Donnerstag, 21. Dezember 2017

EuGH-Urteil Global Starnet C-322/16 zu Art. 26, 49, 56, 63 und 267 AEUV, von Art. 16 der Charta Art. 267 Abs. 3 AEUV (Vorlageverpflichtung)




 URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)

20. Dezember 2017(*)

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Dienstleistungsverkehr, Niederlassungsfreiheit, freier Kapitalverkehr und unternehmerische Freiheit – Beschränkungen – Erteilung neuer Konzessionen für den Betrieb von Online-Glücksspielen – Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes – Urteil des Verfassungsgerichts – Frage nach der Verpflichtung des nationalen Gerichts, den Gerichtshof zu befassen“


In der Rechtssache C‑322/16

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) mit Entscheidung vom 4. Februar 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 7. Juni 2016, in dem Verfahren

Global Starnet Ltd

gegen

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato


erlässt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)


unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin (Berichterstatter) und E. Regan,

Generalanwalt: N. Wahl,

Kanzler: R. Schiano, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. April 2017,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

–        der Global Starnet Ltd, vertreten durch B. Carbone, C. Barreca, S. Vinti und A. Scuderi, avvocati,

–        der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von S. Fiorentino und P. G. Marrone, avvocati dello Stato,

–        der belgischen Regierung, vertreten durch M. Jacobs und L. Van den Broeck als Bevollmächtigte im Beistand von P. Vlaemminck und R. Verbeke, advocaten,

–        der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek und J. Vláčil als Bevollmächtigte,

–        der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho und P. de Sousa Inês als Bevollmächtigte,

–        der Europäischen Kommission, vertreten durch L. Malferrari und H. Tserepa-Lacombe als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 8. Juni 2017

folgendes

Urteil


1       
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 26, 49, 56, 63 und 267 AEUV, von Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie des allgemeinen Grundsatzes des Vertrauensschutzes.

2       
Es ergeht in einem Rechtsstreit zwischen der Global Starnet Ltd einerseits und dem Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerium für Wirtschaft und Finanzen, Italien) und der Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato (Autonome Staatsmonopolverwaltung, Italien, im Folgenden: AAMS) andererseits über die Festlegung der Anforderungen an den Betrieb von Online-Glücksspielen auf Spiel- und Freizeitautomaten sowie die Ausschreibung zur Vergabe der Konzessionen für die Einrichtung und den Betrieb des Netzes für Online-Glücksspiele auf solchen Automaten.

 Rechtlicher Rahmen

3       
Art. 1 der Legge n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2011) (Gesetz Nr. 220 über die Bestimmungen zur Festlegung des Jahres- und Mehrjahreshaushalts des Staates [Stabilitätsgesetz 2011]), vom 13. Dezember 2010 (Supplemento ordinario Nr. 297 zur GURI vom 21. Dezember 2010, im Folgenden: Gesetz Nr. 220/2010) sieht in Abs. 78 Buchst. b vor:

„…

4.      während der gesamten Konzessionslaufzeit muss die Verschuldensquote unterhalb eines Wertes bleiben, … der den durch Dekret des Ministeriums für Wirtschaft und Finanzen vorgesehenen Wert nicht übersteigt;



8.      für Geschäfte, die zu einem Personenwechsel beim Konzessionär führen, ist die vorherige Zustimmung der AAMS einzuholen, andernfalls erlischt die Konzession; unter einem Personenwechsel beim Konzessionär ist jedes von dem Konzessionär vorgenommene Geschäft zu verstehen, das in einem Zusammenschluss, einer Aufspaltung, einer Übertragung des Betriebs, einer Änderung des Gesellschaftssitzes oder Gesellschaftszwecks oder der Auflösung der Gesellschaft besteht, ausgenommen jedoch der Verkauf und die Platzierung von Aktien des Konzessionärs auf einem geregelten Markt;

