Europäischer Gerichtshof verkündet Ladbrokes- und Betfair-Urteile am 3. Juni 2010

von Rechtsanwalt Martin Arendts, M.B.L.-HSG

Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) wird seine Urteile in den beiden niederländischen Vorlageverfahren Betfair (Rechtssache C-203/08) und Ladbrokes (Rechtssache C-258/08) am Donnerstag, den 3. Juni 2010, um 9:30 Uhr verkünden. Beide Verfahren waren von der Zweiten Kammer des Gerichtshofs am 12. November 2009 verhandelt worden. EuGH-Generalanwalt Yves Bot hatte seine Schlussanträge am 17. Dezember 2009 veröffentlicht.

Hintergrund der Vorlagesache Betfair ist ein langjähriger verwaltungsgerichtlicher Rechtsstreit zwischen der Wettbörse Betfair (offizieller Firmenname: The Sporting Exchange Ltd) und dem niederländischen Justizminister. Die Vorlage betrifft im Übrigen die Vergabe einer Glücksspielkonzession. Betfair hatte sich nämlich, nachdem sich das Justizministerium geweigert hatte, den Zugang der Wettbörse für niederländische Bürger für unbedenklich zu erklären, 2004 für zwei Glücksspielkonzessionen beworben. Das Ministerium stellte sich allerdings auf dem Standpunkt, dass diese Konzessionen automatisch zu verlängern seien, solange der bisherige Konzessionsinhaber dies wünsche (d.h. dass keine Ausschreibung zu erfolgen habe).

Der Rechtssache Ladbrokes liegt ein umfangreiches Gerichtsverfahren zwischen dem Buchmacher Ladbrokes und dem niederländischen Monopolanbieter De Lotto zugrunde. Dem Buchmacher Ladbrokes war 2002 untersagt worden, Sportwetten von niederländischen Bürgern anzunehmen.

Nach Auffassung des Generalanwalts in seinen Schlussanträgen vom 17. Dezember 2009 ist es den Inhabern von Ausschließlichkeitsrechten (Monopolanbietern) für Glücksspiele unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt, ihr Angebot durch Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen. Soweit die niederländische Regelung die Verbraucher gegen die Spielsucht schützen wolle, müssten jedoch die Einführung neuer Spiele und die Werbung vom Mitgliedstaat streng kontrolliert und begrenzt werden. Das Angebot der Inhaber ausschließlicher Rechte und die Werbung für erlaubte Spiele dürften nicht zu übermäßigem Spiel verleiten, das die Verbraucher oder zumindest die labilsten unter ihnen dazu bringen könnte, mehr als den Teil ihrer Einkünfte auszugeben, den sie zu ihrem Vergnügen verwenden können. Im Übrigen ist er der Ansicht, dass die zuständigen Behörden eine angemessene Ausschreibung durchführen müssen, wenn sie einem privaten Wirtschaftsteilnehmer das ausschließliche Recht für den Betrieb eines Glücksspiels im Rahmen eines Verfahrens der Zulassung oder der Erneuerung dieser Zulassung verleihen wollen.

Quelle: http://wettrecht.blogspot.com

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

3. Juni 2010(*)

„Art. 49 EG – Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs – Glücksspiele – Betrieb von Glücksspielen über das Internet – Regelung, die eine Erlaubnis einem einzigen Veranstalter vorbehält – Weigerung, einem Veranstalter, der bereits in anderen Mitgliedstaaten über eine Erlaubnis verfügt, eine Betriebserlaubnis zu erteilen – Rechtfertigung – Verhältnismäßigkeit – Kontrolle jeder konkreten Maßnahme zur Durchführung der nationalen Regelung“

In der Rechtssache C‑258/08

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Hoge Raad der Nederlanden (Niederlande) mit Entscheidung vom 13. Juni 2008, beim Gerichtshof eingegangen am 18. Juni 2008, in dem Verfahren

Ladbrokes Betting & Gaming Ltd,

Ladbrokes International Ltd

gegen

Stichting de Nationale Sporttotalisator

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. N. Cunha Rodrigues (Berichterstatter), der Richterin P. Lindh sowie der Richter A. Rosas, U. Lõhmus und A. Arabadjiev,

Generalanwalt: Y. Bot,

Kanzler: R. Şereş, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. November 2009,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

–        der Ladbrokes Betting & Gaming Ltd und der Ladbrokes International Ltd, vertreten durch W. Hoyng und M. Meulenbelt, advocaten, beauftragt von S. Kon und M. Evans, Solicitors,

–        der Stichting de Nationale Sporttotalisator, vertreten durch E. Pijnacker Hordijk, J. van Manen und M. van Wissen, advocaten,

–        der niederländischen Regierung, vertreten durch C. Wissels, M. de Grave und Y. de Vries als Bevollmächtigte,

–        der belgischen Regierung, vertreten durch A. Hubert und L. Van den Broeck als Bevollmächtigte im Beistand von P. Vlaemminck, advocaat,

–        der dänischen Regierung, vertreten durch J. Bering Liisberg und V. Pasternak Jørgensen als Bevollmächtigte,

–        der deutschen Regierung, vertreten durch M. Lumma und B. Klein als Bevollmächtigte,

–        der griechischen Regierung, vertreten durch A. Samoni-Rantou, O. Patsopoulou und M. Tassopoulou als Bevollmächtigte,

–        der spanischen Regierung, vertreten durch F. Díez Moreno als Bevollmächtigten,

–        der österreichischen Regierung, vertreten durch C. Pesendorfer als Bevollmächtigte,

–        der finnischen Regierung, vertreten durch A. Guimaraes-Purokoski als Bevollmächtigte,

–        der norwegischen Regierung, vertreten durch P. Wennerås und K. Moe Winther als Bevollmächtigte,

–        der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch E. Traversa, A. Nijenhuis und S. Noë als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 17. Dezember 2009

folgendes

Urteil

1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 49 EG.

2        Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Stichting de Nationale Sporttotalisator, einer Stiftung niederländischen Rechts (im Folgenden: De Lotto), und den im Vereinigten Königreich ansässigen Unternehmen Ladbrokes Betting & Gaming Ltd und Ladbrokes International Ltd (im Folgenden: Ladbrokes-Unternehmen) wegen des möglicherweise vorschriftswidrigen Verhaltens der Ladbrokes-Unternehmen auf dem niederländischen Glücksspielmarkt.

 Rechtlicher Rahmen

3        Art. 1 des Gesetzes über Glücksspiele (Wet op de kansspelen, im Folgenden: Wok) bestimmt:

„Vorbehaltlich der Bestimmungen des Abschnitts Va dieses Gesetzes ist es verboten,

a.      die Möglichkeit zur Teilnahme an einem Preis- oder Prämienwettbewerb zu bieten, wenn die Ermittlung der Gewinner allein dem Zufall überlassen bleibt, den die Teilnehmer im Allgemeinen nicht entscheidend beeinflussen können, es sei denn, dass eine entsprechende Erlaubnis nach diesem Gesetz erteilt worden ist;

b.      ohne eine Erlaubnis nach diesem Gesetz die Teilnahme an einer unter Buchst. a genannten Veranstaltung oder einer entsprechenden Veranstaltung in Europa außerhalb des Königreichs der Niederlande zu fördern, oder zu diesem Zweck zur Veröffentlichung oder Verbreitung bestimmte Dokumente vorzuhalten; …“

4        Art. 16 Wok sieht vor:

„1.      Der Minister der Justiz und der Minister für Wohlfahrt, Gesundheit und Kultur können unter Berücksichtigung der Interessen gemeinnütziger Einrichtungen insbesondere auf dem Gebiet des Sports und der Körpererziehung, der Kultur, der gesellschaftlichen Wohlfahrt und der Gesundheit der Bevölkerung einer juristischen Person mit vollständiger Rechtsfähigkeit für eine von ihnen zu bestimmende Zeit eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten erteilen.

2.      Der Ertrag einer Wette ist … für die Zwecke zu verwenden, die die juristische Person mit der Veranstaltung und Annahme von Sportwetten fördern will.

3.      Mindestens 47,5 % der Gesamterträge, die mit den nach diesem Abschnitt und nach Abschnitt IVa veranstalteten Glücksspielen erzielt und auf der Grundlage eines Kalenderjahrs berechnet werden, sind für die Gewinnausschüttung bestimmt. …“

5        In Art. 21 Wok heißt es:

„1.      Die in Art. 16 genannten Minister erlassen Vorschriften über die Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten.

2.      Diese Vorschriften regeln insbesondere

a.      die Zahl der zu veranstaltenden Wetten,

b.      die Ermittlung der Ersatzergebnisse und das Gewinnschema,

c.      die Verwaltung und Deckung der mit der Veranstaltung verbundenen Kosten,

d.      die Verwendung der Erträge der veranstalteten Wetten,

e.      die Satzung und die Geschäftsordnung der juristischen Person,

f.      die staatliche Aufsicht,

g.      den Aufbau des von der juristischen Person jährlich vorzulegenden Berichts über ihre Tätigkeiten und deren finanzielle Ergebnisse sowie die Art und Weise der Veröffentlichung dieses Berichts.“

 Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

6        Die niederländische Regelung über Glücksspiele beruht auf einem System ausschließlicher Erlaubnisse, nach dem es verboten ist, Glücksspiele zu veranstalten oder zu fördern – es sei denn, dass eine entsprechende behördliche Erlaubnis erteilt worden ist –, und die nationalen Behörden nur eine Zulassung für jedes erlaubte Glücksspiel erteilen.

7        Aus den dem Gerichtshof vom vorlegenden Gericht übermittelten Akten des Ausgangsverfahrens ergibt sich, dass in den Niederlanden keine Möglichkeit besteht, Glücksspiele interaktiv über das Internet anzubieten.

8        De Lotto ist eine privatrechtliche Stiftung ohne Gewinnerzielungsabsicht, die Inhaberin der Zulassung für die Veranstaltung von Sportwetten, Lotto und Zahlenspielen ist. Sie verfolgt nach ihrer Satzung den Zweck, durch die Veranstaltung von Glücksspielen Mittel zu beschaffen und diese zwischen dem Gemeinwohl dienenden Einrichtungen, insbesondere im Bereich des Sports, der Körpererziehung, der allgemeinen Wohlfahrt, der öffentlichen Gesundheit und der Kultur, zu verteilen.

9        Die Ladbrokes-Unternehmen veranstalten Sportwetten und sind insbesondere für ihre Tätigkeiten im Bereich der Quotenwetten bekannt („bookmaking“). Über ihre Website bieten sie mehrere, hauptsächlich sportbezogene Glücksspiele an. Ferner bieten sie die Möglichkeit, über eine gebührenfreie Telefonnummer an von ihnen veranstalteten Wetten teilzunehmen. Diese Unternehmen üben keine materiellen Tätigkeiten im niederländischen Hoheitsgebiet aus.

10      De Lotto, die den Ladbrokes-Unternehmen vorwarf, in den Niederlanden ansässigen Personen über das Internet Glücksspiele anzubieten, für die sie nicht über die nach der Wok erforderliche Zulassung verfügten, wandte sich an den für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zuständigen Richter der Rechtbank Arnhem (Gericht erster Instanz Arnhem), um den Unternehmen aufzugeben, dies abzustellen.

11      Mit Urteil vom 27. Januar 2003 gab der für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zuständige Richter diesem Antrag statt und gab den Ladbrokes-Unternehmen auf, Maßnahmen zu ergreifen, um den Zugang zu ihrer Website für in den Niederlanden ansässige Personen zu sperren und diese daran zu hindern, telefonisch an Wetten teilzunehmen. Diese Maßnahmen wurden mit den Urteilen des Gerechtshof te Arnhem (Berufungsgericht Arnhem) vom 2. September 2003 und des Hoge Raad der Nederlanden (Oberster Gerichtshof) vom 18. Februar 2005 bestätigt.

12      Am 21. Februar 2003 erhob De Lotto außerdem Klage gegen die Ladbrokes-Unternehmen bei der Rechtbank Arnhem. De Lotto beantragte, die von dem für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zuständigen Richter gegen die Unternehmen verhängten Zwangsmaßnahmen zu bestätigen. Mit Urteil vom 31. August 2005 gab die Rechtbank der Klage von De Lotto statt und gab den Unternehmen unter Androhung einer Geldbuße auf, die Maßnahmen zur Sperrung des Zugangs zu Glücksspielen über das Internet und das Telefon für in den Niederlanden ansässige Personen aufrechtzuerhalten. Auf die Bestätigung dieses Urteils mit Urteil des Gerechtshof te Arnhem vom 17. Oktober 2006 hin legten die Ladbrokes-Unternehmen Kassationsbeschwerde an das vorlegende Gericht ein.

13      Da der Hoge Raad der Ansicht ist, dass die Auslegung des Unionsrechts erforderlich ist, um ihm die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu ermöglichen, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1.      Erfüllt eine auf die Lenkung der Spielleidenschaft in bestimmte Bahnen gerichtete, restriktive nationale Glücksspielpolitik, die tatsächlich dazu beiträgt, dass die mit der betreffenden nationalen Regelung verfolgten Ziele, nämlich die Eindämmung der Spielsucht und die Betrugsbekämpfung, erreicht werden, indem sie dafür sorgt, dass dank des regulierten Angebots von Glücksspielen der Umfang des Spielens (viel) begrenzter bleibt, als es ohne das nationale Regulierungssystem der Fall wäre, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere im Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u. a. (C‑243/01, Slg. 2003, I‑13031), aufgestellte Voraussetzung, dass die Wetttätigkeiten durch diese Politik in kohärenter und systematischer Weise begrenzt werden, auch wenn dem oder den Inhabern der Genehmigung erlaubt ist, ihr Glücksspielangebot durch die Einführung neuer Glücksspiele attraktiver zu machen, das Augenmerk einer breiten Öffentlichkeit durch Werbung auf ihr Glücksspielangebot zu lenken und so (potenzielle) Spieler von dem illegalen Angebot von Glücksspielen fernzuhalten (vgl. Urteil vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, Slg. 2007, I‑1891, Randnr. 55 a. E.)?

2.      a)     Hat, wenn eine nationale Regelung der Glücksspielpolitik mit Art. 49 EG vereinbar ist, das nationale Gericht bei ihrer Anwendung in einem konkreten Fall stets zu untersuchen, ob die zu erlassende Maßnahme, wie etwa die Anordnung, eine Website für die Teilnahme Gebietsansässiger des betroffenen Mitgliedstaats an den dort angebotenen Glücksspielen durch eine hierfür verfügbare Software unzugänglich zu machen, unter den konkreten Umständen des Falles als solche an und für sich die Voraussetzung erfüllt, dass sie den zur Rechtfertigung der nationalen Regelung geltend gemachten Zielen tatsächlich Rechnung trägt, und ob die sich aus dieser Regelung und ihrer Anwendung ergebende Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs unter Berücksichtigung dieser Ziele nicht unverhältnismäßig ist?

         b)     Macht es für die Beantwortung der Frage 2a einen Unterschied, wenn die zu erlassende Maßnahme nicht im Rahmen der Anwendung der nationalen Regelung von der Behörde beantragt und auferlegt wird, sondern im Rahmen eines Zivilverfahrens, in dem die mit der erforderlichen Genehmigung tätige Veranstalterin von Glücksspielen beantragt, die Maßnahme auf der Grundlage einer nach bürgerlichem Recht ihr gegenüber begangenen unerlaubten Handlung anzuordnen, die darin besteht, dass die Gegenpartei die betreffende nationale Regelung missachtet und sich damit einen unlauteren Vorsprung vor der mit der erforderlichen Genehmigung tätigen Partei verschafft?

3.      Ist Art. 49 EG so auszulegen, dass bei Anwendung dieser Bestimmung die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats aufgrund des in diesem Mitgliedstaat geltenden geschlossenen Genehmigungssystems für das Anbieten von Dienstleistungen bei Glücksspielen nicht verbieten kann, dass ein Dienstleistungsanbieter, dem bereits in einem anderen Mitgliedstaat eine Genehmigung für die Erbringung dieser Dienstleistungen über das Internet erteilt worden ist, diese Dienstleistungen auch im erstgenannten Mitgliedstaat über das Internet anbietet?

 Zu den Vorlagefragen

 Zur ersten Frage

14      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob bei einer nationalen Regelung wie der des Ausgangsverfahrens, die die Eindämmung der Spielsucht und die Betrugsbekämpfung bezweckt und tatsächlich zur Verwirklichung dieser Ziele beiträgt, davon ausgegangen werden kann, dass sie Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise begrenzt, obwohl der oder die Inhaber einer ausschließlichen Erlaubnis berechtigt sind, ihr Angebot auf dem Markt durch die Einführung neuer Glücksspiele und durch Werbung attraktiver zu machen.

15      Art. 49 EG verlangt die Aufhebung jeder Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus den anderen Mitgliedstaaten gilt –, sofern sie geeignet ist, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, in dem er rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Die Dienstleistungsfreiheit gilt sowohl zugunsten des Dienstleistenden als auch zugunsten des Dienstleistungsempfängers (Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C‑42/07, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).

16      Eine Regelung eines Mitgliedstaats, die die Veranstaltung und die Bewerbung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft und es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten, stellt eine Beschränkung des in Art. 49 EG verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs dar (Urteile Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 52, sowie vom heutigen Tag, Sporting Exchange, C‑203/08, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 24).

17      Zu prüfen ist jedoch, ob eine solche Beschränkung im Rahmen der Ausnahmeregelungen, die in den nach Art. 55 EG auf diesem Gebiet anwendbaren Art. 45 EG und 46 EG ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 55).

18      Art. 46 Abs. 1 EG lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses herausgestellt, die diese Beschränkungen ebenfalls rechtfertigen können, wie die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 56).

19      In diesem Kontext können die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (Urteile Gambelli u. a., Randnr. 63, sowie Placanica u. a., Randnr. 47).

20      Den Mitgliedstaaten steht es frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele ihrer eigenen Wertordnung entsprechend festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen müssen jedoch den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen, insbesondere an ihre Verhältnismäßigkeit, genügen (vgl. in diesem Sinne Urteile Placanica u. a., Randnr. 48, sowie Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 59).

21      Im Einzelnen müssen die Beschränkungen, die auf die in Randnr. 18 des vorliegenden Urteils angeführten Gründe gestützt werden, geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen (vgl. in diesem Sinne Urteil Gambelli u. a., Randnr. 67).

22      Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs obliegt es den nationalen Gerichten, zu überprüfen, ob die mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften tatsächlich den Zielen, die sie rechtfertigen könnten, entsprechen und ob die darin vorgesehenen Beschränkungen nicht im Hinblick auf diese Ziele unverhältnismäßig sind (Urteile Gambelli u. a., Randnr. 75, sowie Placanica u. a., Randnr. 58).

23      Im vorliegenden Fall ist dem Wortlaut der ersten Vorlagefrage zu entnehmen, dass das vorlegende Gericht die mit der Wok verfolgten Ziele klar angibt, nämlich den Verbraucherschutz durch Eindämmung der Spielsucht und die Betrugsbekämpfung, und dass es der Auffassung ist, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung diesen Zielen tatsächlich entspricht und nicht über das zur Erreichung dieser Ziele Erforderliche hinausgeht.

24      Das vorlegende Gericht hat allerdings insoweit Zweifel an der Kohärenz und Systematik der nationalen Regelung, als diese zwar die in der vorstehenden Randnummer genannten Ziele verfolgt, gleichzeitig aber den Wirtschaftsteilnehmern, die in den Niederlanden über eine ausschließliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen verfügen und zu denen De Lotto gehört, erlaubt, ihr Angebot auf dem Markt durch die Einführung neuer Glücksspiele und durch Werbung attraktiver zu machen.

25      Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, kann eine Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielsektor durchaus mit dem Ziel in Einklang stehen, Spieler, die als solchen verbotenen Tätigkeiten geheimer Spiele oder Wetten nachgehen, dazu zu veranlassen, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Zur Erreichung dieses Ziels ist es erforderlich, dass die zugelassenen Veranstalter eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitstellen, was als solches das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann (Urteil Placanica u. a., Randnr. 55).

26      Zwar wird in den Gründen des Urteils Placanica u. a. nur auf das Ziel der Bekämpfung der Kriminalität im Glücksspielsektor Bezug genommen, während die niederländische Regelung im Ausgangsverfahren auch die Eindämmung der Spielsucht bezweckt, doch sind diese beiden Ziele in ihrer Gesamtheit zu würdigen, weil sie sich auf den Schutz der Verbraucher sowie den Schutz der Sozialordnung beziehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. März 1994, Schindler, C‑275/92, Slg. 1994, I‑1039, Randnr. 58, vom 21. September 1999, Läärä u. a., C‑124/97, Slg. 1999, I‑6067, Randnr. 33, sowie vom 21. Oktober 1999, Zenatti, C‑67/98, Slg. 1999, I‑7289, Randnr. 31).

27      Es obliegt dem vorlegenden Gericht, in Anbetracht der Umstände des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu prüfen, ob die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung dadurch, dass sie die Inhaber einer ausschließlichen Erlaubnis ermächtigt, neue Spiele anzubieten und Werbung zu treiben, als Teil einer Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielsektor zur wirksamen Kanalisierung der Spiellust in rechtmäßige Bahnen anzusehen ist.

