültigen Entscheidung zu dem Ergebnis
kommen sollte, dass keine Beihilfeelemente vorliegen,
verlangt zum anderen das Ziel der Verhütung, das dem vom
AEU-Vertrag geschaffenen Kontrollsystem der staatlichen Beihilfen
zugrunde liegt und in den Randnrn. 25 und 26 des vorliegenden
Urteils erläutert wurde, dass die Durchführung der betreffenden
Maßnahme infolge des in der Entscheidung über die Eröffnung des
förmlichen Prüfverfahrens aufgeworfenen Zweifels hinsichtlich
ihres Beihilfecharakters und ihrer Vereinbarkeit mit dem
Binnenmarkt aufgeschoben wird, bis dieser Zweifel durch die endgültige
Entscheidung der Kommission beseitigt wird.
41 Außerdem
ist hervorzuheben, dass die Anwendung der Unionsregeln im Bereich der
staatlichen Beihilfen auf einer Verpflichtung
zu loyaler Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten
einerseits und der Kommission und den Unionsgerichten andererseits
beruht, in deren Rahmen jeder entsprechend der ihm durch den
Vertrag zugewiesenen Rolle handelt. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit
müssen die nationalen Gerichte alle zur Erfüllung der
unionsrechtlichen Verpflichtungen geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder
besonderer Art treffen und alle Maßnahmen unterlassen, die die
Verwirklichung der Ziele des Vertrags gefährden könnten, wie
aus Art. 4 Abs. 3 EUV hervorgeht. Daher müssen es die
nationalen Gerichte insbesondere unterlassen, Entscheidungen zu treffen,
die einer Entscheidung der Kommission zuwiderlaufen, selbst
wenn sie nur vorläufigen Charakter hat.
42 Folglich
sind die nationalen Gerichte, wenn die Kommission das förmliche
Prüfverfahren hinsichtlich einer in der Durchführung
begriffenen Maßnahme eröffnet hat, verpflichtet, alle
erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Konsequenzen aus einem
eventuellen
Verstoß gegen die Pflicht zur Aussetzung der Durchführung
dieser Maßnahme zu ziehen.
43 Zu
diesem Zweck können die nationalen Gerichte beschließen, die
Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme auszusetzen und
die Rückforderung der bereits gezahlten Beträge anzuordnen. Sie
können auch beschließen, einstweilige Maßnahmen zu erlassen,
um zum einen die Interessen der beteiligten Parteien und zum
anderen die praktische Wirksamkeit der Entscheidung der Kommission,
das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, zu wahren.
44 Wenn
die nationalen Gerichte hinsichtlich der Frage, ob die in Rede stehende
Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von
Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, oder hinsichtlich der
Gültigkeit oder der Auslegung der Entscheidung über die Eröffnung des
förmlichen Prüfverfahrens Zweifel haben, können sie zum einen
die Kommission um Erläuterung bitten, und zum anderen können
oder müssen sie gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV, wie er vom
Gerichtshof ausgelegt wird, dem Gerichtshof eine Frage zur
Vorabentscheidung
vorlegen (vgl. dazu, was die Vorabentscheidungsersuchen zur
Bewertung der Gültigkeit im Bereich der staatlichen Beihilfen
anbelangt, Urteil vom 10. Januar 2006, Cassa di Risparmio di
Firenze u. a., C‑222/04, Slg. 2006, I‑289, Randnrn. 72 bis 74).
45 Demzufolge ist auf die erste Frage zu antworten:
– Wenn die Kommission in Anwendung
von Art. 108 Abs. 3 AEUV das in Abs. 2 dieses Artikels vorgesehene
förmliche Prüfverfahren
hinsichtlich einer in der Durchführung begriffenen nicht
angemeldeten Maßnahme eröffnet hat, ist ein mit einem Antrag auf
Unterlassung der Durchführung dieser Maßnahme und auf
Rückforderung bereits geleisteter Zahlungen befasstes nationales Gericht
verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die
Konsequenzen aus einem eventuellen Verstoß gegen die Pflicht
zur Aussetzung der Durchführung dieser Maßnahme zu ziehen.
– Zu diesem Zweck kann das
nationale Gericht beschließen, die Durchführung der in Rede stehenden
Maßnahme auszusetzen und die
Rückforderung der bereits gezahlten Beträge anzuordnen. Es kann
auch beschließen, einstweilige Maßnahmen zu erlassen, um zum
einen die Interessen der beteiligten Parteien und zum anderen
die praktische Wirksamkeit der Entscheidung der Kommission,
das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, zu wahren.
– Wenn das nationale Gericht
hinsichtlich der Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme eine staatliche
Beihilfe im Sinne von
Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, oder hinsichtlich der
Gültigkeit oder der Auslegung der Entscheidung über die Eröffnung des
förmlichen Prüfverfahrens Zweifel hat, kann es zum einen die
Kommission um Erläuterung bitten, und zum anderen kann oder muss
es gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV dem Gerichtshof eine Frage
zur Vorabentscheidung vorlegen.
Zur zweiten und zur dritten Vorlagefrage
46 Angesichts der Antwort auf die erste Frage sind die zweite und die dritte Frage nicht zu beantworten.
Kosten
47 Für
die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit
in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses
Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
Wenn die Europäische Kommission
in Anwendung von Art. 108 Abs. 3 AEUV das in Abs. 2 dieses Artikels
vorgesehene förmliche
Prüfverfahren hinsichtlich einer in der Durchführung
begriffenen nicht angemeldeten Maßnahme eröffnet hat, ist ein mit einem
Antrag auf Unterlassung der Durchführung dieser Maßnahme und
auf Rückforderung bereits geleisteter Zahlungen befasstes nationales
Gericht verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu
treffen, um die Konsequenzen aus einem eventuellen Verstoß gegen die
Pflicht zur Aussetzung der Durchführung dieser Maßnahme zu
ziehen.
Zu diesem Zweck kann das
nationale Gericht beschließen, die Durchführung der in Rede stehenden
Maßnahme auszusetzen und die
Rückforderung der bereits gezahlten Beträge anzuordnen. Es
kann auch beschließen, einstweilige Maßnahmen zu erlassen, um zum
einen die Interessen der beteiligten Parteien und zum
anderen die praktische Wirksamkeit der Entscheidung der Europäischen
Kommission, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, zu
wahren.
Wenn das nationale Gericht
hinsichtlich der Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme eine staatliche
Beihilfe im Sinne von
Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, oder hinsichtlich der
Gültigkeit oder der Auslegung der Entscheidung über die Eröffnung des
förmlichen Prüfverfahrens Zweifel hat, kann es zum einen die
Europäische Kommission um Erläuterung bitten, und zum anderen
kann oder muss es gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV dem
Gerichtshof der Europäischen Union eine Frage zur Vorabentscheidung
vorlegen.
Unterschriften
Ryanair droht Rückzahlung von Beihilfen in Frankfurt-Hahn
Dem Billigflieger Ryanair droht die Rückforderung von Vergünstigungen am Flughafen Frankfurt-Hahn.
Bis zum Abschluss der Untersuchungen der EU-Kommission müssten die Regelungen des Flughafens als staatliche Beihilfen gelten, entschied der Europäische Gerichtshof.
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Hintergrund:
ILLEGALE BEIHILFEN weiterlesen
Die EU-Kommission hat in diesem Jahr beschlossen, dass die meisten Flughäfen spätestens in zehn Jahren ohne öffentliche Zuschüsse auskommen müssen. Sonst drohe ihnen die Schließung. Quelle