9.      für die Übertragung von Beteiligungen des Konzessionärs einschließlich Kontrollbeteiligungen, die in dem Haushaltsjahr, in dem das Geschäft ausgeführt wird, zu einer Verringerung des vom Ministerium für Wirtschaft und Finanzen festgelegten Indexes der Vermögenssolidität führen kann, ist die vorherige Zustimmung der AAMS einzuholen; dies gilt unbeschadet der Pflicht des Konzessionärs, in diesen Fällen, soll die Konzession nicht erlöschen, diesen Index durch eine Kapitalerhöhung oder andere Maßnahmen oder Instrumente zur Wiederherstellung dieses Indexes innerhalb von sechs Monaten ab dem Tag, an dem der Jahresabschluss genehmigt wird, wiederherzustellen;



17.      der zusätzliche Gewinn aus den in Nr. 6 genannten Tätigkeiten darf zu anderen Zwecken als Investitionen im Zusammenhang mit dem Konzessionsgegenstand nur mit vorheriger Zustimmung der AAMS verwendet werden;



23.      falls der Konzessionär – auch ohne Vorsatz – gegen Klauseln der Konzessionsvereinbarung verstößt, werden Sanktionen in Form von Vertragsstrafen festgelegt, deren Schwere sich nach der Schwere des Verstoßes richtet, wobei die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Wirksamkeit der Sanktionen einzuhalten sind;



25.      es ist vorgesehen, dass der Konzessionär, der die Tätigkeit mit Ende der Laufzeit der Konzession beendet, den Betrieb und die Geschäfte zur Erhebung der Spieleinsätze, die Gegenstand der Konzession sind, bis zur Übertragung des Betriebs und der Geschäfte an den neuen Konzessionär fortführt;

…“

4       
Nach Art. 1 Abs. 79 dieses Gesetzes sind Konzessionäre für den Betrieb öffentlicher Glücksspiele, die nicht online erfolgen, verpflichtet, einen Nachtrag zur Konzessionsvereinbarung zu unterzeichnen, um diese Vereinbarung mit den in der vorstehenden Randnummer genannten Bestimmungen dieses Gesetzes in Einklang zu bringen.

 Ausgangsverfahren und Vorlagefragen


5       
Die AAMS erteilte Global Starnet die Konzession für die Inbetriebnahme und den operationellen Betrieb des Netzes für gesetzlich erlaubte Online-Glücksspiele auf Unterhaltungs- und Spielautomaten und die damit verbundenen Tätigkeiten gemäß einer Bestimmung, nach der die Erteilung solcher Konzessionen an Betreiber wie Global Starnet, die bereits Konzessionäre sind, außerhalb der für die anderen Spielebetreiber vorgeschriebenen Auswahlverfahren vorgesehen ist.

6       
Mit dem Gesetz Nr. 220/2010 wurden die Anforderungen für die Erteilung von Konzessionen für die Organisation und den Betrieb staatlicher Glücksspiele in einer für Global Starnet nachteiligen Weise geändert. Gemäß diesem Gesetz erließ die AAMS ein Dekret über die Festlegung der Anforderungen an den Betrieb von Online-Glücksspielen auf Spiel- und Freizeitautomaten sowie die Ausschreibung zur Vergabe der Konzessionen für die Einrichtung und den Betrieb des Netzes für Online-Glücksspiele auf solchen Automaten.

7       
Global Starnet erhob gegen diese beiden Verwaltungsakte Klage vor dem Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Verwaltungsgericht für die Region Latium, Italien).