28      Sollte sich herausstellen, dass das Königreich der Niederlande eine Politik der starken Expansion der Glücksspiele verfolgt, indem es den Verbrauchern übermäßige Anreize und Aufforderungen zur Teilnahme an Glücksspielen bietet, um vor allem Mittel zu beschaffen, und dass die Finanzierung sozialer Tätigkeiten über eine Abgabe auf die Einnahmen aus zugelassenen Glücksspielen deshalb keine nützliche Nebenfolge, sondern der eigentliche Grund der von diesem Mitgliedstaat betriebenen restriktiven Politik ist, wäre festzustellen, dass eine solche Politik die Glücksspieltätigkeit nicht auf kohärente und systematische Weise begrenzt und daher nicht geeignet ist, die Verwirklichung des Ziels der Eindämmung der Spielsucht der Verbraucher zu gewährleisten.

29      Im Rahmen dieser Prüfung hat das vorlegende Gericht insbesondere zu untersuchen, ob die rechtswidrigen Spieltätigkeiten in den Niederlanden ein Problem darstellen können und ob eine Ausweitung der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten geeignet wäre, diesem Problem abzuhelfen.

30      Da nämlich das Ziel, die Verbraucher vor der Spielsucht zu schützen, grundsätzlich schwer mit einer Politik der Expansion von Glücksspielen, die insbesondere durch die Schaffung neuer Spiele und die Werbung für sie gekennzeichnet ist, vereinbar ist, kann eine solche Politik nur dann als kohärent angesehen werden, wenn die rechtswidrigen Tätigkeiten einen erheblichen Umfang haben und die erlassenen Maßnahmen darauf abzielen, die Spiellust der Verbraucher in rechtmäßige Bahnen zu lenken.

31      Sollte, wie De Lotto in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die Nachfrage nach Glücksspielen in den Niederlanden, insbesondere im Bereich des heimlichen Angebots, bereits erheblich zugenommen haben, ist dies zu berücksichtigen.

32      Die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung soll nicht nur Betrug und andere Straftaten im Glücksspielbereich bekämpfen, sondern auch den Verbraucherschutz gewährleisten. Somit muss das richtige Gleichgewicht gefunden werden zwischen dem Erfordernis einer kontrollierten Expansion der zugelassenen Glücksspiele, um das Glücksspielangebot für die Öffentlichkeit attraktiv zu machen, und der Notwendigkeit, die Spielsucht der Verbraucher so weit wie möglich zu verringern.

33      Bei dieser Prüfung könnten sich bestimmte Anhaltspunkte, die sich den dem Gerichtshof vorliegenden Akten entnehmen lassen, als hilfreich erweisen.

34      Nach der Entscheidung von 2004 über die ausschließliche Zulassung von De Lotto für die Veranstaltung von Sportwetten trägt diese „Stiftung dafür Sorge, dass die Tätigkeiten der Kundenwerbung und der Werbung zurückhaltenden und ausgewogenen Inhalts sind, und sie achtet insbesondere darauf, dass die übermäßige Teilnahme an nach dieser Entscheidung veranstalteten Glücksspielen eingedämmt wird“.

35      Darüber hinaus hat der niederländische Justizminister mit Schreiben vom 23. Juni 2004 die Zulassungsinhaber aufgefordert, „die Zahl der Werbenachrichten stark einzuschränken und dieser restriktiven Werbepolitik dadurch Form und Inhalt zu geben, dass sie für die Glücksspielveranstalter einen Verhaltens- und Werbekodex erarbeiten, der für alle Veranstalter gelten soll“. Dieser Kodex ist in den Niederlanden am 15. Februar 2006 in Kraft getreten.

36      Diese Gesichtspunkte könnten den Willen der nationalen Behörden belegen, die Expansion der Glücksspiele in den Niederlanden in engen Grenzen zu halten.

37      Das vorlegende Gericht muss jedoch prüfen, ob die Entwicklung des Glücksspielmarkts in den Niederlanden erkennen lässt, dass die Behörden dieses Mitgliedstaats die Expansion der Glücksspiele sowohl hinsichtlich des Umfangs der von den Inhabern einer ausschließlichen Erlaubnis durchgeführten Werbung als auch hinsichtlich der Schaffung neuer Spiele durch diese Veranstalter wirksam kontrollieren und damit die mit der nationalen Regelung verfolgten Ziele angemessen miteinander in Einklang bringen.

38      Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass bei einer nationalen Regelung wie der des Ausgangsverfahrens, die die Eindämmung der Spielsucht und die Betrugsbekämpfung bezweckt und wirksam zur Erreichung dieser Ziele beiträgt, davon ausgegangen werden kann, dass sie die Wetttätigkeit in kohärenter und systematischer Weise begrenzt, obwohl der oder die Inhaber einer ausschließlichen Erlaubnis berechtigt sind, ihr Angebot auf dem Markt durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die illegalen Spieltätigkeiten im betreffenden Mitgliedstaat ein Problem darstellen können, dem eine Expansion der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten abhelfen kann, und ob diese Expansion nicht einen Umfang hat, die sie mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht unvereinbar macht.

 Zur zweiten Frage

39      Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das nationale Gericht im Hinblick auf die Anwendung einer mit Art. 49 EG vereinbaren mitgliedstaatlichen Regelung über Glücksspiele verpflichtet ist, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Durchführungsmaßnahme, die die Einhaltung dieser Regelung sicherstellen soll, zur Erreichung des mit dieser verfolgten Ziels geeignet ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Das vorlegende Gericht möchte auch wissen, ob diese Frage anders zu beantworten ist, wenn die zu erlassende Maßnahme nicht von den Behörden, sondern von einem Einzelnen im Rahmen eines Zivilverfahrens beantragt wird.

40      Wie in Randnr. 22 des vorliegenden Urteils ausgeführt, obliegt es den nationalen Gerichten, zu prüfen, ob mitgliedstaatliche Rechtsvorschriften, die eine im Vertrag verankerte Grundfreiheit beschränken, zur Erreichung der im Allgemeininteresse liegenden Ziele, die diese Rechtsvorschriften rechtfertigen könnten, geeignet sind und ob die darin vorgesehenen Beschränkungen nicht im Hinblick auf diese Ziele unverhältnismäßig sind.

41      Der zweiten Frage liegt die Annahme zugrunde, dass die niederländische Glücksspielregelung mit Art. 49 EG vereinbar ist.

42      Im Ausgangsverfahren beruht die Beschränkung des in Art. 49 EG verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs unmittelbar auf den Bestimmungen der Wok, da sie die Veranstaltung und die Bewerbung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft, die es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.

43      Eine Maßnahme zur Durchführung der im Ausgangsverfahren fraglichen nationalen Regelung, wie die von dem für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zuständigen Richter an die Ladbrokes-Unternehmen gerichtete Anordnung, für in den Niederlanden ansässige Personen den Zugang zu ihrer Website zu sperren und es ihnen unmöglich zu machen, telefonisch an Wetten teilzunehmen, ist unerlässlich für den Schutz, den dieser Mitgliedstaat in seinem Hoheitsgebiet im Glücksspielbereich gewähren will, und kann daher nicht als eine zusätzliche Beschränkung gegenüber derjenigen angesehen werden, die sich unmittelbar aus den Bestimmungen der Wok ergibt.

44      Diese Durchführungsmaßnahme stellt nämlich lediglich die praktische Wirksamkeit der niederländischen Glücksspielregelung sicher. Ohne eine solche Maßnahme würde dem in der Wok vorgesehenen Verbot jede Wirksamkeit fehlen, weil von den nationalen Behörden nicht zugelassene Wirtschaftsteilnehmer Glücksspiele auf dem niederländischen Markt anbieten könnten.

45      Da die vom nationalen Gericht angeordnete Durchführungsmaßnahme als solche nicht zu zusätzlichen Beschränkungen auf dem Markt führt, steht die Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht in engem Zusammenhang mit der Prüfung, die das nationale Gericht im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Wok mit Art. 49 EG durchgeführt hat.

46      Unter diesen Umständen braucht, anders als die Ladbrokes-Unternehmen vortragen, nicht mehr geprüft zu werden, ob die Durchführungsmaßnahme wirklich durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, ob sie geeignet ist, die Ziele der Eindämmung der Spielsucht und der Betrugsbekämpfung zu erreichen, oder ob sie nicht über das zur Erreichung dieser Ziele Erforderliche hinausgeht.

47      Zudem ist es für die Entscheidung des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits unerheblich, ob die Durchführungsmaßnahme aufgrund des Tätigwerdens der Behörden zur Durchsetzung der nationalen Regelung oder auf Antrag eines Einzelnen im Rahmen eines Zivilverfahrens zum Schutz der von ihm aus dieser Regelung hergeleiteten Rechte erlassen wurde.

48      Der Gegenstand dieses Rechtsstreits betrifft nämlich die Anwendung des Art. 49 EG, der dem Einzelnen Rechte verleiht, die er gerichtlich geltend machen kann und die die nationalen Gerichte zu wahren haben (vgl. Urteile vom 3. Dezember 1974, van Binsbergen, 33/74, Slg. 1974, 1299, Randnr. 27, und vom 11. Januar 2007, ITC, C‑208/05, Slg. 2007, I‑181, Randnr. 67).

49      Die nationalen Gerichte haben unabhängig davon, in welchem Verfahren sie befasst worden sind, alle Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um sicherzustellen, dass Wirtschaftsteilnehmer in einem Mitgliedstaat in Situationen, die unter das Unionsrecht fallen, das Recht auf freien Dienstleistungsverkehr ausüben können.

50      Demnach ist auf die zweite Frage zu antworten, dass das nationale Gericht bei Anwendung einer mit Art. 49 EG vereinbaren mitgliedstaatlichen Regelung über Glücksspiele nicht verpflichtet ist, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Durchführungsmaßnahme, die die Einhaltung dieser Regelung sicherstellen soll, zur Erreichung der mit dieser verfolgten Ziele geeignet ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, sofern diese Maßnahme unerlässlich ist, um die praktische Wirksamkeit dieser Regelung sicherzustellen und keine zusätzliche Beschränkung gegenüber derjenigen enthält, die sich aus dieser Regelung ergibt. Für die Entscheidung des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits ist es unerheblich, ob die Durchführungsmaßnahme aufgrund des Tätigwerdens der Behörden zur Durchsetzung der nationalen Regelung oder auf Antrag eines Einzelnen im Rahmen eines Zivilverfahrens zum Schutz der von ihm aus dieser Regelung hergeleiteten Rechte erlassen wurde.

 Zur dritten Frage

51      Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der des Ausgangsverfahrens entgegensteht, die die Veranstaltung und die Bewerbung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft und es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.

52      Diese Frage stellt sich im gleichen rechtlichen Rahmen wie die erste Vorlagefrage in der Rechtssache, in der das Urteil Sporting Exchange ergangen ist, und hat den gleichen Wortlaut.

53      Die Ladbrokes-Unternehmen machen geltend, dass sie Inhaber einer von den Behörden des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland erteilten Erlaubnis seien, nach der sie Sportwetten und andere Glücksspiele über Internet und Telefon anbieten dürften, und dass sie in diesem Mitgliedstaat sehr strengen Vorschriften unterlägen, um Betrug und Spielsucht vorzubeugen. Wenn ein Mitgliedstaat die Veranstaltung von Glücksspielen beschränke, müsse er berücksichtigen, dass das öffentliche Interesse, das die fragliche Beschränkung rechtfertige, bereits durch die Regeln geschützt werde, die der Mitgliedstaat aufgestellt habe, in dem der Dienstleister über eine Erlaubnis zum Betrieb solcher Spiele verfüge. Diese Kontrollen und die Garantien dürften nicht verdoppelt werden.

54      Dazu ist festzustellen, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Europäischen Union nicht harmonisiert ist. Ein Mitgliedstaat darf deshalb die Auffassung vertreten, dass der Umstand allein, dass ein Veranstalter wie die Ladbrokes-Unternehmen zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, keine hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten bietet, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenübersehen können (vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 69).

55      Außerdem bergen die Glücksspiele über das Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).

56      Dass ein Veranstalter, der Glücksspiele über das Internet anbietet, vor allem deshalb keine aktive Verkaufspolitik im betreffenden Mitgliedstaat verfolgt, weil er dort keine Werbung treiben kann, steht nicht im Gegensatz zu den in den beiden vorstehenden Randnummern angeführten Erwägungen. Diese beruhen allein auf den Auswirkungen der bloßen Möglichkeit des Zugangs zu Glücksspielen über das Internet und nicht auf den möglicherweise unterschiedlichen Folgen eines aktiven oder passiven Angebots von Leistungen dieses Veranstalters.

57      Demnach kann die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Beschränkung in Anbetracht der Besonderheiten, die mit dem Anbieten von Glücksspielen über das Internet verbunden sind, als durch das Ziel der Bekämpfung von Betrug und anderen Straftaten gerechtfertigt angesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).

58      Auf die dritte Frage ist daher zu antworten, dass Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegensteht, die die Veranstaltung und die Förderung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft und es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.

 Kosten

59      Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

1.      Bei einer nationalen Regelung wie der des Ausgangsverfahrens, die die Eindämmung der Spielsucht und die Betrugsbekämpfung bezweckt und wirksam zur Erreichung dieser Ziele beiträgt, kann davon ausgegangen werden, dass sie die Wetttätigkeit in kohärenter und systematischer Weise begrenzt, obwohl der oder die Inhaber einer ausschließlichen Erlaubnis berechtigt sind, ihr Angebot auf dem Markt durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die illegalen Spieltätigkeiten im betreffenden Mitgliedstaat ein Problem darstellen können, dem eine Expansion der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten abhelfen kann, und ob diese Expansion nicht einen Umfang hat, die sie mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht unvereinbar macht.

2.      Bei Anwendung einer mit Art. 49 EG vereinbaren mitgliedstaatlichen Regelung über Glücksspiele ist das nationale Gericht nicht verpflichtet, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Durchführungsmaßnahme, die die Einhaltung dieser Regelung sicherstellen soll, zur Erreichung der mit dieser verfolgten Ziele geeignet ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, sofern diese Maßnahme unerlässlich ist, um die praktische Wirksamkeit dieser Regelung sicherzustellen und keine zusätzliche Beschränkung gegenüber derjenigen enthält, die sich aus dieser Regelung ergibt. Für die Entscheidung des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits ist es unerheblich, ob die Durchführungsmaßnahme aufgrund des Tätigwerdens der Behörden zur Durchsetzung der nationalen Regelung oder auf Antrag eines Einzelnen im Rahmen eines Zivilverfahrens zum Schutz der von ihm aus dieser Regelung hergeleiteten Rechte erlassen wurde.

3.      Art. 49 EG ist dahin auszulegen, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegensteht, die die Veranstaltung und die Förderung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft und es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.

Unterschriften

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* Verfahrenssprache: Niederländisch.

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

3. Juni 2010(*)

„Art. 49 EG – Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs – Glücksspiele – Betrieb von Glücksspielen im Internet – Regelung, die eine Erlaubnis einem einzigen Veranstalter vorbehält – Verlängerung der Erlaubnis ohne Ausschreibung – Grundsatz der Gleichbehandlung und Gebot der Transparenz – Geltung im Glücksspielbereich“

In der Rechtssache C‑203/08

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Raad van State (Niederlande) mit Entscheidung vom 14. Mai 2008, beim Gerichtshof eingegangen am 16. Mai 2008, in dem Verfahren

Sporting Exchange Ltd, Inhaberin der Firma „Betfair“,

gegen

Minister van Justitie,

Beteiligte:

Stichting de Nationale Sporttotalisator,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. N. Cunha Rodrigues (Berichterstatter), der Richterin P. Lindh sowie der Richter A. Rosas, U. Lõhmus und A. Arabadjiev,

Generalanwalt: Y. Bot,

Kanzler: R. Şereş, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. November 2009,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

–        der Sporting Exchange Ltd, Inhaberin der Firma „Betfair“, vertreten durch I. Scholten-Verheijen, O. Brouwer, A. Stoffer und J. Franssen, advocaten,

–        der Stichting de Nationale Sporttotalisator, vertreten durch W. Geursen, E. Pijnacker Hordijk und M. van Wissen, advocaten,

–        der niederländischen Regierung, vertreten durch C. Wissels, M. de Grave und Y. de Vries als Bevollmächtigte,

–        der belgischen Regierung, vertreten durch A. Hubert und L. Van den Broeck als Bevollmächtigte im Beistand von P. Vlaemminck, advocaat,

–        der dänischen Regierung, vertreten durch J. Bering Liisberg und V. Pasternak Jørgensen als Bevollmächtigte,

–        der deutschen Regierung, vertreten durch M. Lumma als Bevollmächtigten,

–        der griechischen Regierung, vertreten durch M. Tassopoulou, Z. Chatzipavlou und A. Samoni-Rantou als Bevollmächtigte,

–        der spanischen Regierung, vertreten durch F. Díez Moreno als Bevollmächtigten,

–        der österreichischen Regierung, vertreten durch C. Pesendorfer als Bevollmächtigte,

–        der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Inez Fernandes, P. Mateus Calado und A. Barros als Bevollmächtigte,

–        der finnischen Regierung, vertreten durch A. Guimaraes-Purokoski und J. Heliskoski als Bevollmächtigte,

–        der norwegischen Regierung, vertreten durch P. Wennerås und K. Moen als Bevollmächtigte,

–        der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch E. Traversa, A. Nijenhuis und S. Noë als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 17. Dezember 2009

folgendes

Urteil

1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 49 EG.

2        Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Sporting Exchange Ltd, Inhaberin der Firma „Betfair“, mit Sitz im Vereinigten Königreich (im Folgenden: Betfair), und dem Minister van Justitie (Justizminister, im Folgenden: Minister) wegen der von diesem ausgesprochenen Zurückweisung erstens der Anträge von Betfair auf Zulassung als Glücksspielveranstalter in den Niederlanden und zweitens der von Betfair gegen die Zulassung zweier anderer Veranstalter eingelegten Rechtsbehelfe.

 Nationales Recht

3        Art. 1 des Gesetzes über Glücksspiele (Wet op de kansspelen, im Folgenden: Wok) bestimmt:

„Vorbehaltlich der Bestimmungen des Abschnitts Va dieses Gesetzes ist es verboten,

a.      die Möglichkeit zur Teilnahme an einem Preis- oder Prämienwettbewerb zu bieten, wenn die Ermittlung der Gewinner allein dem Zufall überlassen bleibt, den die Teilnehmer im Allgemeinen nicht entscheidend beeinflussen können, es sei denn, dass eine entsprechende Erlaubnis nach diesem Gesetz erteilt worden ist;

b.      ohne eine Erlaubnis nach diesem Gesetz die Teilnahme an einer unter Buchst. a genannten Veranstaltung oder einer entsprechenden Veranstaltung in Europa außerhalb des Königreichs der Niederlande zu fördern, oder zu diesem Zweck zur Veröffentlichung oder Verbreitung bestimmte Dokumente vorzuhalten; …“

4        Art. 16 Abs. 1 Wok sieht vor:

„Der Minister der Justiz und der Minister für Wohlfahrt, Gesundheit und Kultur können unter Berücksichtigung der Interessen gemeinnütziger Einrichtungen insbesondere auf dem Gebiet des Sports und der Körpererziehung, der Kultur, der gesellschaftlichen Wohlfahrt und der Gesundheit der Bevölkerung einer juristischen Person mit vollständiger Rechtsfähigkeit für eine von ihnen zu bestimmende Zeit eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten erteilen.“

5        In Art. 23 Wok heißt es:

„1.      Die Erlaubnis zur Veranstaltung von Totalisatorwetten kann nur nach den Bestimmungen dieses Abschnitts erteilt werden.

2.      Unter Totalisatorwette ist jede Gelegenheit, auf den Ausgang von Trab- und Galopprennen zu wetten, zu verstehen, vorausgesetzt, dass die gesamten Einnahmen, abgesehen von dem nach dem Gesetz oder aufgrund des Gesetzes zulässigen Abzug, unter denjenigen verteilt werden, die auf den Gewinner oder auf einen der Preisgewinner gewettet haben.“

6        Nach Art. 24 Wok können der Minister für Landwirtschaft und Fischerei und der Minister der Justiz einer juristischen Person mit vollständiger Rechtsfähigkeit für eine von ihnen zu bestimmende Zeit die Erlaubnis zur Veranstaltung von Totalisatorwetten erteilen.

7        Art. 25 Wok sieht vor:

„1.      Die in Art. 24 Wok genannten Minister versehen die Erlaubnis zur Veranstaltung von Totalisatorwetten mit bestimmten Auflagen.

2.      Diese Auflagen betreffen insbesondere

a.      die Zahl der Trab- und Galopprennbahnen,

b.      die Höchsteinnahmen pro Person,

c.      den vor der Aufteilung auf die Wettgewinner abzuziehenden Anteil sowie dessen Verwendung,

d.      die behördliche Aufsicht,

e.      die Pflicht, nicht zugelassene Wetten oder die Vermittlung von Wetten auf dem Gelände, auf dem Trab- oder Galopprennen stattfinden, nach Möglichkeit zu verhindern oder verhindern zu lassen.

3.      Die Auflagen können geändert und ergänzt werden.“

8        Art. 26 Wok sieht vor:

„Die nach Art. 24 erteilte Erlaubnis kann von den dort genannten Ministern vor Ablauf zurückgenommen werden, wenn gegen die nach Art. 25 festgelegten Auflagen verstoßen wird.“

9        Nach Art. 27 Wok ist es verboten, der Öffentlichkeit Vermittlungsdienste in Bezug auf den Abschluss von Wetten bei einem Veranstalter von Totalisatorwetten anzubieten oder zu erbringen.

 Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

10      Die niederländische Regelung über Glücksspiele beruht auf einem System ausschließlicher Erlaubnisse, nach dem es verboten ist, Glücksspiele zu veranstalten oder zu fördern – es sei denn, dass eine entsprechende behördliche Erlaubnis erteilt worden ist –, und die nationalen Behörden nur eine Zulassung für jedes erlaubte Glücksspiel erteilen.

11      Aus den dem Gerichtshof vom vorlegenden Gericht übermittelten Akten des Ausgangsverfahrens ergibt sich, dass in den Niederlanden keine Möglichkeit besteht, Glücksspiele interaktiv über das Internet anzubieten.

12      Die Stichting de Nationale Sporttotalisator (im Folgenden: De Lotto), eine privatrechtliche Stiftung ohne Gewinnerzielungsabsicht, ist seit 1961 Inhaberin der Zulassung für die Veranstaltung von Sportwetten, Lotto und Zahlenspielen. Die Zulassung für die Veranstaltung von Totalisatorwetten auf die Ergebnisse von Pferderennen wurde der Gesellschaft mit beschränkter Haftung Scientific Games Racing BV (im Folgenden: SGR) erteilt, einer Tochtergesellschaft der Scientific Games Corporation Inc., die ihren Sitz in den Vereinigten Staaten hat.

13      Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht hervor, dass De Lotto nach ihrer Satzung den Zweck verfolgt, durch die Veranstaltung von Glücksspielen Mittel zu beschaffen und diese zwischen gemeinnützigen Einrichtungen, insbesondere im Bereich des Sports, der Körpererziehung, der allgemeinen Wohlfahrt, der öffentlichen Gesundheit und der Kultur, zu verteilen. De Lotto wird von einem fünfköpfigen Kollegium geführt, dessen Präsident vom Minister ernannt wird. Die anderen Mitglieder werden von der Stichting Aanwending Loterijgelden Nederland (Stiftung für die Verwendung der Lottoeinnahmen), der Vereniging Nederlands Olympisch Comité/Nederlandse Sportfederatie (Niederländisches Olympisches Komitee/Niederländischer Sportbund) benannt.

14      Betfair ist im Glücksspielsektor tätig und bietet ihre Dienstleistungen nur über Internet und Telefon an. Vom Vereinigten Königreich aus stellt sie den Dienstleistungsempfängern auf der Grundlage britischer und maltesischer Zulassungen eine Plattform für Sport- und Pferdewetten zur Verfügung, die unter dem Namen „betting exchange“ bekannt ist. Betfair hat keine Niederlassung oder Verkaufsstelle in den Niederlanden.

15      Da Betfair ihre Dienstleistungen in den Niederlanden aktiv anbieten möchte, ersuchte sie den Minister um Auskunft darüber, ob dafür eine Zulassung erforderlich sei. Sie beantragte auch eine Erlaubnis zur Veranstaltung – auch im Internet – von Sportwetten und Totalisatorwetten auf die Ergebnisse von Pferderennen. Mit Entscheidung vom 29. April 2004 wies der Minister diese Anträge zurück.

16      Die gegen diese Entscheidung eingelegte Beschwerde wurde vom Minister am 9. August 2004 zurückgewiesen. Der Minister vertrat insbesondere die Auffassung, dass die Wok ein geschlossenes Zulassungssystem enthalte, das keine Möglichkeit vorsehe, Zulassungen zu erteilen, um die Gelegenheit zur Teilnahme an Glücksspielen über das Internet zu bieten. Da Betfair nach diesem Gesetz keine Zulassung für ihre derzeitigen Tätigkeiten im Internet erhalten könne, dürfe sie ihre Dienstleistungen nicht Empfängern anbieten, die in den Niederlanden ansässig seien.

17      Betfair legte auch Beschwerde gegen die Entscheidungen des Ministers vom 10. Dezember 2004 und vom 21. Juni 2005 zur Verlängerung der Zulassungen von De Lotto und von SGR ein.

18      Mit Entscheidungen des Ministers vom 17. März und vom 4. November 2005 wurden diese Beschwerden zurückgewiesen.

19      Mit Urteil vom 8. Dezember 2006 erklärte die Rechtbank ’s‑Gravenhage (Bezirksgericht Den Haag) die Klagen von Betfair gegen die genannten ablehnenden Entscheidungen für unbegründet. Betfair legte daraufhin beim Raad van State Berufung gegen dieses Urteil ein.

20      Diese stützte sie im Wesentlichen darauf, dass die niederländischen Behörden verpflichtet seien, zum einen ihre britische Zulassung anzuerkennen und zum anderen bei der Erteilung einer Zulassung für das Anbieten von Glücksspielen gemäß dem Urteil vom 13. September 2007, Kommission/Italien (C‑260/04, Slg. 2007, I‑7083), den Grundsatz der Transparenz zu wahren.

21      Da der Raad van State der Ansicht ist, dass die Auslegung des Unionsrechts erforderlich ist, um ihm die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu ermöglichen, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1.      Ist Art. 49 EG so auszulegen, dass die Anwendung dieser Bestimmung dazu führt, dass die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats aufgrund des in diesem Mitgliedstaat geltenden geschlossenen Genehmigungssystems für das Anbieten von Dienstleistungen bei Glücksspielen nicht verbieten kann, dass ein Dienstleistungsanbieter, dem bereits in einem anderen Mitgliedstaat eine Genehmigung für die Erbringung dieser Dienstleistungen über das Internet erteilt worden ist, diese Dienstleistungen auch im erstgenannten Mitgliedstaat über das Internet anbietet?

2.      Ist die Auslegung, die der Gerichtshof Art. 49 EG und insbesondere dem Gleichheitssatz und dem sich daraus ergebenden Transparenzgebot in Rechtssachen beigemessen hat, die sich auf Konzessionen bezogen haben, auf das Verfahren für die Erteilung einer Genehmigung für das Anbieten von Dienstleistungen bei Glücksspielen in einem gesetzlich geregelten Ein-Genehmigungs-System übertragbar?

3.      a)     Kann in einem durch Gesetz geschaffenen System der Zulassung eines einzigen Betreibers die Verlängerung der Genehmigung für den gegenwärtigen Genehmigungsinhaber, ohne dass mögliche Interessenten die Chance erhalten, sich um diese Genehmigung mit zu bewerben, ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel zur Verwirklichung der zwingenden Gründe des Allgemeininteresses sein, die der Gerichtshof als Rechtfertigung der Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs bei Glücksspielen anerkannt hat? Falls ja, unter welchen Voraussetzungen?

         b)     Macht es für die Antwort auf die Frage 3a einen Unterschied, ob die zweite Frage zu bejahen oder zu verneinen ist?

 Zu den Vorlagefragen

 Zur ersten Frage

22      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der des Ausgangsverfahrens entgegensteht, die die Veranstaltung und die Förderung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft und es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.

23      Art. 49 EG verlangt die Aufhebung jeder Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus den anderen Mitgliedstaaten gilt –, sofern sie geeignet ist, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, in dem er rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Die Dienstleistungsfreiheit gilt sowohl zugunsten des Dienstleistenden als auch zugunsten des Dienstleistungsempfängers (Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C‑42/07, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).

24      Eine Regelung eines Mitgliedstaats wie die des Ausgangsverfahrens stellt eine Beschränkung des in Art. 49 EG verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs dar (vgl. in diesem Sinne Urteile Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 52, sowie vom heutigen Tag, Ladbrokes Betting & Gaming und Ladbrokes International, C‑258/08, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 16).

25      Zu prüfen ist jedoch, ob eine solche Beschränkung im Rahmen der Ausnahmeregelungen, die in den nach Art. 55 EG auf diesem Gebiet anwendbaren Art. 45 EG und 46 EG ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 55).

26      Art. 46 Abs. 1 EG lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses herausgestellt, die diese Beschränkungen ebenfalls rechtfertigen können, wie die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 56).

27      In diesem Kontext können die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (Urteile vom 6. November 2003, Gambelli u. a., C‑243/01, Slg. 2003, I‑13031, Randnr. 63, sowie vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, Slg. 2007, I‑1891, Randnr. 47).

28      Den Mitgliedstaaten steht es frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele ihrer eigenen Wertordnung entsprechend festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen müssen jedoch den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen, insbesondere an ihre Verhältnismäßigkeit, genügen (vgl. in diesem Sinne Urteile Placanica u. a., Randnr. 48, sowie Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 59).

29      Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs obliegt es den nationalen Gerichten, zu überprüfen, ob die mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften tatsächlich den Zielen, die sie rechtfertigen könnten, entsprechen und ob die darin vorgesehenen Beschränkungen nicht im Hinblick auf diese Ziele unverhältnismäßig sind (Urteile Gambelli u. a., Randnr. 75, sowie Placanica u. a., Randnr. 58).

30      Unter Bezugnahme insbesondere auf die Urteile Gambelli u. a. sowie Placanica u. a. hat das vorlegende Gericht festgestellt, dass die Ziele des Verbraucherschutzes und der Bekämpfung von Kriminalität und Spielsucht, die dem in der Wok vorgesehenen System der ausschließlichen Erlaubnisse zugrunde lägen, als zwingende Gründe des Allgemeininteresses im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs angesehen werden könnten.

31      Das vorlegende Gericht meint auch, dass die sich aus diesem System ergebenden Beschränkungen weder unverhältnismäßig seien noch auf diskriminierende Weise angewandt würden. Zur Verhältnismäßigkeit stellt es fest, dass die Zulassung nur eines Veranstalters dessen Kontrolle erleichtere, so dass die Überwachung der mit der Zulassung verbundenen Regeln wirksamer sein könne, dass sie aber auch verhindere, dass es zwischen mehreren Zulassungsinhabern zu einem verschärften Wettbewerb komme, die zu einem Ausgreifen der Spielsucht führe. Das an jedermann außer dem Zulassungsinhaber gerichtete Verbot, Glücksspiele anzubieten, gelte gleichermaßen für Unternehmen mit Sitz in den Niederlanden wie für solche, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig seien.

32      Die Bedenken des vorlegenden Gerichts rühren daher, dass Betfair im Ausgangsverfahren behauptet, dass sie keiner Zulassung durch die niederländischen Behörden bedürfe, um in den Niederlanden wohnenden Wettteilnehmern ihre Sportwetten über das Internet anbieten zu können. Dieser Mitgliedstaat sei nämlich verpflichtet, die ihr von anderen Mitgliedstaaten erteilten Zulassungen anzuerkennen.

33      Dazu ist festzustellen, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Europäischen Union nicht harmonisiert ist. Ein Mitgliedstaat darf deshalb die Auffassung vertreten, dass der Umstand allein, dass ein Veranstalter wie Betfair zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, keine hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten bietet, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenübersehen können (vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 69).

34      Außerdem bergen die Glücksspiele über das Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).

35      Dass ein Veranstalter, der Glücksspiele über das Internet anbietet, vor allem deshalb keine aktive Verkaufspolitik im betreffenden Mitgliedstaat verfolgt, weil er dort keine Werbung treiben kann, steht nicht im Gegensatz zu den in den beiden vorstehenden Randnummern angeführten Erwägungen. Diese beruhen allein auf den Auswirkungen der bloßen Möglichkeit des Zugangs zu Glücksspielen über das Internet und nicht auf den möglicherweise unterschiedlichen Folgen eines aktiven oder passiven Angebots von Leistungen dieses Veranstalters.

36      Demnach kann die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Beschränkung in Anbetracht der Besonderheiten, die mit dem Anbieten von Glücksspielen über das Internet verbunden sind, als durch das Ziel der Bekämpfung von Betrug und anderen Straftaten gerechtfertigt angesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).

37      Auf die erste Frage ist daher zu antworten, dass Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegensteht, die die Veranstaltung und die Förderung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft und es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.

 Zur zweiten und zur dritten Frage

38      Mit der zweiten und der dritten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht zum einen wissen, ob die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung von Art. 49 EG sowie zum Grundsatz der Gleichbehandlung und zu dem sich daraus ergebenden Transparenzgebot auf dem Gebiet der Dienstleistungskonzessionen auf das Verfahren zur Erteilung einer Zulassung für einen einzigen Veranstalter im Glücksspielbereich anwendbar ist. Es möchte zum anderen wissen, ob die Verlängerung dieser Zulassung ohne Ausschreibung ein geeignetes und angemessenes Mittel zur Erreichung von Zielen sein kann, die auf zwingenden Gründen des Allgemeininteresses beruhen.

39      Beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts werden Dienstleistungskonzessionsverträge von keiner der Richtlinien erfasst, mit denen der Unionsgesetzgeber den Bereich des öffentlichen Auftragswesens geregelt hat. Die öffentlichen Stellen, die solche Verträge schließen, haben jedoch die Grundregeln des EG-Vertrags, insbesondere Art. 49 EG, im Allgemeinen sowie den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot im Besonderen zu beachten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. Dezember 2000, Telaustria und Telefonadress, C‑324/98, Slg. 2000, I‑10745, Randnrn. 60 bis 62, vom 10. September 2009, Eurawasser, C‑206/08, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 44, und vom 13. April 2010, Wall, C‑91/08, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 33).

40      Dieses Transparenzgebot gilt, wenn die betreffende Dienstleistungskonzession für ein Unternehmen von Interesse sein kann, das in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem diese Konzession erteilt wird, ansässig ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Juli 2005, Coname, C‑231/03, Slg. 2005, I‑7287, Randnr. 17, und Wall, Randnr. 34).

41      Ohne zwangsläufig eine Ausschreibung vorzuschreiben, verpflichtet das Transparenzgebot die konzessionserteilende Stelle, zugunsten der potenziellen Konzessionsnehmer einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen, der eine Öffnung der Dienstleistungskonzessionen für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. November 2008, Coditel Brabant, C‑324/07, Slg. 2008, I‑8457, Randnr. 25, und Wall, Randnr. 36).

42      Aus der Vorlageentscheidung und dem Wortlaut der zweiten Vorlagefrage des nationalen Gerichts ergibt sich, dass die Maßnahme der niederländischen Behörden zur Ermächtigung bestimmter Wirtschaftsteilnehmer, in den Niederlanden Dienstleistungen im Glücksspielbereich anzubieten, von diesem Gericht als Erteilung einer einzigen Zulassung angesehen wird.

43      Wie in Randnr. 10 des vorliegenden Urteils ausgeführt, beruht die Wok auf einem System ausschließlicher Erlaubnisse, nach dem es verboten ist, Glücksspiele zu veranstalten oder zu fördern – es sei denn, dass eine entsprechende behördliche Erlaubnis erteilt worden ist –, und die nationalen Behörden nur eine Zulassung für jedes erlaubte Glücksspiel erteilen.

44      Diese einzige Zulassung ist eine Maßnahme der Behörden zur Regulierung der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, nämlich der Veranstaltung von Glücksspielen.

45      Die Zulassungsentscheidung enthält Auflagen dieser Behörden, u. a. bezüglich der Höchstzahl der pro Jahr zulässigen Sportwetten, ihrer Beträge, der Verteilung der Reinerträge auf gemeinnützige Einrichtungen und der eigenen Einnahmen des Veranstalters in dem Sinne, dass dieser nur die entstandenen Kosten ausgleichen, aber keinen Gewinn erzielen darf. Dieser Veranstalter darf außerdem jährlich eine höchstens 2,5 % der im vorangegangenen Kalenderjahr erzielten Einnahmen entsprechende Reserve bilden, um die Fortführung seiner Tätigkeit sicherzustellen.

46      Dass die Erteilung einer einzigen Zulassung nicht einem Dienstleistungskonzessionsvertrag gleichzustellen ist, kann für sich allein nicht rechtfertigen, dass die sich aus Art. 49 EG ergebenden Erfordernisse, insbesondere der Grundsatz der Gleichbehandlung und das Transparenzgebot, bei der Erteilung einer behördlichen Erlaubnis wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden missachtet werden.

47      Wie der Generalanwalt in den Nrn. 154 und 155 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, erscheint das Transparenzgebot nämlich als eine zwingende Vorbedingung des Rechts eines Mitgliedstaats, das ausschließliche Recht zur Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit an einen oder mehrere private Unternehmer zu vergeben, wie auch immer diese ausgewählt werden. Dieses Gebot ist auch zur Anwendung im Rahmen eines Systems berufen, nach dem die Zulassung von den Behörden eines Mitgliedstaats in Ausübung ihrer ordnungsrechtlichen Befugnisse einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer erteilt wird, weil die Auswirkungen einer solchen Zulassung auf in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen, die möglicherweise an dieser Tätigkeit interessiert sind, die gleichen sind wie die eines Konzessionsvertrags.

48      Zwar verfügen die Mitgliedstaaten, wie sich aus der Antwort auf die erste Frage ergibt, bei der Bestimmung des im Glücksspielbereich angestrebten Schutzniveaus über einen ausreichenden Ermessensspielraum, so dass sie – wie im Ausgangsverfahren – eine Regelung wählen können, bei der nur ein einziger Veranstalter zugelassen wird.

49      Eine solche Regelung kann jedoch keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts, insbesondere wenn sie eine Grundfreiheit wie den freien Dienstleistungsverkehr betreffen, ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen.

50      Nach ständiger Rechtsprechung muss ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung nämlich, damit es trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt ist, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden (Urteile vom 17. Juli 2008, Kommission/Frankreich, C‑389/05, Slg. 2008, I‑5397, Randnr. 94, und vom 10. März 2009, Hartlauer, C‑169/07, Slg. 2009, I‑1721, Randnr. 64). Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, der Rechtsweg offen stehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Februar 2001, Analir u. a., C‑205/99, Slg. 2001, I‑1271, Randnr. 38).

51      Zur Wahrung des Grundsatzes der Gleichbehandlung und des sich daraus ergebenden Transparenzgebots gehört zwangsläufig, dass die objektiven Kriterien, die die Eingrenzung des Ermessens der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ermöglichen, ausreichend bekannt gemacht werden.

52      Zum Verfahren zur Verlängerung der nach der Wok erteilten ausschließlichen Erlaubnisse hat die niederländische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt, dass die Zulassungen stets befristet erteilt würden, und zwar meist für einen Zeitraum von fünf Jahren. Damit werde Kontinuität gewährleistet, wobei an bestimmten Stichtagen entschieden werden könne, ob die Anpassung der Zulassungsbedingungen gerechtfertigt sei.

53      Mit Entscheidungen vom 10. Dezember 2004 und 21. Juni 2005 hat der Minister die De Lotto für fünf Jahre und SGR für drei Jahre erteilten Zulassungen ohne jedes Ausschreibungsverfahren verlängert.

54      In diesem Zusammenhang ist nicht danach zu unterscheiden, ob sich die beschränkenden Wirkungen einer einzigen Zulassung aus deren Erteilung unter Missachtung der in Randnr. 50 des vorliegenden Urteils genannten Erfordernisse oder aus ihrer Verlängerung unter solchen Umständen ergeben.

55      Ein Verfahren zur Verlängerung einer Zulassung wie das des Ausgangsverfahrens, das die genannten Bedingungen nicht erfüllt, verhindert grundsätzlich, dass andere Veranstalter ihr Interesse an der Ausübung der betreffenden Tätigkeit bekunden können, so dass ihnen der Zugang zu den Rechten verwehrt bleibt, die sie aus dem Unionsrecht, insbesondere dem in Art. 49 EG verankerten freien Dienstleistungsverkehr, ableiten.

56      Die niederländische Regierung hebt hervor, dass das vorlegende Gericht festgestellt habe, dass die Beschränkungen, die sich aus dem System der Zulassung eines einzigen Veranstalters ergäben, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt seien und dass sie geeignet und angemessen seien.

57      Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass sich die Ausführungen des vorlegenden Gerichts, auf die die niederländische Regierung verweist, auf ein System einer ausschließlichen Erlaubnis wie das in der Wok vorgesehene und nicht speziell auf das Verfahren zur Verlängerung der Zulassung beziehen, die dem Veranstalter erteilt wurde, dem das ausschließliche Recht zur Veranstaltung und Förderung von Glücksspielen zusteht.

58      Wie der Generalanwalt in Nr. 161 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist zwischen den Auswirkungen der Öffnung des Wettbewerbs um den Glücksspielmarkt, deren Nachteiligkeit eine Beschränkung der Tätigkeit der Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen kann, und denjenigen der Öffnung des Wettbewerbs um die Vergabe des betreffenden Auftrags zu unterscheiden. Die nachteiligen Folgen der Einführung des Wettbewerbs um diesen Markt, d. h. zwischen mehreren Veranstaltern, die das gleiche Glücksspiel betreiben dürfen, ergeben sich daraus, dass diese Veranstalter versucht wären, einander an Einfallsreichtum zu übertreffen, um ihr Angebot attraktiver zu machen, und damit für die Verbraucher die mit dem Spiel verbundenen Ausgaben sowie die Gefahr der Spielsucht erhöhen würden. Diese Folgen sind im Stadium der Zulassungserteilung hingegen nicht zu befürchten.

