VG Chemnitz: Lotto darf von Privaten bundesweit im Internet vermittelt und beworben werden – auch ohne Erlaubnis

Das Verwaltungsgericht Chemnitz hat unter dem 03.03.2011 ein Hauptsacheurteil zur Lotterievermittlung gefällt (Az. 3 K 448/09).

I. Der Entscheidungstenor

Es hat darin mit Wirkung für den Freistaat Sachsen festgestellt, dass ein Internetvermittler in Deutschland zugelassene Lotterien wie Lotto erlaubnisfrei im Internet vermitteln darf. Der gewerbliche Spielvermittler muss sich hierbei weder an das Verbot anreizender und aufmunternder Werbung noch an das Internet- und Fernsehwerbeverbot, noch die sog. Territorialität oder Regionalität von Lotto halten und darf für die Vermittlung auch Provisionen von den Lottogesellschaften annehmen.

II. Neue Rechtsprechungstendenz für die Lotterievermittlung

Das vorliegende Urteil ist nach zwei Urteilen des VG Halle vom 11.11.2010 (Az. 3 A 156/09.HAL und 3 A 158/09.HAL) schon das dritte Hauptsacheurteil zur Lottovermittlung, das in Konsequenz der Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 08.09.2010 und des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2010 mit dem Europarecht Ernst macht. Das Verwaltungsgericht Berlin hatte bereits im Jahr 2008 dieselben Feststellungen und Folgerungen getroffen (Urteil vom 22.09.2008 – 35 A 15.08). Diese Rechtsprechung zu diesem bislang weniger verwaltungsgerichtlich beleuchteten Sektor des Glücksspielrechts hat sich damit verfestigt.

III. Zwei unabhängige Begründungsstränge: Inkohärenz und Übermaßverbot

Das VG Chemnitz stützt sich – wie das VG Halle und schon 2008 das VG Berlin – auf zwei unabhängige Begründungsansätze. Zum einen führt das Gericht die Unanwendbarkeit des Glücksspielstaatsvertrags auf die Inkohärenz des Glücksspielrechts zurück. Das Lotterierecht sei im Verhältnis zum sonstigen Glücksspielrecht inkohärent und unsystematisch. Zum anderen stellt das Verwaltungsgericht eine Verletzung des Übermaßverbots fest. Die Freiheitsbeschränkungen für den Lottovermittler stünden außer Verhältnis zu den Zielen des Sucht- und Jugendschutzes. Angesichts der Veranstaltungsmerkmale solcher Lotterien gebe es keine ernst zu nehmenden Suchtgefahren, die mit derart drastischen Freiheitsbeschränkungen für Lottovermittler gerechtfertigt bekämpft werden dürften.

IV. Aus den Gründen

Einige tragende Ausführungen des Gerichts seien hervorgehoben:

Das Gericht geht nicht nur von einer Europarechtswidrigkeit der Regelungen aus, sondern zieht auch die Verfassungsmäßigkeit des GlüStV ausdrücklich in Zweifel. Von einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht hat es abgesehen, weil schon das Europarecht zur Unanwendbarkeit der Vorschriften führt.

Der Erlaubnisvorbehalt für die Lotterievermittlung sei eine Ausprägung der Monopolvorschriften und mit ihnen zusammen unanwendbar. Bei der Lotterievermittlung verbleibe für das repressive Verbot, das der Erlaubnisvorbehalt beinhalte – anders als das erkennende Gericht noch 2010 für Online-Live-Sportwetten entschieden hatte – kein vernünftiger Anwendungsbereich.

An der früheren Rechtsprechung des OVG Sachsen zur Kohärenz könne nach den Urteilen des EuGH und des BVerwG nicht mehr festgehalten werden. Für die Beurteilung der Kohärenz der Regulierung der Lottovermittlung müssten alle Glücksspielsektoren in die Betrachtung einbezogen werden. Ausdrücklich spricht das Gericht hier auch von bundesweiter Kohärenz; ein auf ein einzelnes Land beschränkter Blick ist also nicht ausreichend.

In weiten Passagen rekurriert das Gericht auf das Urteil des VG Halle vom 11.11.2010. Das VG Halle hatte im Tatsächlichen sehr gründlich aufgearbeitet, warum die Suchtgefahren bei Lotterien wie dem deutschen Lotto gering sind, und ausführlich dargestellt, warum das deutsche Glücksspielrecht insgesamt inkohärent ist. Das VG Chemnitz bekräftigt diese Ausführungen durch Übernahmen aus jenem Urteil. Inkohärent ist hiernach die Regelung der Glücksspielautomaten, sei es in Casinos, sei es im gewerblichen Spiel, die die Gerichte als besonders gefährlich ansehen. Die Differenzierung zwischen Spielautomaten in Spielbanken einerseits und gewerblichem Spiel andererseits halten das VG Chemnitz wie das VG Halle für weniger bedeutsam. Entscheidend für die Inkohärenz sei auch weniger, dass es Restriktionen und Zugangsbeschränkungen in beiden Bereichen gebe. Bei Spielbanken sei vielmehr schon der Umstand problematisch, dass überhaupt – wie z.B. in Sachsen-Anhalt – Private Konzessionen erhalten könnten. Es komme auch nicht allein auf eine mögliche Expansion der Spielbanken an, sondern darauf, dass es seit dem GlüStV "nicht zu einer Verminderung" des Spielbankangebots gekommen sei. Vielmehr bestehe eine Inkohärenz schon deshalb, weil Spielsysteme vorhanden seien, "für die es praktisch keine mit dem hier streitgegenständlichen Verbot vergleichbare allgemeine Beschränkungen gebe, nämlich für das Spielen an Glücksspielautomaten".