8       
Nachdem das Gericht ihre Klage abgewiesen hatte, legte Global Starnet ein Rechtsmittel beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) ein, mit dem sie in erster Linie einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes rügte, da nach dem Gesetz Nr. 220/2010 Anforderungen an die Ausübung der Tätigkeit als Konzessionär für die Organisation und den Betrieb staatlicher Glücksspiele neu festgelegt werden könnten, die die bestehende Konzessionsvereinbarung wesentlich änderten. Weiter berief Global Starnet sich auf einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da sie gegenüber neuen Wettbewerbern, die nicht verschuldet seien, benachteiligt werde, und auf die Unvereinbarkeit des Gesetzes mit den Rechtsgrundsätzen der Union, die die Beseitigung aller Hindernisse für die Entwicklung des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs vorschrieben. Schließlich machte Global Starnet geltend, die streitigen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 220/2010 seien verfassungswidrig, da sie gegen die unternehmerische Freiheit verstießen, und die Ausschreibung zur Vergabe der Konzessionen für den Aufbau und den Betrieb des Netzes für Online-Glücksspiele auf Spiel- und Freizeitautomaten sei rechtswidrig, da sie dazu führen könnte, sie vom Vergabeverfahren auszuschließen.

9       
Der Consiglio di Stato (Staatsrat) gab dem Rechtsmittel von Global Starnet am 2. September 2013 mit Zwischenurteil teilweise statt. Er befand u. a., dass das Unternehmen zur Teilnahme an dem neuen Auswahlverfahren gezwungen worden sei, obgleich nach den Rechtsvorschriften, die zum Zeitpunkt der Konzessionsvereinbarung mit Global Starnet gegolten hätten, für Betreiber, die bereits Konzessionäre gewesen seien, kein Auswahlverfahren erforderlich gewesen sei. Ihr sei damit in unzulässiger Weise ein ungünstigerer Vertrag aufgezwungen worden, obwohl sie im Vertrauen auf eine ununterbrochene Fortdauer der ursprünglichen Konzession Investitionen getätigt habe, neuen Wettbewerbern aber den Zugang gestatte.

10     
Auf Antrag des vorlegenden Gerichts, das die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit von Art. 1 Abs. 79 des Gesetzes Nr. 220/2010 aufwarf, entschied die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof, Italien) mit Urteil Nr. 56/2015 vom 31. März 2015, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes und die Rechtssicherheit durch die italienische Verfassung geschützte Werte seien, jedoch weder uneingeschränkt noch ausnahmslos gälten. Was Konzessionen für staatliche Dienstleistungen betreffe, sei die Möglichkeit eines staatlichen Eingreifens, das zu einer Änderung der Ausgangsbedingungen führe, als der Konzessionsvereinbarung von Anfang an inhärent anzusehen; dies gelte erst recht in einem so sensiblen Bereich wie dem des staatlichen Glücksspiels, der besondere und ununterbrochene Beachtung durch den nationalen Gesetzgeber verdiene. Daher sei weder gegen diese Werte noch gegen die unternehmerische Freiheit verstoßen worden. Darüber hinaus stellten die Beschränkungen durch die fraglichen Vorschriften im vorliegenden Fall nur eine Mindestmaßnahme zur Herstellung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Betreiber dar, die durch die Lage eines bereits tätigen Konzessionärs vollkommen gerechtfertigt werde, der bevorzugt werde, da er nicht an dem neuen Auswahlverfahren habe teilnehmen müssen. Die fraglichen Bestimmungen seien damit weder mit den vom nationalen Gesetzgeber festgelegten Zielen offensichtlich unvereinbar noch angesichts des Inhalts und der Art und Weise des Konzessionsvertragsverhältnisses unverhältnismäßig, noch trügen sie zu einer nicht hinzunehmenden zusätzlichen Belastung bei. Die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) gelangte schließlich zu dem Ergebnis, dass der mutmaßliche Verlust des gesamten oder eines Teils des investierten Kapitals schlimmstenfalls eine bloß indirekte Folge der Betriebsbeschränkungen durch die fraglichen Bestimmungen darstelle und als solche nicht in den Schutzbereich eines Schadensersatzanspruchs falle.

11     
Nach diesem Urteil der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof), die Art. 1 Abs. 79 des Gesetzes Nr. 220/2010 im Licht von Vorschriften der italienischen Verfassung geprüft hatte, deren Inhalt nach Auffassung des vorlegenden Gerichts im Wesentlichen den entsprechenden Vorschriften des EU-Vertrags entspricht, hielt dieses Gericht ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof für erforderlich.