59      Allerdings könnten die Beschränkungen der in Art. 49 EG verankerten Grundfreiheit, die sich speziell aus den Verfahren zur Erteilung und zur Verlängerung der Zulassung eines einzigen Veranstalters wie denen des Ausgangsverfahrens ergeben, als gerechtfertigt angesehen werden, wenn der betreffende Mitgliedstaat beschlösse, die Zulassung einem öffentlichen Veranstalter, der hinsichtlich seiner Leitung unmittelbarer staatlicher Aufsicht untersteht, oder einem privaten Veranstalter, dessen Tätigkeiten die Behörden genau überwachen können, zu erteilen oder sie zu verlängern (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. September 1999, Läärä u. a., C‑124/97, Slg. 1999, I‑6067, Randnrn. 40 und 42, sowie Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnrn. 66 und 67)

60      In diesen Fällen würde die Verleihung oder die Verlängerung von Ausschließlichkeitsrechten für die Veranstaltung von Glücksspielen zugunsten eines solchen Veranstalters ohne jedes Ausschreibungsverfahren im Hinblick auf die mit der Wok verfolgten Ziele nicht unverhältnismäßig erscheinen.

61      Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die Inhaber von Zulassungen für die Veranstaltung von Glücksspielen in den Niederlanden die in Randnr. 59 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen erfüllen.

62      Nach alledem ist auf die zweite und die dritte Frage zu antworten, dass Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung und das daraus folgende Transparenzgebot in Verfahren zur Erteilung und zur Verlängerung der Zulassung zugunsten eines einzigen Veranstalters im Glücksspielbereich gelten, sofern es sich nicht um einen öffentlichen Veranstalter handelt, der hinsichtlich seiner Leitung unmittelbarer staatlicher Aufsicht unterliegt, oder um einen privaten Veranstalter, dessen Tätigkeiten die Behörden genau überwachen können.

 Kosten

63      Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

1.      Art. 49 EG ist dahin auszulegen, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegensteht, die die Veranstaltung und die Förderung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft und es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.

2.      Art. 49 EG ist dahin auszulegen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung und das daraus folgende Transparenzgebot in Verfahren zur Erteilung und zur Verlängerung der Zulassung zugunsten eines einzigen Veranstalters im Glücksspielbereich gelten, sofern es sich nicht um einen öffentlichen Veranstalter handelt, der hinsichtlich seiner Leitung unmittelbarer staatlicher Aufsicht unterliegt, oder um einen privaten Veranstalter, dessen Tätigkeiten die Behörden genau überwachen können.

Unterschriften

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* Verfahrenssprache: Niederländisch.

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

YVES BOT

vom 17. Dezember 2009¹(1)

Rechtssache C‑203/08

The Sporting Exchange Ltd

gegen

Minister van Justitie

Rechtssache C‑258/08

Ladbrokes Betting & Gaming Ltd,

Ladbrokes International Ltd

gegen

Stichting de Nationale Sporttotalisator

(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande] bzw. des Hoge Raad der Nederlanden [Niederlande] )

„Freier Dienstleistungsverkehr – Glücksspiele – Wetten und Lotterien im Internet – System ausschließlicher und alleiniger Zulassung – Einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen auferlegtes Verbot, seine Dienstleistungen zu erbringen – Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs – Rechtfertigung – Schutz der Verbraucher und Bekämpfung von Betrug – Kohärente und systematische Begrenzung – Umfang der Verhältnismäßigkeitskontrolle – Nationale Durchführungsmaßnahme – Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung – Grundsatz der Gleichbehandlung und Transparenzgebot – Anwendung auf Glücksspiele im Rahmen eines Systems der Zulassung eines einzigen Betreibers – Verlängerung der Zulassung ohne Ausschreibung“

1.        Das Problem, in welchem Umfang die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Glücksspiele durch die Verkehrsfreiheiten begrenzt wird, hat bereits zu einer verhältnismäßig umfangreichen Rechtsprechung geführt und wirft nach wie vor zahlreiche Fragen auf(2).

2.        In den beiden vorliegenden Vorabentscheidungssachen soll geklärt werden, ob die einschlägigen niederländischen Rechtsvorschriften mit den Bestimmungen des EG‑Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr vereinbar sind. Da die Rechtssachen die gleiche nationale Regelung betreffen und die von den beiden Gerichten vorgelegten Fragen sich überschneiden, habe ich mich dafür entschieden, sie gemeinsam zu behandeln.

3.        Die niederländischen Rechtsvorschriften sollen die Verbraucher vor der Spielsucht schützen und die Kriminalität bekämpfen. Sie verbieten zum einen die Veranstaltung oder Förderung von Glücksspielen ohne entsprechende Erlaubnis und beschränken zum anderen diese Erlaubnis auf einen einzigen Anbieter je Spielkategorie.

4.        Die Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten, von Lotto und von Zahlenspielen wurde der Stiftung Stichting de Nationale Sporttotalisator erteilt(3). Sie wurde im Dezember 2004 um fünf Jahre verlängert. Die Erlaubnis zur Veranstaltung von Pferderennwetten, die der Gesellschaft mit beschränkter Haftung Scientific Games Racing BV(4) erteilt worden war, wurde im Juni 2005 verlängert.

5.        Die Rechtssache C‑203/08 geht auf den Rechtsstreit zwischen The Sporting Exchange Ltd mit Sitz im Vereinigten Königreich, die unter dem Namen Betfair auftritt(5), und dem Minister van Justitie (niederländischer Justizminister) wegen der Zurückweisung ihrer Anträge auf Zulassung zur Veranstaltung von Glücksspielen in den Niederlanden sowie ihrer Klagen gegen die Entscheidungen über die Verlängerung der Zulassungen von De Lotto und der SGR zurück.

6.        Die Rechtssache C-258/08 steht im Zusammenhang mit dem Rechtsmittel von Ladbrokes Betting & Gaming Ltd und Ladbrokes International Ltd(6), beide mit Sitz im Vereinigten Königreich, gegen die von De Lotto gegen sie eingeleiteten Verfahren, mit denen ihnen untersagt werden soll, auf ihrer Internetsite Personen mit Wohnsitz in den Niederlanden Glücksspiele anzubieten, für die sie keine Erlaubnis besitzen.

7.        Diese beiden Vorabentscheidungssachen werfen insgesamt die folgenden vier Probleme auf.

8.        Erstens: Kann die Regelung eines Mitgliedstaats, die das Anbieten von Glücksspielen einschränkt, um die Spielsucht einzudämmen und Betrügereien zu bekämpfen, und diese Ziele tatsächlich erreicht, als kohärente und systematische Verfolgung dieser Ziele betrachtet werden, obwohl dem oder den Inhabern des Ausschließlichkeitsrechts erlaubt ist, ihr Angebot durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen (erste Frage in der Rechtssache C‑258/08)?

9.        Zweitens: Muss das nationale Gericht, das sich vergewissert hat, dass die nationalen Rechtsvorschriften über Glücksspiele dem Gemeinschaftsrecht entsprechen, prüfen, ob eine Durchführungsmaßnahme, die die Einhaltung dieser Rechtsvorschriften sicherstellen soll, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (Fragen 2a und 2b in der Rechtssache C‑258/08)?

10.      Drittens: Hindert der Umstand, dass ein Wirtschaftsteilnehmer die Erlaubnis erhalten hat, im Gebiet des Mitgliedstaats, in dem er seinen Sitz hat, Online-Spiele zu betreiben, einen anderen Mitgliedstaat, in dem Glücksspiele einer Ausschließlichkeitsregelung unterliegen, daran, diesem Wirtschaftsteilnehmer zu untersagen, solche Spiele in seinem Hoheitsgebiet ansässigen Personen anzubieten (erste Frage in der Rechtssache C‑203/08 und dritte Frage in der Rechtssache C‑258/08)?

11.      Viertens: Gelten gemäß Art. 49 EG der Grundsatz der Gleichbehandlung und das daraus folgende Transparenzgebot im Bereich der Glücksspiele im Rahmen des Systems der Zulassung eines einzigen Betreibers? Falls dies zu bejahen ist: Inwieweit kann eine Verlängerung der Zulassung des einzigen Betreibers ohne Ausschreibung erfolgen (zweite Frage und Fragen 3a und 3b in der Rechtssache C‑203/08)?

12.      Diese Fragen beruhen auf der Prämisse, dass es mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wenn ein Mitgliedstaat ein Ausschließlichkeitsrecht für die Veranstaltung eines Glücksspiels einem einzigen Betreiber gewährt. In diesen Schlussanträgen werde ich dem Gerichtshof empfehlen, diese Prämisse zu bestätigen.

13.      Ich werde sodann vorschlagen, als Antwort auf die erste Frage für Recht zu erkennen, dass die Regelung eines Mitgliedstaats, die das Anbieten von Glücksspielen einschränkt, um die Spielsucht einzudämmen und Betrügereien zu bekämpfen, und diese beiden Ziele nach dem Urteil des nationalen Gerichts tatsächlich erreicht, als kohärente und systematische Verfolgung dieser Ziele zu betrachten ist, selbst wenn dem oder den Inhabern des Ausschließlichkeitsrechts erlaubt ist, ihr Angebot durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen.

14.      Hinsichtlich der Beantwortung der zweiten Frage bin ich der Auffassung, dass das nationale Gericht nach der Feststellung, dass die in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen dem gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, nicht in jedem Einzelfall zu prüfen und zu belegen hat, dass eine einfache Maßnahme zum Vollzug dieser Rechtsvorschriften ebenfalls diesem Grundsatz entspricht, sofern die Maßnahme sich strikt darauf beschränkt, die Anwendung dieser Rechtsvorschriften sicherzustellen, ohne eine weitere Beschränkung zu schaffen. Der Umstand, dass diese Maßnahme von einem Wirtschaftsteilnehmer im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Privatpersonen und nicht von einer Behörde verlangt wird, ist für die Beantwortung dieser Frage ohne Bedeutung.

15.      Die Antwort auf die dritte Frage folgt zum einen aus dem Urteil vom 8. September 2009 in der Rechtssache Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Baw International(7), wonach der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung nicht für eine Genehmigung des Anbietens von Online-Spielen gilt, und zum anderen aus der Rechtsprechung, nach der ein System von Ausschließlichkeitsrechten mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein kann.

16.      Was schließlich die Tragweite des Grundsatzes der Gleichbehandlung und des Transparenzgebots betrifft, werde ich dem Gerichtshof als Antwort vorschlagen, dass beide auf ein System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers im Bereich der Glücksspiele anwendbar sind und einer Verlängerung der Zulassung ohne Ausschreibung entgegenstehen, sofern die Nichtdurchführung der Ausschreibung nicht durch einen im Vertrag angeführten oder in der Rechtsprechung anerkannten Grund gerechtfertigt ist, was das nationale Gericht zu prüfen hat.

I –    Das niederländische Recht

17.      Gemäß Art. 1 des niederländischen Gesetzes über Glücksspiele (Wet op de kansspelen)(8) ist es vorbehaltlich der Bestimmungen des Titels Va verboten,

„a)      die Möglichkeit zur Teilnahme an einem Preis- oder Prämienwettbewerb zu bieten, wenn die Ermittlung der Gewinner allein dem Zufall überlassen bleibt, den die Teilnehmer im Allgemeinen nicht entscheidend beeinflussen können, es sei denn, dass eine entsprechende Erlaubnis nach diesem Gesetz erteilt worden ist;

b)      ohne eine Erlaubnis nach diesem Gesetz die Teilnahme an einer unter a) genannten Veranstaltung oder einer entsprechenden Veranstaltung in Europa außerhalb des Königreichs zu fördern, oder zu diesem Zweck zur Veröffentlichung oder Verbreitung bestimmte Dokumente vorzuhalten;

…“

18.      Das niederländische Gesetz sieht weiter vor, dass für verschiedene Arten von Glücksspielen, insbesondere für Sport- und Totalisatorwetten, die jeweils in Titel III bzw. Titel IV dieses Gesetzes geregelt sind, eine Erlaubnis erteilt werden kann.

19.      Die Sportwetten werden als Spiele definiert, bei denen die Teilnehmer die Ergebnisse zuvor bekannt gegebener Sportwettbewerbe mit Ausnahme von Pferderennen erraten oder voraussagen müssen.

20.      Gemäß Art. 16 Abs. 1 des niederländischen Gesetzes können die zuständigen nationalen Behörden einer einzelnen juristischen Person, die voll rechtsfähig ist, die Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten für eine von ihnen festzulegende Dauer erteilen. Art. 16 Abs. 2 des Gesetzes bestimmt, dass die bei einer Wette erzielten Einnahmen nach Abzug der Gewinne und Kosten für die Zwecke zu verwenden sind, die die juristische Person mit der Veranstaltung der Sportwetten fördern will.

21.      Personen unter 18 Jahren dürfen nicht an Wetten teilnehmen. Im Übrigen ist die Erlaubnis mit Auflagen versehen, die insbesondere die Anzahl der Wetten, die Art der Ermittlung der Ersatzergebnisse und das Gewinnschema, die Verwaltung und die Deckung der mit der Veranstaltung verbundenen Kosten, die Verwendung der Einnahmen, die Satzung und die Geschäftsbestimmungen der juristischen Person, die Kontrolle der Behörden hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften sowie die Vorlage und die Art der Veröffentlichung des Berichts, der jährlich von der juristischen Person über ihre Tätigkeiten und die Geschäftsergebnisse zu erstellen ist, betreffen.

22.      Totalisatorwetten sind in Titel IV des niederländischen Gesetzes geregelt. Darunter wird jede Gelegenheit verstanden, auf das Ergebnis von Pferderennen zu wetten. Die gesamten Einsätze sind vorbehaltlich der in diesem Gesetz vorgesehenen Abzüge unter den Personen zu verteilen, die auf den oder die Sieger gewettet haben.

23.      Gemäß Art. 24 des niederländischen Gesetzes können die zuständigen nationalen Behörden einer einzelnen juristischen Person, die voll rechtsfähig ist, die Erlaubnis für die Veranstaltung von Totalisatorwetten für eine von ihnen festzulegende Dauer erteilen.

24.      Die Erlaubnis für die Veranstaltung von Totalisatorwetten kann mit Auflagen versehen werden, die insbesondere die Anzahl der Pferderennen, den Höchsteinsatz je Person, Bestimmung und Höhe des vor der Verteilung auf die Wettgewinner einzubehaltenden Prozentsatzes, die Kontrolle der Behörden hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften sowie die Pflicht betreffen, im Rahmen des Möglichen unerlaubte Wetten oder Vermittlung von Wetten auf dem Rennbahngelände zu verhindern oder verhindern zu lassen.

25.      Den Akten, insbesondere den Erläuterungen der niederländischen Regierung, ist zu entnehmen, dass die Erlaubnis grundsätzlich auf die Dauer von fünf Jahren ausgesprochen wird.

26.      Die Erlaubnis enthält eingehende Bestimmungen über die Modalitäten der Veranstaltung der Wetten, für die sie erteilt wird. Sie kann vorzeitig zurückgenommen werden, wenn der Inhaber der Erlaubnis gegen diese Bestimmungen verstößt.

27.      Die Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten ist De Lotto 1961 erteilt worden. De Lotto besitzt ebenfalls die Erlaubnis für die Veranstaltung von Einzellotterien, des Zahlenlottos und der Zahlenspiele.

28.      De Lotto ist eine Stiftung und verfolgt daher keinen eigennützigen Zweck. Die Nettoeinnahmen werden vollständig an Begünstigte für die Zwecke des Sports, der Körpererziehung, des gesellschaftlichen Wohls, der öffentlichen Gesundheit und der Kultur verteilt.

29.      Die Zulassung von De Lotto zur Veranstaltung von Sportwetten sowie des Lottos und der Zahlenspiele wurde mit Entscheidung vom 10. Dezember 2004 um fünf Jahre für die Zeit vom 12. Dezember 2004 bis 11. Dezember 2009 verlängert.

30.      Die Erlaubnis für die Veranstaltung von Totalisatorwetten ist seit 1998 im Besitz von SGR. SGR ist im Gegensatz zu De Lotto gewinnorientiert(9).

31.      Die Erlaubnis wurde mit Entscheidung vom 21. Juni 2005 um drei Jahre verlängert.

II – Sachverhalt und Vorabentscheidungsfragen

A –    Rechtssache C‑258/08

32.      Ladbrokes veranstaltet Sportwetten, insbesondere Quotenwetten. Auf ihrer Internetsite (www.ladbrokes.com) bietet sie vor allem in Zusammenhang mit dem Sport mehrere Glücksspiele an: Sie bietet ferner die Möglichkeit an, sich telefonisch an den von ihr veranstalteten Wetten zu beteiligen.

33.      Ladbrokes hat diese Online-Spiele Personen mit Wohnsitz in den Niederlanden angeboten.

34.      De Lotto, die in diesem Verhalten einen Verstoß gegen das niederländische Gesetz zu ihrem Nachteil sah, verklagte Ladbrokes bei der Rechtbank Arnhem (Niederlande). Sie beantragte insbesondere, Ladbrokes aufzugeben, niederländische Staatsangehörige daran zu hindern, an den von ihr angebotenen Glücksspielen telefonisch oder in jeder anderen Weise unmittelbar oder über Mittelsmänner teilzunehmen. Des Weiteren beantragte sie, Ladbrokes zu untersagen, ihre Spiele auf einer Internetsite mit niederländischer Adresse (im vorliegenden Fall unter www.ladbrokes.nl) anzubieten.

35.      Mit Urteil vom 31. August 2005 gab das Gericht der Klage von De Lotto statt und gab Ladbrokes unter Androhung eines Zwangsgelds auf, den Zugang zu ihren Glücksspielen über das Internet oder über eine kostenlose Telefonleitung durch entsprechende Maßnahmen zu sperren.

36.      Ladbrokes legte beim Gerechtshof Arnhem (Niederlande) Berufung ein. Mit Urteil vom 17. Oktober 2006 bestätigte dieser das Urteil erster Instanz.

37.      Er stellte fest, dass Ladbrokes gegen die Bestimmungen des Art. 1 des niederländischen Gesetzes verstoßen habe. Er verwarf das Vorbringen von Ladbrokes, dass das nationale Gericht konkret zu prüfen habe, ob die ihr unter Androhung eines Zwangsgelds auferlegten Beschränkungen im Hinblick auf die Ziele des niederländischen Gesetzes notwendig und verhältnismäßig seien. Er vertrat ebenfalls die Auffassung, dass das niederländische Gesetz angesichts seines Inhalts und der Bedingungen, unter denen es angewandt werde, tatsächlich dazu beitrage, die Ziele des Gesetzes zu verwirklichen, d. h. die Spielsucht einzudämmen und Betrügereien zu bekämpfen. Das Vorbringen von Ladbrokes, sie sei berechtigt, ihre Glücksspiele im Vereinigten Königreich zu veranstalten, sei unerheblich. Schließlich sei das niederländische Gesetz nicht diskriminierend, weil zum einen das in Art. 1 ausgesprochene Verbot ohne Unterschied auf alle Unternehmen, sowohl niederländische als auch ausländische, anwendbar sei und zum anderen auch in anderen Mitgliedstaaten ansässige juristische Personen eine Zulassung erhalten könnten.

38.      Ladbrokes hat gegen dieses Urteil Kassationsbeschwerde beim Hoge Raad der Nederlanden (Niederlande) eingelegt.

39.      Angesichts der geltend gemachten Rechtsmittelgründe hat der Hoge Raad der Nederlanden das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1.      Erfüllt eine auf die Lenkung der Spielleidenschaft in bestimmte Bahnen gerichtete, restriktive nationale Glücksspielpolitik, die tatsächlich dazu beiträgt, dass die mit der betreffenden nationalen Regelung verfolgten Ziele, nämlich die Eindämmung der Spielsucht und die Betrugsbekämpfung, erreicht werden, indem sie dafür sorgt, dass dank des regulierten Angebots von Glücksspielen der Umfang des Spielens (viel) begrenzter bleibt, als es ohne das nationale Regulierungssystem der Fall wäre, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere im Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u. a. (C‑243/01, Slg. 2003, I‑13031), aufgestellte Voraussetzung, dass die Wetttätigkeiten durch diese Politik in kohärenter und systematischer Weise begrenzt werden, auch wenn dem oder den Inhabern der Genehmigung erlaubt ist, ihr Glücksspielangebot durch die Einführung neuer Glücksspiele attraktiver zu machen, das Augenmerk einer breiten Öffentlichkeit durch Werbung auf ihr Glücksspielangebot zu lenken und so (potenzielle) Spieler von dem illegalen Angebot von Glücksspielen fernzuhalten (vgl. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, Slg. 2007, I‑1891, Randnr. 55 a. E.)?

2.      a)     Hat, wenn eine nationale Regelung der Glücksspielpolitik mit Art. 49 EG vereinbar ist, das nationale Gericht bei ihrer Anwendung in einem konkreten Fall stets zu untersuchen, ob die zu erlassende Maßnahme, wie etwa die Anordnung, eine Website für die Teilnahme Gebietsansässiger des betroffenen Mitgliedstaats an den dort angebotenen Glücksspielen durch eine hierfür verfügbare Software unzugänglich zu machen, unter den konkreten Umständen des Falles als solche an und für sich die Voraussetzung erfüllt, dass sie den zur Rechtfertigung der nationalen Regelung geltend gemachten Zielen tatsächlich Rechnung trägt, und ob die sich aus dieser Regelung und ihrer Anwendung ergebende Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs unter Berücksichtigung dieser Ziele nicht unverhältnismäßig ist?

2.      b)     Macht es für die Beantwortung der Frage 2 a einen Unterschied, wenn die zu erlassende Maßnahme nicht im Rahmen der Anwendung der nationalen Regelung von der Behörde beantragt und auferlegt wird, sondern im Rahmen eines Zivilverfahrens, in dem die mit der erforderlichen Genehmigung tätige Veranstalterin von Glücksspielen beantragt, die Maßnahme auf der Grundlage einer nach bürgerlichem Recht ihr gegenüber begangenen unerlaubten Handlung anzuordnen, die darin besteht, dass die Gegenpartei die betreffende nationale Regelung missachtet und sich damit einen unlauteren Vorsprung vor der mit der erforderlichen Genehmigung tätigen Partei verschafft?