Bei Lotterien unterstreicht das VG die Feststellungen des VG Halle, wonach diese – auch unter Berücksichtigung anzuerkennender Prognosespielräume des Gesetzgebers – keine derart gravierenden Suchtrisiken aufwiesen, dass dies die Beschränkungen der Lottovermittlung rechtfertigen könnte. Namentlich verweist es auf die Erkenntnisse des Fachbeirats Glücksspielsucht. Dieser hatte im Zusammenhang mit seiner Kritik am jüngst von den Ländern – entgegen seiner wiederholten fachlichen Stellungnahme – zugelassenen Eurojackpot betont, dass Lotto im Vergleich hierzu – so wörtlich – "ungefährlich und unproblematisch" sei.

Das Verbot der Lottovermittlung über das Internet kann nach dem VG Chemnitz weder mit Aspekten des Jugendschutzes noch unter sonstigen Gesichtspunkten gerechtfertigt werden. Der Angebotsweg Internet mache das ungefährliche Lotto nicht wesentlich gefährlicher. Unabhängig hiervon zeige schon der Umstand, dass Lotto vom Sperrsuchtsystem für süchtige Spieler gesetzlich ausgenommen werde (§ 22 Abs. 2 GlüStV), wie sehr sogar nach dem Gesetzeskonzept der Spielerschutz bei Lotto in den Hintergrund trete. Das Internetverbot der Lottovermittlung sei demzufolge – so das Gericht – unverhältnismäßig und verstoße gegen das Übermaßverbot.

V. Ausblick

Das Urteil weist über den konkret entschiedenen Fall weit hinaus und dürfte auch bei den Beratungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages Bedeutung erlangen. Noch liegen bei weitem nicht in allen Bundesländern Entscheidungen zur Lotterievermittlung vor. Mit dieser Entscheidung hat aber jetzt schon das dritte Gericht die Suchtbegründung bei Lotterien explizit für nicht tragfähig erklärt und herausgearbeitet, dass es für die gesetzgeberische Annahme einer schwerwiegenden Suchtgefahr bei staatlichen Lotterien wie Lotto heute keine hinreichende Grundlage mehr gibt. Damit ist für die Gesetzgebung die Frage aufgeworfen, ob sie es tatsächlich riskieren will, auf eine derart brüchige Zielsetzung neue Regulierungsvorschläge für das gesamte Glücksspielsrecht zu konstruieren.

Eine an Suchtbekämpfung orientierte Beschränkung privater Vermittlungstätigkeiten sehen bislang der sog. Monopolentwurf (sog. "Modell 1") und der Monopolentwurf mit Experimentierklausel (sog. "Modell 3") vor. Bei einer derartigen Staatsvertragskonzeption wäre überdies zu bedenken, dass die dann ins Zentrum der politischen Begründung und rechtlichen Konzeption zu rückende Konsequenz und Kohärenz im Spielerschutz zu Drosselungen für die Lotterien führen müsste, die sogar den staatlichen Lotteriegesellschaften – etwa im Bereich der Werbung und des Vertriebs – die Luft zum Atmen nehmen könnte. Jüngste wettbewerbsrechtliche Entscheidungen zeigen schon auf, in welche Aporien und Zwänge eine Fortsetzung der bisherigen Begründung des Monopols mit der Suchtbekämpfung führte.

Das Urteil aus Chemnitz macht deutlich, dass die Länder sich mit einer solchen Konzeption generell auf dem Holzweg wären. Sie müssten ihren Lottogesellschaften noch weit schwerere Opfer als bisher zumuten, könnten hierdurch aber nicht einmal die erwünschte Festigung des Monopols erreichen. Die Lottosuchtfiktion ist eine Falle. Es ist Zeit für ein ehrlicheres Lotterierecht. Dass ein Veranstaltungsmonopol für Lotterien in einem anders und ehrlicher konzipierten Glücksspielrecht möglich wäre, haben mehrere namhafte Rechtswissenschaftler bereits aufgezeigt.

Dr. Tobias Masing
Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Redeker Sellner Dahs
Leipziger Platz 3
10117 Berlin