12     
Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1.      Kann Art. 267 Abs. 3 AEUV dahin ausgelegt werden, dass die unbedingte Pflicht eines letztinstanzlichen Gerichts, eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts zur Vorabentscheidung vorzulegen, dann nicht besteht, wenn im Lauf desselben Verfahrens die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) die Verfassungsmäßigkeit der nationalen Regelung beurteilt hat, indem sie im Wesentlichen dieselben rechtlichen Maßstäbe angewandt hat wie die, um deren Auslegung der Gerichtshof ersucht wird, wenngleich Erstere formal verschieden sind, da sie in Vorschriften der Verfassung und nicht in solchen der europäischen Verträge festgelegt sind?

2.      Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof die Frage zur Auslegung von Art. 267 Abs. 3 AEUV dahin entscheidet, dass die Vorlage zur Vorabentscheidung obligatorisch ist: Stehen die Bestimmungen und Grundsätze der Art. 26, 49, 56 und 63 AEUV und des Art. 16 der Charta der Grundrechte sowie der allgemeine Grundsatz des Vertrauensschutzes (der zu den tragenden Grundsätzen der Union gehört, wie der Gerichtshof mit Urteil vom 14. März 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, festgestellt hat) dem Erlass und der Anwendung einer nationalen Regelung (Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 4, 8, 9, 17, 23 und 25 des Gesetzes Nr. 220/2010) entgegen, die auch an Personen, die bereits Konzessionäre im Bereich des Betriebs von gesetzlich erlaubten Online-Glücksspielen sind, neue Anforderungen und Pflichten mittels eines Nachtrags zur bereits bestehenden Vereinbarung (ohne eine Frist für eine schrittweise Anpassung) festlegt?

 Zu den Vorlagefragen

 Zur ersten Frage


13     
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 267 Abs. 3 AEUV dahin auszulegen ist, dass ein nationales Gericht, dessen Entscheidungen nicht mit Rechtsmitteln angefochten werden können, nicht verpflichtet ist, eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts zur Vorabentscheidung vorzulegen, wenn das Verfassungsgericht des betroffenen Mitgliedstaats im Rahmen desselben nationalen Verfahrens die Verfassungsmäßigkeit der nationalen Regelung nach den rechtlichen Maßstäben beurteilt hat, die inhaltlich den unionsrechtlichen Maßstäben entsprechen.

14     
Einleitend ist festzustellen, dass das vorlegende Gericht vor der Anrufung des Gerichtshofs der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) eine Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der nationalen Rechtsvorschriften gestellt hatte, die auch Gegenstand der zweiten Vorlagefrage sind. In ihrer Antwort auf diese Frage hat die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) zur Vereinbarkeit dieser Vorschriften nicht mit dem Unionsrecht, jedoch mit den Bestimmungen der italienischen Verfassung Stellung genommen, die nach Auffassung des vorlegenden Gerichts im Wesentlichen mit den Art. 26, 49, 56 und 63 AEUV und Art. 16 der Charta der Grundrechte sowie den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes als rechtliche Maßstäbe identisch sind.

 Zur Zulässigkeit

15     
Die italienische Regierung hält die erste Frage aus folgenden Gründen für unzulässig.

16     
Erstens habe das nationale Gericht, das im letzten Rechtszug entscheide, eine Pflicht zur vorherigen Prüfung der Frage, um einen Missbrauch durch die Parteien zu vermeiden. Zweitens habe es keine Veranlassung, sich zu fragen, ob es verpflichtet sei, der Auslegung der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) zu folgen, da deren Urteile, mit denen Fragen der Verfassungsmäßigkeit zurückgewiesen würden, für das nationale Gericht nicht bindend seien. Drittens habe das vorlegende Gericht, da es die Frage der Verfassungsmäßigkeit des nationalen Rechts für die Entscheidung des Rechtsstreits für erheblich gehalten und daher an die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) Fragen gerichtet habe, den Standpunkt eingenommen, dass die angefochtene nationale Regelung im Einklang mit dem Unionsrecht stehe. Viertens sei die erste Frage rein hypothetischer Natur und daher unzulässig, denn das vorlegende Gericht hätte eine Frage nach einem möglichen Verstoß der im Ausgangsverfahren fraglichen Regelung gegen das Unionsrecht der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) stellen müssen, bevor es dem Gerichtshof diese Frage vorlegte.