3.      Ist Art. 49 EG so auszulegen, dass bei Anwendung dieser Bestimmung die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats aufgrund des in diesem Mitgliedstaat geltenden geschlossenen Genehmigungssystems für das Anbieten von Dienstleistungen bei Glücksspielen nicht verbieten kann, dass ein Dienstleistungsanbieter, dem bereits in einem anderen Mitgliedstaat eine Genehmigung für die Erbringung dieser Dienstleistungen über das Internet erteilt worden ist, diese Dienstleistungen auch im erstgenannten Mitgliedstaat über das Internet anbietet?

B –    Rechtssache C‑203/08

40.      Betfair ermöglicht – unmittelbar oder mittelbar über das Internet – den Abschluss und das gegenseitige Aushandeln von Wetten über Sportereignisse, insbesondere Pferderennen. Sie behauptet, sie verfüge im Vereinigten Königreich und mehreren anderen Staaten über eine Erlaubnis für die Erbringung dieser Dienstleistungen.

41.      Sie wollte diese Dienstleistungen auch auf dem niederländischen Markt anbieten.

42.      Sie beantragte daher beim Justizminister die Zulassung zur Veranstaltung von Sportwetten sowie von Totalisatorwetten über den Ausgang von Pferderennen über das Internet oder anderweit. Der Justizminister wies diese Anträge zurück, ebenso den Widerspruch von Betfair gegen diese Zurückweisung. Betfair erhob daher Klage bei der Rechtbank ’s Gravenhage (Niederlande).

43.      Zugleich legte sie Beschwerde gegen die Entscheidung vom 10. Dezember 2004, mit der die Zulassung von De Lotto zur Veranstaltung von Sportwetten, Lotto und Zahlenspielen verlängert worden war, und gegen die Entscheidung vom 21. Juni 2005 ein, mit der die Zulassung von SGR zur Veranstaltung von Totalisatorwetten über den Ausgang von Pferdewetten verlängert worden war.

44.      Der Justizminister wies diese Beschwerden als unbegründet zurück. Betfair erhob auch gegen diese ablehnenden Entscheidungen Klage bei der Rechtbank ’s Gravenhage.

45.      Mit Urteil vom 8. Dezember 2006 wies die Rechtbank ’s Gravenhage die Klagen von Betfair als unbegründet ab. Betfair legte dagegen Berufung beim Raad van State (Niederlande) ein.

46.      Angesichts der von Betfair geltend gemachten Gründe hat der Raad van State das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1.      Ist Art. 49 EG so auszulegen, dass bei Anwendung dieser Bestimmung die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats aufgrund des in diesem Mitgliedstaat geltenden geschlossenen Genehmigungssystems für das Anbieten von Dienstleistungen bei Glücksspielen nicht verbieten kann, dass ein Dienstleistungsanbieter, dem bereits in einem anderen Mitgliedstaat eine Genehmigung für die Erbringung dieser Dienstleistungen über das Internet erteilt worden ist, diese Dienstleistungen auch im erstgenannten Mitgliedstaat über das Internet anbietet?

2.      Ist die Auslegung des Art. 49 EG und insbesondere des Gleichheitssatzes und des sich daraus ergebenden Transparenzgebots durch den Gerichtshof in Rechtssachen, die sich auf Konzessionen bezogen, auf das Verfahren für die Erteilung einer Genehmigung für das Anbieten von Dienstleistungen bei Glücksspielen in einem durch Gesetz geschaffenen System der Zulassung eines einzigen Betreibers übertragbar?

3.      a)     Kann in einem durch Gesetz geschaffenen System der Zulassung eines einzigen Betreibers die Verlängerung der Genehmigung für den gegenwärtigen Genehmigungsinhaber, ohne dass mögliche Interessenten die Chance erhalten, sich um diese Genehmigung mit zu bewerben, ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel zur Verwirklichung der zwingenden Gründe des Allgemeininteresses sein, die der Gerichtshof als Rechtfertigung der Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs bei Glücksspielen anerkannt hat? Falls ja, unter welchen Voraussetzungen?

3.      b)     Macht es für die Antwort auf die Frage 3a einen Unterschied, ob die zweite Frage zu bejahen oder zu verneinen ist?

III – Untersuchung

47.      Vor Untersuchung der verschiedenen Fragen in den vorliegenden Rechtssachen scheint es mir notwendig zu sein, zu den Prämissen, auf denen die Vorabentscheidungsfragen der niederländischen Gerichte beruhen, Folgendes vorzutragen.

48.      Erstens ist in der Tat die Vereinbarkeit der niederländischen Regelung nach Maßgabe der Bestimmungen des Art. 49 EG zu prüfen.

49.      Glücksspiele stellen nämlich eine Wirtschaftstätigkeit im Sinne des Art. 2 EG dar(10) und werden als eine Dienstleistung betrachtet. Die Wirtschaftsteilnehmer, die sich mit ihnen befassen, können sich daher auf die Art. 43 EG und 49 EG berufen(11). Die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die die Möglichkeit des Anbietens von Glücksspielen im Inland einschränken, können folglich eine durch diese Vorschriften verbotene Beschränkung der Ausübung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs darstellen(12). Im Übrigen sind die Glücksspiele bis heute nicht Gegenstand einer Verordnung oder einer Harmonisierungsmaßnahme auf Gemeinschaftsebene gewesen.

50.      Aus dem Sachverhalt der beiden untersuchten Rechtssachen ergibt sich eindeutig, dass Betfair (in der Rechtssache C-203/08) und Ladbrokes (in der Rechtssache C-258/08) Personen mit Wohnsitz im niederländischen Staatsgebiet über Internet oder Telefon Glücksspiele anbieten wollen, und zwar vom Vereinigten Königreich aus, ohne sich in den Niederlanden niederzulassen. Mithin können sich diese Unternehmen nur auf die Bestimmungen des Vertrags über die Dienstleistungsfreiheit berufen.

51.      Zweitens können die beiden vorlegenden Gerichte zu Recht davon ausgehen, dass ihre nationale Regelung, nach der das Recht, Personen mit Wohnsitz im niederländischen Staatsgebiet Glücksspiele anzubieten, einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer zusteht, der damit Inhaber eines ausschließlichen Rechts ist, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein kann.

52.      Somit steht zunächst fest, dass die niederländische Regelung, die bezweckt und bewirkt, Dienstleistungserbringer mit Sitz im Vereinigten Königreich wie Betfair und Ladbrokes daran zu hindern, ihre Glücksspiele Personen mit Wohnsitz im niederländischen Staatsgebiet anzubieten, und damit den Letztgenannten auch den Zugang zu diesen Spielen zu versperren, eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit im Sinne des Art. 49 EG darstellt.

53.      Sodann entspricht es ebenfalls gefestigter Rechtsprechung, dass die Mitgliedstaaten die Veranstaltung und den Betrieb von Glücksspielen auf ihrem Gebiet einschränken können, um die Verbraucher gegen übertriebene Ausgaben in Zusammenhang mit dem Spielen zu schützen und die öffentliche Ordnung gegen die Gefahr von Betrügereien zu verteidigen, die wegen der bedeutenden Geldsummen besteht, die durch Glücksspiele eingenommen werden können(13).

54.      Damit aber entsprechende Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, müssen sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und schließlich verhältnismäßig sein, d. h., sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist(14).

55.      Bei der Prüfung, ob diese Voraussetzungen eingehalten sind, hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass ein Mitgliedstaat das Recht zum Betrieb von Glücksspielen legitimerweise einem einzigen Betreiber übertragen könne(15). Nach seiner Meinung bietet die Übertragung eines Ausschließlichkeitsrechts an einen einzigen Betreiber, der seinen Tätigkeiten unter staatlicher Kontrolle und entsprechend seinen Zielvorgaben nachgeht, tatsächlich den Vorteil, die Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen zu lenken, den Gefahren eines solchen Betriebs im Hinblick auf Betrug und andere Straftaten vorzubeugen und die sich daraus ergebenden Gewinne zu gemeinnützigen Zwecken zu verwenden(16).

56.      Die Entscheidung für ein System eines ausschließlichen Rechts eines statt mehrerer Betreiber, dessen Tätigkeit eng begrenzt bleibt, liegt im Ermessen der Mitgliedstaaten(17). Somit kann allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den Behörden des betreffenden Staates verfolgten Ziele und das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen(18).

57.      Diese Rechtsprechung verdient meines Erachtens volle Zustimmung. Wie das vorlegende Gericht in der Rechtssache C-203/08 zu Recht unterstreicht, vereinfacht die Zulassung eines einzigen Betreibers nicht nur die Kontrolle über ihn sowie die Überprüfung der Einhaltung der mit den Zulassungen verbundenen Vorschriften, sondern verhindert auch, dass ein Wettbewerb zwischen den Inhabern einer Erlaubnis für die gleiche Kategorie von Spielen entsteht, der möglicherweise zu einem Überangebot und einem Übermaß an Werbung führt.

58.      Die Befugnis der Mitgliedstaaten, sich für eine Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Betreibers zu entscheiden, sollte meines Erachtens ebenfalls beibehalten werden, weil Wettbewerb innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung keinen Selbstzweck darstellt. Er ist ein Mittel, um die in Art. 2 EG angeführten Ziele der Europäischen Gemeinschaft zu verwirklichen. Der freie Wettbewerb fördert eine harmonische Entwicklung der Wirtschaftstätigkeiten und der Beschäftigung und damit eine Verbesserung des Niveaus der Lebensqualität der Bürger in der Europäischen Union, weil er, wenn es ein lauterer Wettbewerb ist, den technologischen Fortschritt sicherstellt und die Qualitäten einer Dienstleistung oder Ware verbessert und zugleich Kostensenkungen garantiert. Er kommt daher den Verbrauchern zugute, weil sie so Waren und Dienstleistungen von bester Qualität zum besten Preis erhalten.

59.      Diese Vorteile treten allerdings im Bereich der Glücksspiele nicht auf. Diese Spiele können nämlich nur funktionieren und auf Dauer angeboten werden, wenn die Spieler in ihrer übergroßen Mehrheit mehr verlieren als sie gewinnen. Das eigentliche Prinzip des Spielens, an dem ein lukratives Interesse wegen der Anziehungskraft der Träume besteht, führt durch die Vorspiegelung der Möglichkeit des Reichwerdens zur Verarmung derjenigen, die sich dem Spiel hingeben. Ein Wettbewerb zwischen den Dienstleistungserbringern bezüglich der gleichen Kategorie von Spielen, der sie dazu zwingen würde, den Verbrauchern immer attraktivere Spiele anzubieten, um so die höchsten Gewinne zu erzielen, würde Haushalte womöglich dazu verleiten, mehr als ihre für das Vergnügen verfügbaren Mittel auszugeben, ja sie geradezu in die Spielsucht treiben. Man könnte sogar sagen, dass eine rein wirtschaftliche Logik ihrer Natur nach zu diesem Verhalten führen würde. Damit wären wir weit von den Zielen des Art. 2 EG entfernt.

60.      Der Gerichtshof sollte daher die Tragweite der Freiheiten im Bereich der Glücksspiele nicht in Richtung einer Pflicht der Mitgliedstaaten zu einer Öffnung dieses Marktes auslegen, weil eine solche Öffnung keine Quelle für Fortschritt und Entwicklung ist, sondern sollte die Mitgliedstaaten ihre Verantwortung übernehmen und wahrnehmen lassen.

61.      Dies soll weder die Rechtsprechung, der zufolge Veranstaltung und Betrieb von Glücksspielen eine Wirtschaftstätigkeit darstellen, noch das Recht der einer solchen Tätigkeit nachgehenden Wirtschaftsteilnehmer, sich auf die Verkehrsfreiheiten zu berufen, in Frage stellen. Diese Rechtsprechung ist unbedingt notwendig, um kontrollieren zu können, ob die Mitgliedstaaten ihre Kompetenz in diesem Bereich wie in den anderen Bereichen der ihnen vorbehaltenen Kompetenz in einer Weise ausüben, die mit ihren gemeinschaftsrechtlichen Pflichten vereinbar ist.

62.      Ich möchte einfach nur feststellen, dass angesichts der besonderen Natur der Glücksspiele ein Mitgliedstaat nur dann, wenn er sich entschieden hat, ein Spiel als eine normale oder gewöhnliche Wirtschaftstätigkeit zu behandeln, deren Hauptzweck die Erzielung eines möglichst hohen Gewinns ist, verpflichtet sein sollte, dieses Spiel dem freien Wettbewerb zugänglich zu machen.

63.      Die Vorabentscheidungsfragen in den vorliegenden Rechtssachen betreffen vier Probleme, die ich nacheinander prüfen werde. Sie betreffen erstens die Kohärenz nationaler Rechtsvorschriften, die die Verbraucher gegen Spielsucht schützen und Betrügereien bekämpfen sollen, wenn dem Inhaber des Ausschließlichkeitsrechts die Einführung neuer Spiele und Werbung erlaubt ist (Frage 1 in der Rechtssache C‑258/08), zweitens den Umfang der Verhältnismäßigkeitskontrolle, die das nationale Gericht bei der Würdigung der Vereinbarkeit der nationalen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht anzustellen hat (Fragen 2a und 2b in der Rechtssache C‑258/08), drittens die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf die Erlaubnis für das Anbieten von Spielen im Internet (Frage 1 in der Rechtssache C‑203/08 und Frage 3 in der Rechtssache C‑258/08) und viertens die Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung und des Transparenzgebots im Fall der Zulassung eines einzigen Betreibers und der Verlängerung dieser Zulassung (Fragen 2, 3a und 3b in der Rechtssache C‑203/08).

A –    Zur Kohärenz nationaler Rechtsvorschriften, die die Verbraucher gegen Spielsucht schützen und Betrügereien bekämpfen sollen, obwohl sie die Einführung neuer Spiele und Werbung zulassen (Rechtssache C‑258/08)

64.      Mit seiner ersten Vorabentscheidungsfrage will das vorlegende Gericht im Kern wissen, ob die Regelung eines Mitgliedstaats, die das Angebot von Glücksspielen einschränkt, um die Spielsucht einzudämmen und Betrügereien zu bekämpfen, und tatsächlich zur Erreichung dieser Ziele beiträgt, als kohärente und systematische Verfolgung dieser Ziele angesehen werden kann, auch wenn dem oder den Inhabern des Ausschließlichkeitsrechts erlaubt ist, ihr Angebot durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen.

65.      Das vorlegende Gericht stellt diese Frage aufgrund der Äußerungen des Gerichtshofs in den angeführten Urteilen Gambelli u. a. sowie Placanica u. a. Im Urteil Gambelli u. a. hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die die Veranstaltung und den Betrieb von Sportwetten einschränken sollten, um die Verbraucher gegen übertriebene Anreize zum Spielen zu schützen, während in Wirklichkeit die Behörden dieses Mitgliedstaats die Verbraucher dazu anreizten und ermunterten, an diesen Spielen teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zuflössen, dieses Ziel nicht kohärent und systematisch verfolgten und daher gegen das Gemeinschaftsrecht verstießen(19).

66.      Im Urteil Placanica u. a. hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die zugelassenen Betreiber, falls die Glücksspielregelung eines Mitgliedstaats das Ziel habe, die Glücksspieltätigkeiten in kontrollierbare Bahnen zu lenken, um ihrer Ausnutzung zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen, eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit anbieten müssten, was an sich das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeaufwand und den Einsatz neuer Vertriebstechniken beinhalten könne(20).

67.      Das vorlegende Gericht möchte wissen, wie diese beiden Urteile im Hinblick auf die nationale Regelung, die wie erinnerlich zugleich die Verbraucher gegen einen übertriebenen Anreiz zum Spielen schützen und Betrügereien bekämpfen soll, miteinander in Einklang zu bringen sind.

68.      Ich bin der Meinung, dass die Einschätzung des vorlegenden Gerichts, wie sie im Vorlageurteil und noch einmal in der zu prüfenden Vorlagefrage zum Ausdruck kommt, dass nämlich die betreffende Regelung tatsächlich zur Erreichung dieser beiden Ziele beiträgt, klar eine Bejahung dieser Frage erlaubt. Ich möchte dies wie folgt begründen.

69.      Wie bereits gesagt, setzt die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit der Regelung eines Mitgliedstaats, die die Ausübung einer Verkehrsfreiheit beschränkt, insbesondere voraus, dass sie zur Erreichung des von ihr verfolgten Ziels geeignet ist. Nach der Rechtsprechung ist dazu erforderlich, dass sie dieses Ziel kohärent und systematisch verfolgt(21).

70.      Dieses Erfordernis ist sinnvoll. Eine Maßnahme, die eine Verkehrsfreiheit einschränkt und das ihr zugrunde liegende Ziel nicht kohärent und systematisch verfolgt, ist wegen dieses Umstands ungeeignet, dieses Ziel zu erreichen. Deshalb kann das Ziel, das zur Begründung dieser Regelung angeführt wird, die Einschränkung einer im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Grundfreiheit nicht rechtfertigen, weil es auf keinen Fall erreicht werden kann. Anders ausgedrückt: Der angeführte Grund dient in einem solchen Fall nur als Vorwand.

71.      So hat der Gerichtshof jüngst Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die die Werbung für medizinisch-chirurgische Behandlungen in privaten Gesundheitseinrichtungen über nationale Fernsehsender verbieten, zugleich aber unter bestimmten Voraussetzungen deren Verbreitung über lokale Fernsehsender erlauben, als inkohärent erklärt(22). Nichts anderes gilt für Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die die Genehmigung für die Eröffnung einer Zahnpoliklinik von einer Bedarfsprüfung abhängig machen, während diese Voraussetzung für die Gründung einer Gruppenpraxis mit den gleichen Leistungen nicht gilt(23).

72.      Das angeführte Urteil Gambelli u. a. fügt sich nahtlos in diese Rechtsprechung ein, auch wenn die vom Gerichtshof in diesem Urteil festgestellte Inkohärenz nicht den Rechtsvorschriften selbst, sondern deren Anwendung durch die nationalen Behörden anhaftete. Diesem Urteil ist nämlich zu entnehmen, dass ein Mitgliedstaat keine restriktive Regelung für Glücksspiele allein mit dem Zweck einführen kann, die Verbraucher gegen die Gefahren übertriebener Ausgaben zu schützen, wenn er in Wirklichkeit eine Politik verfolgt, die starke Anreize für eben diese Verbraucher zu einer Teilnahme an diesen Spielen schafft.

73.      Bei allen diesen verschiedenen Fallgestaltungen erweisen sich die nationalen Rechtsvorschriften also als ungeeignet, das von ihnen verfolgte Ziel zu erreichen, weil sie entweder selbst fehlerhaft konzipiert sind oder aber ihre konkrete Anwendung diesem Ziel zuwiderläuft.

74.      Dies ist in den vorliegenden Rechtssachen nicht der Fall. Anders als bei dem Sachverhalt, der dem angeführten Urteil Gambelli u. a. zugrunde lag, will das niederländische Gesetz nicht nur die Verbraucher gegen die Spielsucht schützen, sondern dient auch der Betrugsbekämpfung. Die Eignung dieser Regelung zur Erreichung dieser beiden Ziele ist nach der Rechtsprechung im Hinblick auf die Ziele in ihrer Gesamtheit zu prüfen(24).

75.      Mithin ist im Rahmen der Prüfung der Vereinbarkeit des niederländischen Gesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht das Verhalten der Inhaber der Ausschließlichkeitsrechte für den Betrieb von Glücksspielen nicht nur im Hinblick auf das Ziel des Schutzes der Verbraucher gegen die Spielsucht, sondern auch im Hinblick auf das Ziel der Bekämpfung von Betrügereien zu würdigen.

76.      Im Urteil Placanica u. a. hat der Gerichtshof, wie wir gesehen haben, anerkannt, dass das letztgenannte Ziel es notwendig machen kann, dass die zugelassenen Betreiber eine breite Palette von Spielen anbieten, einen gewissen Werbeaufwand bieten und neue Spiele einführen, um eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zum heimlichen und verbotenen Spiel bereitzustellen. Dem ist zuzustimmen. Soll das Verhalten der Spieler in legale Bahnen gelenkt werden, müssen die legalen Möglichkeiten ausreichend attraktiv sein, um den Spielwunsch möglichst vieler Verbraucher zufriedenzustellen, damit diese sich nicht unerlaubten Spielen zuwenden oder deren Entwicklung begünstigen.

77.      Daher ist die den Inhabern ausschließlicher Rechte für den Betrieb von Glücksspielen in den Niederlanden eingeräumte Befugnis, ihr Angebot durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen, als solche nicht inkohärent mit den von der niederländischen Regelung verfolgten Zielen in ihrer Gesamtheit, weil dieses Verhalten durchaus zur Bekämpfung von Betrügereien beiträgt.

78.      Soweit die niederländische Regelung die Verbraucher ebenfalls gegen die Spielsucht schützen will, müssen jedoch die Einführung neuer Spiele und die Werbung vom Mitgliedstaat streng kontrolliert und begrenzt werden, um ebenfalls mit der Verfolgung dieses Ziels vereinbar zu sein. Damit die beiden von der niederländischen Regelung verfolgten Ziele miteinander in Einklang stehen, müssen das Angebot der Inhaber ausschließlicher Rechte und die Werbung für erlaubte Spiele einen ausreichenden Anreiz bieten, damit die Verbraucher weiterhin im legalen Rahmen spielen, dürfen gleichzeitig aber nicht zu übermäßigem Spiel verleiten, das die Verbraucher oder zumindest die labilsten unter ihnen dazu bringen könnte, mehr als den Teil ihrer Einkünfte auszugeben, den sie zu ihrem Vergnügen verwenden können.