17     
Insoweit ist daran zu erinnern, dass im Rahmen der durch Art. 267 AEUV geschaffenen Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten es allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts ist, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Betrifft die vorgelegte Frage die Auslegung des Unionsrechts, so ist der Gerichtshof daher grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden. Er darf die Entscheidung über die Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur dann verweigern, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 7. Juli 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, Rn. 33).

18     
Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass die begehrte Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits stünde oder dass das Problem hypothetischer Natur wäre.

19     
Darüber hinaus ist in Anbetracht der oben angeführten Rechtsprechung die Frage, ob das vorlegende Gericht durch die Auslegung der in Rede stehenden nationalen Regelung durch die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) gebunden ist oder ob sie diesem Gericht eine Frage nach der Auslegung des Unionsrechts hätte stellen müssen, für die Beurteilung der Zulässigkeit der ersten Vorlagefrage unerheblich.

20     
Folglich ist die erste Frage zulässig.

 Zur Beantwortung der Frage

21     
Es ist darauf hinzuweisen, dass ein nationales Gericht, bei dem ein das Unionsrecht betreffender Rechtsstreit anhängig ist und nach dessen Auffassung eine innerstaatliche Vorschrift nicht nur gegen das Unionsrecht verstößt, sondern darüber hinaus auch verfassungswidrig ist, auch dann, wenn zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer innerstaatlichen Vorschrift die Anrufung eines Verfassungsgerichts zwingend vorgeschrieben ist, gemäß Art. 267 AEUV befugt bzw. verpflichtet ist, dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung oder der Gültigkeit des Unionsrechts vorzulegen. Die Wirksamkeit des Unionsrechts wäre nämlich gefährdet, wenn der Umstand, dass die Anrufung eines Verfassungsgerichts zwingend vorgeschrieben ist, das innerstaatliche Gericht, bei dem ein nach Unionsrecht zu entscheidender Rechtsstreit anhängig ist, daran hindern könnte, von der ihm durch Art. 267 AEUV eingeräumten Befugnis Gebrauch zu machen, dem Gerichtshof Fragen vorzulegen, die die Auslegung und die Gültigkeit des Unionsrechts betreffen, um darüber entscheiden zu können, ob eine innerstaatliche Vorschrift mit dem Unionsrecht vereinbar ist oder nicht (Urteil vom 4. Juni 2015, Kernkraftwerke Lippe Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).

22     
Der Gerichtshof hat aus sämtlichen dieser Erwägungen abgeleitet, dass es dem nationalen Gericht im Hinblick auf das Funktionieren des durch Art. 267 AEUV geschaffenen Systems der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten und den Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts freistehen muss, in jedem Moment des Verfahrens, den es für geeignet hält, und selbst nach Abschluss eines Zwischenverfahrens zur Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit dem Gerichtshof jede Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, die es für erforderlich hält (Urteil vom 4. Juni 2015, Kernkraftwerke Lippe Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).

23     
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich jedoch, dass die Wirksamkeit des Unionsrechts gefährdet wäre und die praktische Wirksamkeit von Art. 267 AEUV geschmälert würde, wenn es dem nationalen Gericht verwehrt wäre, wegen der Tatsache, dass ein Verfahren zur Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit besteht, dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen und das Unionsrecht nach Maßgabe der Entscheidung oder der Rechtsprechung des Gerichtshofs unmittelbar anzuwenden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).

24     
Auch wenn das Verfahren nach Art. 267 AEUV ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist, mit dem der Gerichtshof diesen Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen, so ist zudem doch ein einzelstaatliches Gericht, sofern gegen seine Entscheidung kein Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts gegeben ist, grundsätzlich verpflichtet, den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV anzurufen, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Frage nach der Auslegung des Unionsrechts stellt (vgl. Urteil vom 9. September 2015, Ferreira da Silva e Brito u. a., C‑160/14, EU:C:2015:565, Rn. 37).