79.      Es liegt auf der Hand, dass das Gleichgewicht zwischen diesen beiden Zielen konkret schwer zu finden ist. Es ergibt sich aus einer komplexen Abwägung der vorhersehbaren Risiken und der Folgen der in dem betreffenden Mitgliedstaat angebotenen Spiele sowie der dafür betriebenen Werbung. Bei der Beurteilung, ob die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie das niederländische Gesetz dieses Gleichgewicht beachten und damit als kohärente und systematische Verfolgung der besagten Ziele betrachtet werden können, sollten daher folgende Grundsätze befolgt werden.

80.      Erstens muss, wie das vorlegende Gericht dargelegt hat, den Mitgliedstaaten wegen der beachtlichen Schwierigkeit dieser Einschätzungen ein weiter Ermessensspielraum zugestanden werden. Dieses Zugeständnis findet sich übrigens auch in der Rechtsprechung zu den Glücksspielen, nach der den Mitgliedstaaten ein ausreichendes Ermessen bei der Festlegung der Erfordernisse zugestanden werden muss, die sich aus dem Schutz der Spieler und allgemein – unter Berücksichtigung der soziokulturellen Besonderheiten jedes Mitgliedstaats – der Sozialordnung ergeben(25).

81.      Zweitens bleibt die Beurteilung der Eignung der betreffenden nationalen Rechtsvorschriften zur Erreichung der von ihnen verfolgten Ziele den nationalen Gerichten überlassen, die am besten in der Lage sind, im Einzelfall die Bedingungen der Anwendung dieser Vorschriften und deren konkrete Folgen zu beurteilen(26).

82.      Folglich müssen die betreffenden nationalen Rechtsvorschriften als geeignet betrachtet werden, die von ihnen verfolgten Ziele zu erreichen, wenn das nationale Gericht, wie dies in der vorliegenden Rechtssache der Fall ist, zu dem Ergebnis kommt, dass diese Vorschriften tatsächlich dazu beitragen, alle diese Ziele zu erreichen. Ein solches Urteil des Gerichts bedeutet nämlich, dass es festgestellt hat, dass das Spielangebot und die Werbung, die erlaubt sind, keinen übermäßigen Anreiz zum Spielen für die Verbraucher darstellen, der zu Verschuldung oder Spielsucht führen könnte.

83.      Die Kommission folgt in ihren schriftlichen Erklärungen nicht ganz dieser Betrachtungsweise. Sie bezweifelt insbesondere, dass die besagte niederländische Regelung durch das Ziel der Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden könnte, und verweist auf die Rechtsprechung zur Beweislast, die dem Mitgliedstaat obliegt, dessen Regelung eine Verkehrsfreiheit beschränkt(27). Nach ihrer Meinung ist diese Rechtsprechung ohne Weiteres auf den Bereich der Glücksspiele übertragbar, wie sich aus dem Urteil Lindman(28) ergebe.

84.      Nach Ansicht der Kommission lässt nichts im Vorlageurteil den Schluss zu, dass heimliche Spiele in den Niederlanden ein ernsthaftes Problem darstellten. Sie verweist darauf, dass in der genannten Rechtssache Placanica u. a. die italienische Regierung Tatsachen angeführt habe, die belegt hätten, dass die heimlichen Spieltätigkeiten und Wetten ein schweres Problem in Italien darstellten.

85.      Ich teile nicht die Zweifel der Kommission, ob die niederländische Regierung ihre Regelung mit der Bekämpfung von Betrügereien rechtfertigen kann.

86.      Gewiss ist es nach der Rechtsprechung Sache eines Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften eine Verkehrsfreiheit einschränken, den Nachweis der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit dieser Beschränkung zu erbringen. Der Umfang dieser Pflicht ist indessen anhand des Interesses zu beurteilen, das die betreffenden Rechtsvorschriften schützen sollen.

87.      So ist, wenn es um den Schutz der Gesundheit von Menschen geht, anerkannt, dass ein Mitgliedstaat Rechtsvorschriften erlassen kann, die eine Verkehrsfreiheit einschränken, ohne dass er warten muss, bis der Beweis für das tatsächliche Bestehen einer Gefahr vollständig erbracht ist(29). Eine potenzielle Gefährdung der Gesundheit reicht aus. Die gleiche Auslegung muss meines Erachtens gelten, wenn es um den Schutz der Gesellschaft gegen die Gefahr einer schweren Störung der öffentlichen Ordnung geht.

88.      Bei Glücksspielen darf ein Mitgliedstaat davon ausgehen, dass in seiner Bevölkerung ein Hang zu diesen Spielen besteht, dem sie, wenn dies innerhalb legaler Bahnen nicht möglich ist, im heimlichen Rahmen nachgehen wird. Außerdem lässt die Höhe der Summen, die bei dieser Tätigkeit eingenommen werden können, zu Recht befürchten, dass sich heimliche Netze entwickeln und zu ernsthaften Störungen der öffentlichen Ordnung führen.

89.      Der Gerichtshof hat insoweit anerkannt, dass Klassenlotterien(30), Glücksspielautomaten(31), Sportwetten(32) und Kasinospiele(33) wegen der erheblichen Geldbeträge, die mit ihnen verdient werden können, eine erhöhte Gefahr von Straftaten und Betrügereien beinhalten.

90.      Ein Mitgliedstaat kann auch zu Recht davon ausgehen, dass der Hang eines Teils der Bevölkerung zu Glücksspielen sowie die Risiken, die drohen, wenn diese Tätigkeit nicht in kontrollierte Bahnen gelenkt wird, durch die modernen Kommunikationsmittel, insbesondere das Internet, noch vergrößert werden. Dieses Kommunikationssystem ermöglicht nämlich jedem, der darüber verfügt, den Zugang zu einer Vielzahl von Online-Spielen. Deren potenzielle Gefährlichkeit hat der Gerichtshof in dem angeführten Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Baw International eindeutig bestätigt, in dem er die Auffassung vertreten hat, dass die Glücksspiele im Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen würden, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen würden(34).

91.      Weiter haben wir gesehen, dass die Mitgliedstaaten über ein ausreichendes Ermessen bei der Festlegung der Erfordernisse verfügen, die sich aus dem Schutz der Spieler sowie der Gesellschaftsordnung entsprechend ihrer soziokulturellen Besonderheiten ergeben.

92.      Aufgrund dieser Erwägungen und dieser Rechtsprechung rechtfertigt meines Erachtens die Wahrung der grundlegenden Verkehrsfreiheiten es daher nicht, von den Mitgliedstaaten zu verlangen, dass sie die Entstehung wirklicher Netze für geheime Spiele auf ihrem Gebiet abwarten, bis sie Maßnahmen zur Regelung der Ausübung dieser Tätigkeit und zur Bekämpfung dieser Praktiken entwickeln. Ein Mitgliedstaat kann sich auf die mit dem Spiel verbundene Gefahr von Betrügereien als Grundlage restriktiver Rechtsvorschriften für diese Tätigkeit berufen, ohne nachweisen können zu müssen, dass auf seinem Gebiet tatsächlich Betrügereien begangen werden.

93.      Ein Mitgliedstaat ist mit anderen Worten berechtigt, präventiv restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien im Bereich der Glücksspiele zu ergreifen.

94.      Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof als Antwort vor, dass die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die das Anbieten von Glücksspielen einschränken, um die Spielsucht einzudämmen und Betrügereien zu bekämpfen, und nach denen dem oder den Inhabern des Ausschließlichkeitsrechts für den Betrieb dieser Spiele erlaubt ist, ihr Angebot durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen, als kohärente und systematische Verfolgung dieser Ziele zu betrachten sind, wenn sie dem Urteil des nationalen Gerichts zufolge angesichts ihres Inhalts und ihrer Durchführung tatsächlich dazu beitragen, die beiden angestrebten Ziele zu erreichen.

B –    Zum Umfang der Prüfung der Vereinbarkeit der nationalen Rechtsvorschriften (Rechtssache C‑258/08)

95.      In Randnr. 75 des angeführten Urteils Gambelli u. a. hat der Gerichtshof erklärt, dass es Sache des vorlegenden Gerichts sei, zu prüfen, ob die nationale Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trage, die sie rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stünden. Der Hoge Raad der Nederlanden möchte wissen, wie weit diese Pflicht geht.

96.      Er möchte daher mit seiner Frage 2a wissen, ob das nationale Gericht nach der Feststellung, dass die nationalen Rechtsvorschriften mit Art. 49 EG vereinbar sind, bei ihrer Anwendung in jedem Einzelfall noch zu prüfen hat, ob eine Maßnahme, die die Einhaltung dieser Vorschriften sicherstellen soll, wie etwa eine Anordnung gegenüber einem Wirtschaftsteilnehmer, seine Website mit Angeboten von Glücksspielen für im nationalen Hoheitsgebiet ansässige Personen unzugänglich zu machen, zur Erreichung der mit diesen Rechtsvorschriften verfolgten Ziele geeignet und ob sie verhältnismäßig ist.

97.      Mit seiner Frage 2b möchte er zugleich wissen, ob die Antwort auf diese Frage anders ausfällt, wenn der Erlass der Maßnahme im Rahmen eines Zivilprozesses von dem Wirtschaftsteilnehmer, der Inhaber des ausschließlichen Rechts für den Betrieb von Glücksspielen ist, und nicht von der Behörde verlangt wird.

98.      Diese Fragen stellen sich, weil Ladbrokes im Rahmen ihres Rechtsmittels vor dem vorlegenden Gericht in der Rechtssache C‑258/08 vorgetragen hat, dass die in Randnr. 75 des Urteils Gambelli u. a. genannte Voraussetzung vom Tatsachengericht im konkreten Fall in Bezug auf die von De Lotto beantragte Anordnung hätte geprüft werden müssen. Das nationale Gericht hätte, so Ladbrokes, im Rahmen dieser Prüfung ebenfalls berücksichtigen müssen, dass sie im Vereinigten Königreich die Erlaubnis erhalten habe, Glücksspiele über das Internet anzubieten.

99.      Ich bin der Meinung, dass das von De Lotto angerufene Tatsachengericht nicht zu prüfen und nachzuweisen brauchte, ob eine einfache Durchführungsmaßnahme wie die gegen Ladbrokes verhängte Anordnung zur Erreichung der von den niederländischen Rechtsvorschriften verfolgten Ziele geeignet und ob sie verhältnismäßig war. Meines Erachtens hängt diese Antwort auch nicht davon ab, dass diese Anordnung im Rahmen eines privaten Rechtsstreits und nicht auf ein Ersuchen staatlicher Behörden beantragt und erlassen wurde.

100. Zur Begründung verweise ich auf den sich aus der Rechtsprechung und insbesondere aus Randnr. 75 des Urteils Bambelli u. a. ergebenden Umfang der dem nationalen Gericht obliegenden Kontrolle, ob der Verhältnismöglichkeitsgrundsatz eingehalten worden ist, sowie auf Inhalt und Wirkungen der gegen Ladbrokes verhängten Anordnung.

101. Nach der Rechtsprechung muss ein Mitgliedstaat, der in Ausübung seiner Kompetenzen die Ausübung einer Verkehrsfreiheit beschränkt, um ein im Vertrag genanntes oder in der Rechtsprechung als legitim anerkanntes Interesse zu schützen, nachweisen können, dass die von ihm vorgesehene Beschränkung geeignet ist, dieses legitime Interesse tatsächlich zu schützen, und in angemessenem Verhältnis zu diesem Ziel steht.

102. Von der Eignung hängt das Recht dieses Mitgliedstaats ab, sich auf das in Anspruch genommene legitime Interesse als Grundlage der Beschränkung zu stützen. Verhältnismäßigkeit im strengen Sinne bezweckt, die Beschränkung auf das zu begrenzen, was für den Schutz dieses Interesses erforderlich ist. Die Voraussetzungen der Eignung und der Verhältnismäßigkeit sind zwingend, weil die Mitgliedstaaten ihre Kompetenzen unter Beachtung der Verpflichtungen, die sie im Rahmen des Vertrags eingegangen sind, und insbesondere der grundlegenden Verkehrsfreiheiten ausüben müssen. Wenn ein Mitgliedstaat eine dieser Freiheiten beschränkt, erlauben die beiden Voraussetzungen es, das richtige Gleichgewicht zwischen dem, was der Schutz des betreffenden Interesses, und dem, was die betreffende Grundfreiheit verlangt, zu finden.

103. Ich komme somit an diesem Punkt meiner Untersuchung zu dem Ergebnis, dass die Handlung eines Mitgliedstaats im Rahmen seiner Kompetenzen im Fall der Beschränkung einer Verkehrsfreiheit die beiden genannten Voraussetzungen, d. h. den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im weiten Sinne erfüllen muss(35). Liegt keine Beschränkung vor, ist dieser Grundsatz nicht anzuwenden und die Handlung eines Mitgliedstaats kann nur anhand der allgemeinen Grundsätze seines nationalen Rechts überprüft werden(36).

104. Die Rechtsprechung hat ferner den Umfang der Verhältnismäßigkeitsprüfung klargestellt, die das nationale Gericht durchzuführen hat. Zum einen hat es jede Beschränkung nach nationalem Recht gesondert zu prüfen(37). So musste, was die im Urteil Placanica u. a. in Rede stehenden italienischen Rechtsvorschriften angeht, das nationale Gericht aufgrund dieser Pflicht nacheinander prüfen, ob die Verpflichtung der Wirtschaftsteilnehmer zur Beschaffung einer Konzession, die Art der Vergabe der Konzession und insbesondere der Ausschluss von Gesellschaften, deren Anteilseigner nicht jederzeit feststellbar waren, die Verpflichtung zur Einholung einer polizeilichen Genehmigung und schließlich die strafrechtlichen Sanktionen zur Bekämpfung der Verstöße gegen diese Vorschriften gerechtfertigt waren oder nicht.

105. Zum anderen hat das nationale Gericht eine doppelte Prüfung vorzunehmen. Erstens muss es den Inhalt der nationalen Rechtsvorschriften ihrem Buchstaben nach prüfen. Rechtsvorschriften, die eine Verkehrsfreiheit beschränken, sind nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie so, wie sie der nationale Gesetzgeber formuliert hat, diskriminierend oder zur Erreichung der von ihnen verfolgten Ziele ungeeignet oder gar unverhältnismäßig sind.

106. Diese theoretische Prüfung reicht indessen nicht aus. Das nationale Gericht muss zweitens auch die Bedingungen prüfen, unter denen die nationalen Rechtsvorschriften konkret angewandt werden. Es hat somit zu untersuchen, ob die betreffenden Rechtsvorschriften so, wie sie von den zuständigen Behörden oder gegebenenfalls von den Wirtschaftsteilnehmern durchgeführt werden, nichtdiskriminierend, im Einklang mit ihren Zielen und verhältnismäßig angewandt werden(38).

107. Diese Überprüfung der Durchführung der betreffenden Rechtsvorschriften ist zwingend geboten, damit die Beschränkung der Verkehrsfreiheit auch wirklich durch die Wahrung des legitimen Interesses gerechtfertigt ist, das als Begründung dieser Beschränkung dient. So kann sich gemäß Randnr. 69 des Urteils Gambelli u. a. ein Mitgliedstaat, dessen Behörden die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Glücksspielen teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern, nicht auf den Schutz der öffentlichen Sozialordnung berufen, um Beschränkungen seiner nationalen Rechtsvorschriften zu rechtfertigen.

108. Im Ausgangsverfahren hat das vorlegende Gericht dargelegt, dass diese Überprüfungen durchgeführt worden sind und das Tatsachengericht aufgrund dessen die Auffassung vertreten hatte, dass die niederländische Regelung mit Art. 49 EG vereinbar sei. Die Beurteilung dieser Frage fällt, wie wir bereits gesehen haben, in die Zuständigkeit des nationalen Gerichts.

109. Mithin ist für die weitere Untersuchung der hier zu prüfenden Frage von der Prämisse auszugehen, dass diese Beurteilung begründet ist, ohne dass an diesem Punkt den Folgerungen vorgegriffen werden soll, die aus der Antwort des Gerichtshofs auf die vierte Frage zu ziehen sind, die mit der Tragweite des Grundsatzes der Gleichbehandlung und dem sich aus Art. 49 EG ergebenden Transparenzgebot in diesem Fall zusammenhängt.

110. Mithin lautet die Frage hier, ob das nationale Gericht nach der Prüfung entsprechend der Rechtsprechung des Gerichtshofs, ob das niederländische Gesetz mit Art. 49 EG vereinbar ist, auch zu prüfen und nachzuweisen hat, dass die Anordnung gegenüber Ladbrokes, den Zugang zu ihrer Internetsite für in den Niederlanden ansässige Personen zu sperren, wirklich zur Erreichung der mit diesem Gesetz verfolgten Ziele geeignet und ihnen angemessen ist.

111. Meiner Auffassung nach ist das nationale Gericht nicht zu einer solchen Prüfung verpflichtet, weil die Anordnung sich streng darauf beschränkt, die Anwendung des Art. 1 Buchst. a des niederländischen Gesetzes sicherzustellen, wonach jeder beliebigen Person, die keine entsprechende Erlaubnis besitzt, untersagt ist, Glücksspiele in den Niederlanden anzubieten. Die Anordnung begründet für sich genommen keine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, die nicht schon in dieser Vorschrift enthalten wäre. Sie bezweckt und bewirkt lediglich deren Anwendung.

112. Das nationale Gericht hat somit nicht zu prüfen und nachzuweisen, ob die betreffende Durchführungsmaßnahme unter den besonderen Umständen des bei ihm anhängigen Rechtsstreits und insbesondere im Hinblick auf den Wirtschaftsteilnehmer, auf den sie Anwendung finden soll, mit dem gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. Die Feststellung des nationalen Gerichts, dass das niederländische Gesetz mit Art. 49 EG vereinbar ist, erstreckt sich zwangsläufig auf alle Maßnahmen, die lediglich die Durchsetzung des Gesetzes sicherstellen, und zwar ohne Rücksicht auf den betreffenden Wirtschaftsteilnehmer und den Rechtsstreit, in dem diese Durchsetzung verlangt wird.

113. Zum Nachweis der Nutzlosigkeit einer solchen Prüfung genügt die Feststellung, dass die Auffassung von Ladbrokes, wenn man ihr folgte, dazu führte, dass die betreffende Anordnung möglicherweise aufzuheben wäre, wodurch den niederländischen Rechtsvorschriften jegliche Wirkung gegenüber diesem Wirtschaftsteilnehmer genommen würde, obwohl festgestellt worden ist, dass die in diesen Rechtsvorschriften vorgesehene Beschränkung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Die Auffassung von Ladbrokes läuft mit anderen Worten in Wirklichkeit darauf hinaus, diese Vereinbarkeit in Frage zu stellen.

114. Diese Erwägungen erlauben mir weiter den Schluss, dass diese Beurteilung nicht davon abhängig sein kann, ob diese Durchführungsmaßnahme von den Behörden verlangt wird oder wie im vorliegenden Fall im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Privatpersonen von dem Wirtschaftsteilnehmer, der Inhaber der Erlaubnis für den Betrieb von Glücksspielen in dem betreffenden Mitgliedstaat ist.

115. Entscheidend ist, dass die nationalen Rechtsvorschriften, die eine Verkehrsfreiheit einschränken und deren Anwendung durch die betreffende Maßnahme lediglich sichergestellt werden soll, tatsächlich dem Gemeinschaftsrecht entsprechen. Ist diese Voraussetzung erst einmal entsprechend der Rechtsprechung des Gerichtshofs erwiesen, fällt die Entscheidung des betreffenden Mitgliedstaats über die Maßnahmen, die nur die Anwendung dieser Rechtsvorschriften sicherstellen sollen, in seine Zuständigkeit. Er kann daher frei entscheiden, ob solche Maßnahmen ausschließlich auf Antrag einer Behörde getroffen werden dürfen oder aber wie im vorliegenden Fall auch im Rahmen eines privaten Rechtsstreits auf Antrag einer Privatperson.

116. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, die Fragen 2a und 2b des Hoge Raad der Nederlanden wie folgt zu beantworten. Zum einen ist das nationale Gericht nach der Feststellung, dass die nationalen Rechtsvorschriften mit Art. 49 EG vereinbar sind, nicht verpflichtet, im Einzelfall zu prüfen, ob eine Maßnahme zur Durchsetzung dieser Rechtsvorschriften, wie etwa die Anordnung gegenüber einem Wirtschaftsteilnehmer, seine Internetsite mit Angeboten von Glücksspielen für im nationalen Hoheitsgebiet ansässige Personen unzugänglich zu machen, zur Erreichung der mit diesen Rechtsvorschriften verfolgten Ziele geeignet und ob sie verhältnismäßig ist, sofern die Maßnahme sich strikt darauf beschränkt, die Anwendung dieser Rechtsvorschriften sicherzustellen. Zum anderen ist es für die Beantwortung dieser Frage ohne Bedeutung, ob diese Maßnahme von einer Behörde oder im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Privatpersonen verlangt wird.