25     
Der Umstand, dass die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) sich zur Vereinbarkeit der Vorschriften des innerstaatlichen Rechts, die auch Gegenstand der zweiten Vorlagefrage sind, mit den Bestimmungen der italienischen Verfassung geäußert hat, die nach Auffassung des vorlegenden Gerichts im Wesentlichen mit den Art. 26, 49, 56 und 63 AEUV und Art. 16 der Charta der Grundrechte als rechtliche Maßstäbe identisch sind, hat keinen Einfluss auf die in Art. 267 AEUV vorgesehene Verpflichtung, dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts vorzulegen.

26     
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 267 Abs. 3 AEUV dahin auszulegen ist, dass ein innerstaatliches Gericht, dessen Entscheidungen nicht mit Rechtsmitteln angefochten werden können, grundsätzlich verpflichtet ist, eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts zur Vorabentscheidung vorzulegen, auch wenn das Verfassungsgericht des betroffenen Mitgliedstaats im Rahmen desselben nationalen Verfahrens die Verfassungsmäßigkeit der nationalen Regelung nach den rechtlichen Maßstäben beurteilt hat, die inhaltlich den unionsrechtlichen Maßstäben entsprechen.

 Zur zweiten Frage

27     
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 26, 49, 56 und 63 AEUV, Art. 16 der Charta der Grundrechte sowie der Grundsatz des Vertrauensschutzes dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die Personen, die bereits Konzessionäre im Bereich des Betriebs von gesetzlich erlaubten Online-Glücksspielen sind, mittels eines Nachtrags zur bereits bestehenden Vereinbarung neue Anforderungen an die Ausübung ihrer Tätigkeit auferlegt.

28     
Im vorliegenden Fall wurden in Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 4, 8, 9, 17, 23 und 25 des Gesetzes Nr. 220/2010 Betreibern, die bereits Konzessionäre waren, sechs neue Anforderungen an die Ausübung ihrer Tätigkeit auferlegt. Diese beinhalten die Pflicht, die Verschuldungsquote unterhalb eines Wertes zu halten, der einen durch Dekret festgelegten Wert nicht übersteigt, das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung der AAMS, ohne die die Konzession erlischt, für Geschäfte, die zu einem Personenwechsel beim Konzessionär führen können, das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung der AAMS für die Übertragung von Beteiligungen des Konzessionärs, die zu einer Verringerung des durch Dekret festgelegten Indexes der Vermögenssolidität führen kann – und zwar unbeschadet der Pflicht des Konzessionärs, in diesen Fällen, soll die Konzession nicht erlöschen, diesen Index wiederherzustellen –, das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung der AAMS für die Verwendung des zusätzlichen Gewinns aus bestimmten Tätigkeiten zu anderen Zwecken als Investitionen im Zusammenhang mit dem Konzessionsgegenstand, die Verhängung von Sanktionen in Form von Vertragsstrafen, deren Schwere sich nach der Schwere des Verstoßes unter Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Wirksamkeit der Sanktionen richtet, wenn der Konzessionär – auch ohne Vorsatz – gegen Klauseln der Vereinbarung verstößt, und die Pflicht des Konzessionärs, bei Beendigung seiner Tätigkeit den Betrieb und die Geschäfte, die Gegenstand der Konzession sind, bis zur Übertragung des Betriebs und der Geschäfte an den neuen Konzessionär fortzuführen.

 Vorbemerkungen

29     
Es ist darauf hinzuweisen, dass in Fällen, in denen eine nationale Maßnahme gleichzeitig mit mehreren Grundfreiheiten im Zusammenhang steht, der Gerichtshof sie grundsätzlich nur im Hinblick auf eine dieser Freiheiten prüft, wenn sich herausstellt, dass unter den Umständen des Einzelfalls die anderen Freiheiten dieser ersten gegenüber völlig zweitrangig sind und ihr zugeordnet werden können (vgl. Beschluss vom 28. September 2016, Durante, C‑438/15, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:728, Rn. 14 und die dort angeführte Rechtsprechung).