C –    Zur Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung der Erlaubnis für das Anbieten von Glücksspielen im Internet, die einem Wirtschaftsteilnehmer vom Mitgliedstaat seines Sitzes erteilt worden ist (Rechtssachen C‑203/08 und C‑258/08)

117. Der Raad van State möchte mit der ersten Vorabentscheidungsfrage in der Rechtssache C‑203/08 und der Hoge Raad der Nederlanden mit der dritten Vorabentscheidungsfrage in der Rechtssache C‑258/08 wissen, ob Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass der Umstand, dass einem Erbringer von Online-Spielen die Ausübung dieser Tätigkeit vom Mitgliedstaat seines Sitzes erlaubt worden ist, die zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats, in dem Glücksspiele einem System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers unterliegen, nicht daran hindert, einem solchen Dienstleistungserbringer zu untersagen, im Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats ansässigen Personen Spiele über das Internet anzubieten.

118. Diese Frage ist dem Gerichtshof vorgelegt worden, weil Betfair vorgebracht hatte, dass das Königreich der Niederlande aufgrund des im Urteil Rewe-Zentral (Cassis de Dijon) herausgearbeiteten Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung(39) verpflichtet gewesen sei, die ihr von anderen Mitgliedstaaten erteilten Zulassungen anzuerkennen.

119. Nach meiner Meinung kann diesem Vorbringen nicht gefolgt werden, und zwar aus den beiden folgenden Gründen.

120. Nach dem vom Gerichtshof im angeführten Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Baw International vertretenen Standpunkt gilt der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung nicht für die Erlaubnis für das Anbieten von Glücksspielen über das Internet.

121. So hat der Gerichtshof in diesem Urteil festgestellt, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Gemeinschaft nicht harmonisiert sei und ein Mitgliedstaat deshalb die Auffassung vertreten dürfe, dass der Umstand allein, dass ein Wirtschaftsteilnehmer zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen sei und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliege, rechtmäßig über das Internet anbiete, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden könne, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtige, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen könnten(40).

122. Folglich kann der Umstand, dass Ladbrokes und Betfair vom Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland, in dessen Gebiet sie ihren Sitz haben, erlaubt worden ist, Online-Spiele anzubieten, die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit einer Regelung wie des niederländischen Gesetzes, das das Recht, Glücksspiele in den Niederlanden ansässigen Personen anzubieten, einem System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers unterwirft, nicht in Frage stellen.

123. Es ist gerade der Zweck eines Systems ausschließlicher Rechte, jedem anderen als dem oder den Inhabern dieser Rechte die Ausübung einer unter dieses System fallenden Tätigkeit zu untersagen. Ist ein solches System stichhaltig begründet und somit mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, ist es ohne Bedeutung, dass die Wirtschaftsteilnehmer, die Glücksspiele in dem Staat betreiben möchten, in dem ein solches Monopol besteht, die Erlaubnis besitzen, diese Tätigkeit im Mitgliedstaat ihres Sitzes auszuüben.

124. Ich schlage daher dem Gerichtshof als Antwort vor, dass Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass der Umstand, dass einem Erbringer von Online-Spielen die Ausübung dieser Tätigkeit vom Mitgliedstaat seines Sitzes erlaubt worden ist, die zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats, in dem Glücksspiele einem System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers unterliegen, nicht daran hindert, diesem Dienstleistungserbringer zu untersagen, im Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats ansässigen Personen Spiele über das Internet anzubieten.

D –    Zur Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung und des Transparenzgebots (Rechtssache C‑203/08)

125. Der Raad van State möchte überprüfen, ob die Verlängerung der Zulassungen von De Lotto und von SGR durch die Entscheidungen vom 10. Dezember 2004 bzw. vom 21. Juni 2005 mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, und geht dabei davon aus, dass diese Entscheidungen ohne vorherige Ausschreibung getroffen wurden.

126. Er möchte daher mit seiner zweiten Frage wissen, ob der Grundsatz der Gleichbehandlung und das daraus folgende Transparenzgebot, denen die Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung unterliegen, wenn sie bei Glücksspielen Konzessionen für öffentliche Dienstleistungen vergeben, ebenfalls im Rahmen eines Systems der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers gelten.

127. Mit seiner Frage 3a möchte er wissen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen bei einem System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers die Verlängerung der Zulassung des Inhabers der Zulassung ohne die Eröffnung des Wettbewerbs mit anderen Dienstleistungserbringern ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel sein kann, die Ziele zu verwirklichen, die in der Rechtsprechung als legitime Gründe für die Einschränkung der Verkehrsfreiheiten im Bereich der Glücksspiele betrachtet werden.

128. Mit seiner Frage 3b will er wissen, ob die Beantwortung der zweiten Frage die Antwort auf Frage 3a beeinflussen kann.

129. Ich schlage dem Gerichtshof vor, diese drei Fragen wie folgt zu verstehen. Zuallererst stellt der Raad van State die Grundsatzfrage, ob das Transparenzgebot für ein System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers im Bereich der Glücksspiele gilt. Zweitens möchte er bei Bejahung dieser Frage wissen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die Verlängerung der Zulassung zum Betrieb von Glücksspielen ohne eine Ausschreibung aus legitimen Gründen wie dem Schutz der Verbraucher gegen die Gefahren der Spielsucht oder die Verteidigung der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sein kann.

130. Vor der Untersuchung dieser beiden Fragen ist es notwendig, die großen Linien der Rechtsprechung zum Transparenzgebot in Erinnerung zu rufen, wie sie im Rahmen der Vergabe von öffentlichen Aufträgen und von Konzessionen entwickelt wurden.

1.      Die großen Linien der Rechtsprechung zum Transparenzgebot

131. Die öffentlichen Stellen eines Mitgliedstaats müssen, wenn sie einen öffentlichen Auftrag oder eine Konzession vergeben möchten, die Grundregeln des Vertrags und insbesondere die Verkehrsfreiheiten berücksichtigen(41).

132. Wenn ein solcher Auftrag oder eine solche Konzession auch für ein Unternehmen von Interesse sein kann, das in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist als dem, in dem sich die Vergabestelle befindet, stellt nach der Rechtsprechung die ohne jede Transparenz erfolgende Vergabe dieses Auftrags oder dieser Konzession an ein im Mitgliedstaat der Vergabestelle ansässiges Unternehmen eine unterschiedliche Behandlung zum Nachteil des erstgenannten Unternehmens dar(42).

133. In Ermangelung jeglicher Transparenz hat nämlich dieses Unternehmen nicht wirklich die Möglichkeit, sein Interesse an dem Auftrag oder der Konzession kundzutun.

134. Der Gerichtshof hat daraus den Schluss gezogen, dass eine solche Ungleichbehandlung, die durch den Ausschluss aller in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen hauptsächlich diese benachteilige, eine nach den Art. 43 EG und 49 EG verbotene mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit darstelle, sofern sie nicht durch objektive Umstände gerechtfertigt sei (43).

135. Das Transparenzgebot ist daher unbedingt notwendig, um es allen Unternehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem der Vergabestelle ansässig sind und möglicherweise an dem betreffenden Auftrag oder der betreffenden Konzession interessiert sein könnten, zu ermöglichen, den betreffenden Auftrag zu erhalten. Dieses Gebot stellt somit eine konkrete und besondere Ausformung des Grundsatzes der Gleichbehandlung dar, das den Unternehmen erlauben soll, ihre Rechte aus Art. 43 EG und 49 EG effektiv auszuüben.

136. Fallen die betreffenden öffentlichen Aufträge oder Konzessionen unter eine der Richtlinien über öffentliche Aufträge, so bestimmen diese Koordinierungsrichtlinien durch die Festlegung genauer Vergaberegeln die Voraussetzungen und Modalitäten zur Verwirklichung dieses Transparenzgebots.

137. Fallen die betreffenden öffentlichen Aufträge oder Konzessionen nicht unter die genannten Koordinierungsrichtlinien, so sind die Mitgliedstaaten gleichwohl gehalten, dem Transparenzgebot nachzukommen, weil dieses aus den Grundregeln des Vertrags sowie aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung folgt(44).

138. So hat der Gerichtshof in dem vom Raad van State angeführten Urteil vom 13. September 2007, Kommission/Italien(45), festgestellt, dass die Vergabe der Annahme und Abwicklung von Pferdewetten in Italien eine öffentliche Dienstleistungskonzession darstelle, und daran erinnert, dass die Verträge über diese öffentlichen Dienstleistungskonzessionen vom Anwendungsbereich der Richtlinie 92/50/EWG des Rates(46) ausgenommen seien. Er hat sodann darauf hingewiesen, dass die öffentlichen Stellen, die sie erteilten, gleichwohl die Grundregeln des EG-Vertrags im Allgemeinen, insbesondere die Art. 43 EG und 49 EG, und das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Besonderen beachten müssten, die eine besondere Ausprägung des Grundsatzes der Gleichbehandlung seien, und dass diese beiden Grundsätze eine Verpflichtung zur Transparenz begründeten(47).

139. Der Umfang dieser Verpflichtung ist, wenn der geplante Vertrag unter eine der Richtlinien über öffentliche Aufträge fällt, vom Gerichtshof anhand der mit dieser Verpflichtung verfolgten Ziele festgelegt worden. Sie soll es jedem potenziell interessierten Unternehmen ermöglichen, sich zu informieren und zu bewerben, und die Nachprüfung der unparteiischen Durchführung des Vergabeverfahrens sicherstellen.

140. So gebietet die Verpflichtung zur Transparenz nach der Rechtsprechung nicht zwangsläufig die Durchführung einer Ausschreibung, bedeutet aber, dass die konzessionserteilende Stelle zugunsten aller potenziell interessierten Unternehmen einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherstellen muss, der den öffentlichen Auftrag oder die Dienstleistungskonzession dem Wettbewerb öffnet und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden sind(48).

141. Einem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen muss daher vor der Vergabe Zugang zu angemessenen Informationen über diesen Auftrag oder diese Konzession ermöglicht werden, so dass es, wenn es das will, sein Interesse an diesem Auftrag oder dieser Konzession bekunden kann(49).

142. Außerdem müssen die Kriterien, auf deren Grundlage der Auftrag oder die Konzession erteilt wird, objektiv, nichtdiskriminierend und im Voraus bekannt sein, damit dem Ermessen der Vergabestelle Grenzen gesetzt werden, die eine missbräuchliche Ermessensausübung verhindern(50).

143. Von der Verpflichtung zur Transparenz gibt es indessen Ausnahmen.

144. Zum einen besteht diese Verpflichtung, wie sie sich aus den Vertragsregeln ergibt, nicht, wenn der öffentliche Auftrag oder die Konzession nicht von grenzüberschreitendem Interesse ist(51). Sie gilt mit anderen Worten nicht, wenn dieser Auftrag oder diese Konzession für ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen nicht von Interesse sein kann(52), insbesondere wegen der sehr geringfügigen wirtschaftlichen Bedeutung(53).

145. Zum anderen gilt die Verpflichtung zur Transparenz, selbst wenn der Auftrag oder die Konzession unter eine Richtlinie fallen, auch dann nicht, wenn der öffentliche Auftraggeber über den Zuschlagsempfänger eine Kontrolle wie über seine eigenen Dienststellen ausübt und wenn dieser zugleich seine Tätigkeit im Wesentlichen für die Gebietskörperschaft oder die Gebietskörperschaften verrichtet, die seine Anteile innehaben(54).

146. Diese zweite Ausnahme beruht darauf, dass eine öffentliche Stelle die Möglichkeit hat, ihre im Gemeininteresse liegenden Aufgaben mit ihren eigenen administrativen, technischen und sonstigen Mitteln zu erfüllen, ohne sich an externe Einrichtungen wenden zu müssen, die nicht zu ihren Dienststellen gehören(55).

147. Somit ist nun zu prüfen, ob diese Rechtsprechung im Bereich der Glücksspiele im Rahmen eines Systems Anwendung finden kann, das einem einzigen Betreiber ein ausschließliches Recht verleiht.

2.       Zur Anwendung des Transparenzgrundsatzes im Bereich der Glücksspiele im Rahmen eines Systems, das einem einzigen Betreiber ein ausschließliches Recht verleiht.

148. Der Raad van State möchte mit seiner zweiten Frage wissen, ob Art. 49 EG dahin auszulegen ist, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung und das daraus folgende Transparenzgebot auch für ein Zulassungssystem im Bereich der Glücksspiele gelten, nach dem diese Zulassung nur einem einzigen Betreiber erteilt wird.

149. Nach Meinung der niederländischen Regierung gelten dieser Grundsatz und dieses Gebot im vorliegenden Fall nicht. Sie seien auf Konzessionen beschränkt, die nicht unter die Koordinierungsvorschriften der Gemeinschaft fielen, da solche Konzessionen den Regeln des Vertrags nicht entzogen sein dürften. Das Transparenzgebot könne indessen nicht auf ein Zulassungssystem ausgedehnt werden, das auf einer ordnungsrechtlichen Ermächtigung und nicht auf Vertrag beruhe. Außerdem hätte die Einführung des Wettbewerbs um diesen Markt dieselben nachteiligen Folgen wie ein Wettbewerb innerhalb des Markts. Insbesondere wäre der Inhaber der Zulassung, wenn diese Zulassung zeitlich begrenzt wäre, versucht, den größtmöglichen Gewinn während deren Geltungsdauer zu erzielen.

150. Die niederländische Regierung und De Lotto tragen weiter vor, dass das Transparenzgebot keine Anwendung finde, weil nach der niederländischen Regelung die Inhaber der Zulassung die Einnahmen aus dem Betrieb bestimmten Zwecken zukommen lassen müssten. De Lotto könne keine Gewinne erzielen, so dass kein Handelsunternehmen an einem Betrieb unter diesen Voraussetzungen interessiert sein könne.

151. Die dänische, die griechische, die österreichische, die finnische und die norwegische Regierung sind ebenfalls der Meinung, dass das Transparenzgebot für ein System der Zulassung nur eines einzigen Betreibers nicht gelte.

152. Ich teile diesen Standpunkt nicht. Die Rechtsprechung zum Transparenzgebot ist meines Erachtens auf ein System der Zulassung eines einzigen Betreibers im Bereich der Glücksspiele aus folgenden Gründen anwendbar.

153. Erstens beruht diese Rechtsprechung auf den Auswirkungen der Vergabe eines öffentlichen Auftrags oder einer Konzession auf die Verkehrsfreiheiten und nicht auf dem vertraglichen Ursprung dieser Auswirkungen. Wie wir bereits gesehen haben, muss solchen Verträgen eine Ausschreibung vorausgehen, weil sie bezwecken und dazu führen, dass eine Tätigkeit einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern besonders zugeteilt wird. Ohne eine angemessene Öffentlichkeit würde gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen, weil es den in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, die möglicherweise an dieser Tätigkeit interessiert sind, unmöglich wäre, ihr Interesse kundzutun und damit ihre Rechte aus den Art. 43 EG und 49 EG auszuüben.

154. Das Transparenzgebot erscheint damit als eine zwingende Vorbedingung des Rechts eines Mitgliedstaats, das ausschließliche Recht zur Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit an einen oder mehrere private Unternehmer zu vergeben, wie auch immer diese ausgewählt werden.

155. Das Transparenzgebot sollte daher meines Erachtens auch im Rahmen eines Systems, wonach die Zulassung von den Behörden eines Mitgliedstaats in Ausübung ihrer ordnungsrechtlichen Befugnisse einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer erteilt wird, Anwendung finden, weil die Auswirkungen einer solchen Zulassung auf in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen, die möglicherweise an dieser Tätigkeit interessiert sind, die gleichen sind wie die eines Konzessionsvertrags.

156. Außerdem ist die Gefahr der Parteilichkeit, der das Transparenzgebot ebenfalls vorbeugen soll, nicht beseitigt, wenn das Monopol zum Spielbetrieb auf einer im Rahmen eines ordnungsrechtlichen Verfahrens erteilten Zulassung statt auf einem Konzessionsvertrag beruht.

157. Zweitens bin ich der Auffassung, dass die besondere Natur der Glücksspiele es nicht rechtfertigt, einem Mitgliedstaat zu gestatten, eine Ausnahme von diesem Gebot vorzusehen.

158. Aufgrund der mit dieser Tätigkeit verbundenen Gefahren und der moralischen Erwägungen im Zusammenhang mit ihr muss meines Erachtens einem Mitgliedstaat das Recht zugestanden werden, diese Tätigkeit durch eine ihm gehörende Einrichtung selbst auszuüben. Es ist wohl unbestreitbar, dass ein Mitgliedstaat die Tätigkeit einer solchen Einrichtung noch leichter leiten und kontrollieren kann, als er dies bei einem privaten Wirtschaftsteilnehmer tun könnte. Ein solches System bietet daher einen besseren Schutz der Verbraucher gegen die Gefahr der Spielsucht und der öffentlichen Ordnung gegen die Gefahren von Betrügereien und heimlichen Spielen(56).

159. Wie ich bereits ausgeführt habe, rechtfertigt es die besondere Natur der Glücksspiele ebenfalls, einem Mitgliedstaat zu gestatten, einem privaten Betreiber ein Monopol zum Spielbetrieb zu übertragen.

160. Sobald aber ein Mitgliedstaat sich entscheidet, den Betrieb einer bestimmten Art von Glücksspielen dem Privatsektor zu übertragen, muss er den Grundsatz der Gleichbehandlung aller potenziell interessierten Wirtschaftsteilnehmer beachten.

161.  Ich bin nämlich nicht der Meinung, dass die Öffnung des Wettbewerbs um den Markt dieselben nachteiligen Folgen wie der Wettbewerb auf dem Markt hat. Die Einführung von Wettbewerb auf dem Markt, d. h. unter mehreren Wirtschaftsteilnehmern, die die Zulassung für das gleiche Glücksspiel erhalten haben, ist deshalb ungünstig, weil Wirtschaftsteilnehmer versucht wären, einander an Einfallsreichtum zu übertreffen, um ihr Angebot attraktiver zu machen, und damit die mit dem Spiel verbundenen Kosten und die Gefahren der Spielsucht sich erhöhen würden. Solche Folgen wären hingegen im Stadium der Zulassungserteilung meines Erachtens nicht zu befürchten.

162. Im Rahmen eines Systems, das das ausschließliche Recht einem einzigen Betreiber verleiht, werden der Schutz der Verbraucher gegen die Gefahr der Spielsucht und der Bekämpfung von Betrügereien durch die Auflagen sichergestellt, die dem einzigen Betreiber vom Mitgliedstaat gemacht werden, um dessen Tätigkeit genau einzugrenzen. Diese Ziele werden ebenfalls durch die Maßnahmen verfolgt, die dieser Mitgliedstaat erlässt, um die Folgen dieser Tätigkeit zu beurteilen und die Einhaltung der dem Betreiber gemachten Auflagen zu überprüfen. Ich vermag nicht zu erkennen, inwiefern eine Ausschreibung im Stadium der Auswahl dieses einzigen Betreibers zwangsläufig die Gefahr beinhaltet, dass dieser die Vorgaben zur Eingrenzung seiner Tätigkeit nicht einhält.

163. Ebenso ist meines Erachtens durchaus anzuerkennen, dass ein solcher Wettbewerb die zuständigen Behörden in die Lage versetzen könnte, demjenigen Dienstleistungserbringer die Zulassung zu erteilen, der ihnen am geeignetsten erscheint, alle diese Auflagen zu erfüllen. Außerdem scheint es angesichts der Größenordnung der finanziellen Einsätze bei den Glücksspielen höchst wünschenswert, dass die Voraussetzungen, unter denen ein Mitgliedstaat einer privaten Einrichtung ein Monopol einräumen will, transparent sind und dass ihre Unparteilichkeit überprüft werden kann.

164. Wenn die niederländische Regierung und De Lotto schließlich vorbringen, dass das Transparenzgebot wegen der Verpflichtungen, die den Inhabern des Monopols mit ihrer Zulassung bezüglich der Verwendungen der Einnahmen auferlegt würden, außer Betracht zu bleiben habe, so stellt dies die Geltung dieses Gebots unter den konkreten Umständen meines Erachtens nicht in Frage.

165. Ein Mitgliedstaat kann gewiss bestimmen, dass die durch den Betrieb eines Glücksspiels im Inland erzielten Einnahmen ganz oder teilweise im Allgemeininteresse liegenden Zwecken zugeführt werden müssen. Es trifft ebenfalls zu, dass das Transparenzgebot nach der Rechtsprechung nicht gilt, wenn der betreffende Auftrag wegen der sehr geringen wirtschaftlichen Bedeutung nicht von grenzüberschreitendem Interesse ist.

166. Dieser Begriff des sehr geringen wirtschaftlichen Interesses zielt indessen meines Erachtens nur auf den wirtschaftlichen Wert des betreffenden Auftrags(57). Darunter fällt z. B. die Durchführung eines bescheidenen Bauvorhabens in einer verhältnismäßig großen Entfernung von den Grenzen des Mitgliedstaats. Der bescheidene Zuschnitt des geplanten Bauvorhabens und die Entfernung sprechen dafür, dass kein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen an diesem Bauvorhaben interessiert sein dürfte. Dagegen erfasst der Begriff des sehr geringen wirtschaftlichen Interesses nicht den Fall, dass das schwache wirtschaftliche Interesse eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmens an einem Auftrag auf Auflagen zur Eingrenzung der betreffenden Tätigkeit und auf die Auswahlkriterien für den Auftragnehmer zurückzuführen ist.

167. Diese Auflagen und diese Kriterien gehören meines Erachtens zu den Punkten, deren Kenntnis das Transparenzgebot den Dienstleistungserbringern gerade vermitteln soll, die möglicherweise an dem betreffenden Auftrag interessiert sind. Auch wenn in der Praxis die vom Mitgliedstaat festgelegten Bedingungen die Unternehmen davon abhalten könnten, ihr Interesse an der betreffenden Tätigkeit kundzutun, müssen diese Bedingungen ihnen doch tatsächlich zur Kenntnis gebracht werden, damit sie eine solche Entscheidung treffen können.

168. So dürfte im vorliegenden Rechtsstreit unbestreitbar sein, dass die Aufträge, nämlich der – außerdem monopolistisch angelegte – Betrieb des Lottos, der Sportwetten und der Glücksspiele oder auch der Pferderennwetten, in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Spielbetreiber angesichts der bedeutenden Einnahmen, die mit diesen Tätigkeiten erzielt werden können, interessieren könnten(58).

169. Ich bin daher der Meinung, dass sich die niederländische Regierung nicht auf die Ausnahme des Fehlens eines grenzüberschreitenden Interesses berufen kann.

170. Diese restriktive Auslegung der besagten Ausnahme dürfte meines Erachtens angesichts des weiten Ermessensspielraums, der den Mitgliedstaaten im Bereich der Glücksspiele sowohl bei der Festlegung der Ziele ihrer Rechtsvorschriften als auch bei der Wahl der Mittel zu deren Erreichung zur Verfügung stehen muss, gerechtfertigt sein. Die Transparenz, die eine stetig wachsende Rolle im öffentlichen Leben moderner Gesellschaften spielt, so dass sie eines der sichtbaren Zeichen der Demokratie geworden ist, erweist sich hier als das richtige Gegengewicht zu den Beschränkungen, die die Mitgliedstaaten bei Ausübung ihrer souveränen Befugnisse in diesem Tätigkeitsbereich bezüglich der Verkehrsfreiheiten festsetzen können. Das Transparenzgebot ist mit anderen Worten gerade deshalb so notwendig, weil den Mitgliedstaaten bei den Glücksspielen ein weites Ermessen zuerkannt wird. Ausschließlichkeit ist kein Synonym für Undurchsichtigkeit.

171. Daraus folgt, dass die niederländischen Behörden, die für die Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb eines Glücksspiels in den Niederlanden zuständig sind, eine angemessene Ausschreibung durchführen müssen, es sei denn, sie können nachweisen, dass sie über den Zuschlagsempfänger eine Kontrolle wie über ihre eigenen Dienststellen ausüben können und dieser seine Tätigkeit im Wesentlichen für diese Behörden verrichtet.

172. Es ist gegebenenfalls Sache des vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob dies auf De Lotto zutrifft.

173. Demgemäß ist Art. 49 EG meiner Auffassung nach dahin auszulegen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung und das aus ihm folgende Transparenzgebot auch im Bereich der Glücksspiele im Rahmen eines Systems der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers gelten.

3.       Zur Verlängerung einer Zulassung zum Betrieb eines Glücksspiels ohne Ausschreibung

174. Nach niederländischem Recht werden die Zulassungen grundsätzlich für eine Dauer von fünf Jahren erteilt. Betfair bringt vor, dass die Zulassungen von De Lotto und von SGR im Dezember 2004 bzw. im Juni 2005 verlängert worden seien, ohne dass sie sich um diese Zulassungen hätte bewerben können.

175. Der Raad van State will im Kern wissen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die Verlängerung einer Zulassung zum Betrieb eines Glücksspiels ohne eine Ausschreibung durch einen der legitimen Gründe für die Beschränkung der Verkehrsfreiheiten im Bereich der Glücksspiele gerechtfertigt werden kann.

176. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die zuständigen nationalen Behörden vor dem Tatsachengericht vorgebracht haben, die Beschränkung der Zulassung auf fünf Jahre solle den zuständigen Verwaltungsstellen lediglich einen zeitlichen Bezugspunkt liefern, um die mit der Zulassung verbundenen Regeln gegebenenfalls ändern zu können, so dass die Zulassungen in Wahrheit zeitlich fast unbegrenzt seien.

177. Das vorlegende Gericht, dass das anwendbare nationale Recht auszulegen und den Sachverhalt des von ihm zu entscheidenden Rechtsstreits zu würdigen hat, ist dieser Auffassung nicht gefolgt. Mit seiner Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme vom Transparenzgebot zulässig ist, geht es stillschweigend, aber zwingend davon aus, dass die Zulassungen von De Lotto und von SGR tatsächlich verlängert oder erneuert worden sind.

178. Anderenfalls hätte es den Gerichtshof nach der gemeinschaftsrechtlichen Zulässigkeit eines Systems eines zeitlich nahezu unbegrenzten ausschließlichen Rechts gefragt.

179. Wenn es dies getan hätte, hätte ich meine Zweifel gehabt, ob ein solches System mit den Verkehrsrechten vereinbar ist.

180. Die Gründe, die eine Einschränkung der Verkehrsfreiheiten im Bereich der Glücksspiele rechtfertigen können, können meines Erachtens die Übertragung ausschließlicher Rechte von ausreichend langer Dauer, für mehrere Jahre, rechtfertigen. So kann ein Mitgliedstaat der Auffassung sein, dass der Schutz der Verbraucher vor den Gefahren unerlaubter Spiele, insbesondere von Online-Spielen, eine gewisse Beständigkeit bei der Wahl des Inhabers eines oder mehrerer ausschließlicher Rechte erforderlich macht.

181. Wir haben ebenfalls gesehen, dass in einem monopolistischen System die erzielbaren Gewinne begrenzt zu sein pflegen. Wenn ein Mitgliedstaat sich entscheidet, dieses Monopol einem unabhängigen privaten Unternehmen zu übertragen, kann die Dauer der Zulassung ein Mittel zum Ausgleich der bescheidenen wirtschaftlichen Bedeutung dieses Auftrags sein, das zweckmäßig ist, um das Interesse mehrerer Wirtschaftsteilnehmer zu wecken und so eine Auswahl vornehmen zu können.

182. Ich bin insoweit der Auffassung, dass die Übertragung ausschließlicher Rechte auf unbestimmte Dauer a priori schwer zu rechtfertigen ist, weil sie den Markt eines Mitgliedstaats für alle möglicherweise interessierten Wirtschaftsteilnehmer ohne jede zeitliche Begrenzung verschließt. Will ein Mitgliedstaat den Betrieb eines Glücksspiels einer unabhängigen privaten Einrichtung übertragen, kann ich schwerlich Gründe erkennen, weshalb dieser Wirtschaftsteilnehmer dieses ausschließliche Recht auf unbegrenzte Dauer erhalten sollte(59).

183. Zu der Frage, inwieweit eine auf begrenzte Dauer erteilte Zulassung ohne Ausschreibung verlängert oder erneuert werden kann, hat die Rechtsprechung, insbesondere das bereits angeführte Urteil vom 13. September 2007, Kommission/Italien, den Grundstein zu einer Antwort auf diese Frage gelegt.

184. Erstens ist nicht ausgeschlossen, dass die Erneuerung einer ausschließlichen Zulassung zum Betrieb eines Glücksspiels ohne Ausschreibung aufgrund eines in den Art. 45 EG und 46 EG vorgesehenen grundlegenden Interesses oder eines in der Rechtsprechung anerkannten zwingenden Grundes des Allgemeininteresses wie des Schutzes der Verbraucher vor überhöhten Ausgaben für das Spielen und vor der Spielsucht sowie der Bekämpfung von Betrügereien gerechtfertigt sein kann(60).

185. Zweitens ist es Sache des Mitgliedstaats nachzuweisen, dass diese Ausnahme vom Grundsatz der Gleichbehandlung und des Transparenzgebots durch einen dieser Gründe gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht(61).

186. Im vorliegenden Fall verweist die niederländische Regierung lediglich auf ihr Vorbringen im Rahmen der vorhergehenden Frage. Warum ich dieses Vorbringen nicht für überzeugend halte, habe ich bereits dargelegt.

187. Ich vermag nämlich nicht zu erkennen, inwiefern eine Ausschreibung zur Vergabe des Auftrags am Ende des fünfjährigen Zulassungszeitraums die Ziele der niederländischen Rechtsvorschriften, nämlich den Schutz der Verbraucher vor der Spielsucht und die Kriminalitätsprävention, beeinträchtigen könnte. Diese Ziele werden, wie ich ausgeführt habe, effektiv durch die Übertragung eines Monopols für den Spielbetrieb sowie durch die Auflagen zur Eingrenzung der Tätigkeit des zugelassenen Betreibers sowie durch die vom Mitgliedstaat für die Beurteilung und Kontrolle festgelegten Modalitäten verfolgt. Die niederländische Regierung hat nicht dargetan, dass die Wirksamkeit eines solchen Systems durch eine Ausschreibung am Ende des Zulassungszeitraums gefährdet wäre.

188. Es kann ebenso durchaus gesagt werden, dass die Einhaltung dieser Bedingungen durch eine solche Ausschreibung nachhaltiger gewährleistet ist, wenn die Fähigkeit zur strikten Einhaltung dieser Bedingungen zu den Kriterien gehört, auf deren Grundlage die Zulassung erteilt wird.

189. Der Umstand, dass das von einem Mitgliedstaat geschaffene System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers nach Konzeption und Durchführung wie in den vorliegenden Fällen die Erreichung der verfolgten Ziele ermöglicht, kann meines Erachtens keine ausreichende Rechtfertigung für eine Verlängerung der Zulassung ohne Ausschreibung sein. Der Mitgliedstaat muss erläutern, weshalb die Ziele, die er mit seinen nationalen Rechtsvorschriften im Bereich der Glücksspiele verfolgt, es nicht zulassen, zu diesem Zeitpunkt den Betreiber zu wechseln.

190. Ich will also nicht ausschließen, dass eine solche Rechtfertigung unter besonderen Umständen möglich und zulässig ist. Ich möchte nur sagen, dass diese Rechtfertigung nur dann anerkannt werden kann, wenn nachgewiesen ist, dass die Ausschreibung tatsächlich eines der Interessen gefährden könnte, die in den Art. 45 EG und 46 EG genannt oder in der Rechtsprechung als zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses anerkannt worden sind.

191. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, dem Vorschlag der Kommission zu folgen und als Antwort auf die vorgelegte Frage die Randnr. 33 des angeführten Urteils vom 13. September 2007, Kommission/Italien, aufzugreifen, wonach Art. 49 EG einer Verlängerung der Zulassung des einzigen zugelassenen Betreibers ohne Ausschreibung entgegensteht, sofern diese Verlängerung nicht zum einen einem wesentlichen Interesse im Sinne der Art. 45 EG und 46 EG oder einem in der Rechtsprechung anerkannten zwingenden Erfordernis des Allgemeininteresses und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Es ist Sache des nationalen Gerichts, festzustellen, ob dies der Fall ist.

IV – Ergebnis

192. Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt für Recht zu erkennen:

1.      Die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die das Anbieten von Glücksspielen einschränken, um die Spielsucht einzudämmen und Betrügereien zu bekämpfen, und nach denen dem oder den Inhabern des Ausschließlichkeitsrechts für den Betrieb dieser Spiele erlaubt ist, ihr Angebot durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen, sind als kohärente und systematische Verfolgung dieser Ziele zu betrachten, wenn sie dem Urteil des nationalen Gerichts zufolge angesichts ihres Inhalts und ihrer Durchführung tatsächlich dazu beitragen, die beiden angestrebten Ziele zu erreichen.

2.      Das nationale Gericht ist nach der Feststellung, dass die nationalen Rechtsvorschriften mit Art. 49 EG vereinbar sind, nicht verpflichtet, in jedem Einzelfall zu prüfen und zu belegen, ob eine Maßnahme zur Durchsetzung dieser Rechtsvorschriften wie etwa eine Anordnung gegenüber einem Wirtschaftsteilnehmer, seine Internetsite mit Angeboten von Glücksspielen für im nationalen Hoheitsgebiet ansässige Personen unzugänglich zu machen, zur Erreichung der mit diesen Rechtsvorschriften verfolgten Ziele geeignet und ob sie verhältnismäßig ist, sofern diese Maßnahme sich strikt darauf beschränkt, die Einhaltung dieser Rechtsvorschriften sicherzustellen.

Für die Beantwortung dieser Frage ist ohne Bedeutung, ob diese Maßnahme von einer Behörde oder von einem Wirtschaftsteilnehmer im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Privatpersonen verlangt wird.

3.      Art. 49 EG ist dahin auszulegen, dass der Umstand, dass einem Erbringer von Online-Spielen die Ausübung dieser Tätigkeit vom Mitgliedstaat seines Sitzes erlaubt worden ist, die zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats, in dem Glücksspiele einem System der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers unterliegen, nicht daran hindert, diesem Dienstleistungserbringer zu untersagen, im Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats ansässigen Personen Spiele über das Internet anzubieten.

4.      Art. 49 EG ist dahin auszulegen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung und das aus ihm folgende Transparenzgebot auch im Bereich der Glücksspiele im Rahmen eines Systems der Zulassung eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers gelten.

Art. 49 EG steht nationalen Rechtsvorschriften entgegen, die eine Verlängerung der Zulassung des einzigen zugelassenen Betreibers ohne eine Ausschreibung vorsehen, sofern diese Verlängerung nicht einem wesentlichen Interesse im Sinne der Art. 45 EG und 46 EG oder einem in der Rechtsprechung anerkannten zwingenden Erfordernis des Allgemeininteresses und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Es ist Sache des nationalen Gerichts, festzustellen, ob dies der Fall ist.

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1 – Originalsprache: Französisch.

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2 – Vgl. die beim Gerichtshof anhängigen Rechtssachen Winner Wetten (C‑409/06), Markus Stoß u. a. (C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07), Carmen Media Group (C‑46/08), Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (C‑55/08), Zeturf (C‑212/08) sowie Sjöberg und Gerdin (C‑447/08 und C‑448/08).

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3 – Stiftung für Spiele mit Sportvoraussagen (im Folgenden: De Lotto).

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4 – Im Folgenden: SGR. SGR ist eine Tochtergesellschaft der Scientific Games Corporation Inc. mit Sitz in New York (Vereinigte Staaten).

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5 – Im Folgenden: Betfair.

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6 – Im Folgenden: Ladbrokes.

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7 – C‑42/07 (Slg. 2009, I‑0000).

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8 – Im Folgenden: das niederländische Gesetz.

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9 – Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften gibt an, dass nach dem Jahresbericht des Spielkontrollausschusses die Totalisatorwetten 2007 einen Umsatz von 34,3 Mio. Euro erzielt hätten, was nach Abzug von 25 Mio. Euro ausgezahlter Gewinne und 6,2 Mio. Euro an Kosten Spielerträge von 3,1 Mio. Euro und Nettoeinnahmen von 3,4 Mio. Euro ergeben habe. Von diesem Betrag stünden nach dem niederländischen Gesetz und der jeweiligen Zulassung den karitativen Einrichtungen und Organisationen des Pferderennsports sowie dem Verband für Pferderennsport 3,2 Mio. Euro zu. Der Gewinn von SGR betrage 200 000 Euro.

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10 – Urteil vom 11. September 2003, Anomar u. a. (C‑6/01, Slg. 2003, I‑8621, Randnrn. 46 und 47).

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11 – Vgl. in diesem Sinne Urteil Gambelli u. a. (Randnr. 59).

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12 – Ebd.

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13 – Urteil Placanica u. a. (Randnr. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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14 – Urteil vom 26. Oktober 2006, Kommission/Griechenland (C‑65/05, Slg. 2006, I‑10341, Randnr. 49).

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15 – Urteil vom 21. September 1999, Läärä u. a. (C‑124/97, Slg. 1999, I‑6067, Randnr. 37). Vgl. auch Urteile vom 21. Oktober 1999, Zenatti (C‑67/98, Slg. 1999, I‑7289, Randnr. 35), und Anomar u. a. (Randnr. 74).

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16 – Urteil Läärä u. a. (Randnr. 37).

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17 – Urteile Läärä u. a. (Randnrn. 35 und 39), Zenatti (Randnr. 33) und Anomar u. a. (Randnr. 87).

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18 – Urteile Läärä u. a. (Randnr. 36) und Zenatti (Randnr. 34).

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19 – Urteil Gambelli u. a. (Randnr. 69).

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20 – Urteil Placanica u. a. (Randnr. 55).

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21 – Vgl. in diesem Sinne Urteil Gambelli u. a. (Randnr. 67).

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22 – Urteil vom 17. Juli 2008, Corporación Dermoestética (C‑500/06, Slg. 2008, I‑5785, Randnr. 40).

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23 – Urteil vom 10. März 2009, Hartlauer (C‑169/07, Slg. 2009, I-0000, Randnr. 63).

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24 – Vgl. die in Fn. 15 angeführten Urteile Läärä u. a. (Randnr. 33) und Zenatti (Randnr. 31).

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25 – Urteil Gambelli u. a. (Randnr. 63).

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26 – Urteile Zenatti (Randnr. 37) und Gambelli u. a. (Randnr. 66).

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27 – Die Kommission verweist auf das Urteil vom 7. Juli 2005, Kommission/Österreich (C‑147/03, Slg. 2005, I‑5969, Randnr. 63), wonach es „Sache der nationalen Behörden [ist], die sich auf eine Ausnahme vom fundamentalen Grundsatz der Freizügigkeit berufen, in jedem Einzelfall nachzuweisen, dass ihre Regelungen im Hinblick auf das verfolgte Ziel notwendig und verhältnismäßig sind. Neben den Rechtfertigungsgründen, die ein Mitgliedstaat geltend machen kann, muss dieser eine Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens machen.“

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28 – Urteil vom 13. November 2003 (C‑42/02, Slg. 2003, I‑13519).

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29 – Urteile vom 19. Mai 2009, Kommission/Italien (C‑531/06, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 54) und Apothekenkammer des Saarlandes u. a. (C‑171/07 und C‑172/07, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 30).

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30 – Urteil vom 24. März 1994, Schindler (C‑275/92, Slg. 1994, I‑1039).

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31 – Urteil Läärä u. a. (angeführt in Fn. 15).

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32 – Urteil Zenatti (angeführt in Fn. 15).

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33 – Urteil Anomar u. a. (angeführt in Fn. 10).

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34 – Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Baw International (Randnr. 70).

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35 – Vgl. in diesem Sinne Urteil Placanica u. a. (Randnr. 49).

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36 – Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. April 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, Slg. 2005, I‑2753, Randnr. 63).

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37 – Urteil Placanica u. a. (Randnr. 49).

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38 – Urteile Zenatti (Randnr. 37) und Gambelli u. a. (Randnr. 75).

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39 – Urteil vom 20. Februar 1979 (120/78, Slg. 1979, 649).

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40 – Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Baw International (Randnr. 69).

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41 – Urteile vom 13. November 2007, Kommission/Irland (C‑507/03, Slg. 2007, I‑9777, Randnr. 26), und vom 10. September 2009, Sea (C‑573/07, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 39).

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42 – Urteile vom 21. Juli 2005, Coname (C‑231/03, Slg. 2005, I‑7287, Randnr. 17), und vom 17. Juli 2008, ASM Brescia (C‑347/06, Slg. 2008, I‑5641, Randnr. 59).

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43 – Urteil ASM Brescia (Randnr. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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44 – Vgl. insbesondere Urteil vom 13. November 2008, Coditel Brabant (C‑324/07, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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45 – C‑260/04, Slg. 2007, I‑7083.

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46 – Richtlinie vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Verfahren für die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (ABl. L 209, S. 1).

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47 – Urteil vom 13. September 2007, Kommission/Italien (Randnrn. 22 bis 24).

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48 – Urteil Coditel Brabant (Randnr. 25).

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49 – Urteil Coname (Randnrn. 21 und 28).

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50 – Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Juli 2008, Kommission/Frankreich (C‑389/05, Slg. 2008, I‑5397, Randnr. 94 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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51 – Urteil Kommission/Irland (Randnr. 33).

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52 – Ebd. (Randnr. 32).

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53 – Urteil Coname (Randnr. 20).

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54 – Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. November 1999, Teckal (C‑107/98, Slg. 1999, I‑8121, Randnr. 50), vom 11. Januar 2005, Stadt Halle und RPL Lochau (C‑26/03, Slg. 2005, I‑1, Randnr. 49), und vom 13. Oktober 2005, Parking Brixen (C‑458/03, Slg. 2005, I‑8585, Randnr. 62).

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55 – Urteil Coditel Brabant (angeführt in Fn. 44, Randnr. 48).

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56 – Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 14. März 2007, EFTA-Überwachungsbehörde gegen das Königreich Norwegen(E-1/06, Report of EFTA Court, S. 7, Randnr. 51).

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57 – Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Mai 2008, SECAP und Santorso (C‑147/06 und C‑148/06, Slg. 2008, I‑3565, Randnr. 31).

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58 – Die Kommission gibt an, dass nach dem Jahresbericht des Spielkontrollausschusses 2007 die mit Sportwetten erzielten Umsätze 22,3 Mio. Euro und der Gesamtumsatz von De Lotto 270 Mio. Euro betragen hätten. Der Umsatz von SGR für dieses Jahr belaufe sich auf 34,3 Mio. Euro.

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59 – Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Juni 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, Slg. 2008, I‑4401, Randnr. 73).

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60 – Urteil vom 13. September 2007, Kommission/Italien (angeführt in Fn. 45, Randnrn. 26 bis 32).

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61 – Ebd. (Randnr. 33).