30     
Weiter hat der Gerichtshof entschieden, dass eine mitgliedstaatliche Regelung, die die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit vom Erhalt einer Konzession abhängig macht und mehrere Tatbestände des Konzessionsentzugs vorsieht, eine Beschränkung der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten darstellt (Urteil vom 28. Januar 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).

31     
Was die Anwendbarkeit der Art. 34 und 35 AEUV betrifft, ist zudem darauf hinzuweisen, dass das Betreiben von Glücksspielautomaten unabhängig davon, ob es sich von den die Herstellung, die Einfuhr und den Vertrieb derartiger Geräte betreffenden Tätigkeiten trennen lässt oder nicht, nicht unter diese Artikel über den freien Warenverkehr fallen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. September 2003, Anomar u. a., C‑6/01, EU:C:2003:446, Rn. 56).

32     
Was darüber hinaus die Anwendbarkeit von Art. 63 AEUV anbelangt, wären, da das vorlegende Gericht keine gegenteiligen Anhaltspunkte vorgetragen hat, die etwaigen beschränkenden Wirkungen der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen auf den freien Kapital- und Zahlungsverkehr nur die unvermeidbare Folge der etwaigen Beschränkungen der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten.

33     
Zu Art. 26 AEUV ist schließlich festzustellen, dass ausweislich der dem Gerichtshof vorliegenden Akten der Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens nicht die Zuständigkeit der Union oder ihrer Organe für den Erlass der in diesem Artikel vorgesehenen Maßnahmen betrifft.

34     
Daher ist auf die zweite Frage nur zu antworten, soweit die Art. 49 und 56 AEUV, Art. 16 der Charta der Grundrechte sowie der Grundsatz des Vertrauensschutzes betroffen sind.

 Zur Beschränkung der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten

35     
Es ist festzustellen, dass als Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und/oder der Dienstleistungsfreiheit alle Maßnahmen zu verstehen sind, die die Ausübung der von den Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten untersagen, behindern oder weniger attraktiv machen (vgl. Urteil vom 22. Januar 2015, Stanley International Betting und Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).

36     
Im vorliegenden Fall können die neuen Anforderungen an die Ausübung ihrer Tätigkeit, die den bereits tätigen Konzessionären durch den oben in Rn. 28 wiedergegebenen Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 4, 8, 9, 17, 23 und 25 des Gesetzes Nr. 220/2010 auferlegt worden sind, die Ausübung der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten weniger attraktiv machen, da diese Anforderungen die Rentabilität ihrer Investitionen zunichtemachen können.

37     
Daher stellen diese Maßnahmen Beschränkungen der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten dar.

38     
Zu prüfen ist, ob diese Beschränkungen gleichwohl gerechtfertigt sein können.

 Zur Rechtfertigung der Beschränkungen der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten

–       Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses


39     
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung dieses Bereichs durch die Union verfügen die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen (Urteil vom 8. September 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

40     
Es steht den Mitgliedstaaten daher frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die von ihnen vorgesehenen Beschränkungen müssen jedoch den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen – insbesondere an ihre Rechtfertigung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses und ihre Verhältnismäßigkeit – genügen (Urteil vom 8. September 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).

41     
Im vorliegenden Fall lässt sich, wie der Generalanwalt in Nr. 43 seiner Schlussanträge festgestellt hat, dem Inhalt der im Ausgangsverfahren fraglichen Bestimmungen entnehmen, dass deren Ziel darin besteht, die wirtschaftliche und finanzielle Solidität der Konzessionäre sowie ihre Zuverlässigkeit und Redlichkeit zu stärken und Straftaten zu bekämpfen.

42     
Angesichts der Besonderheit der Lage im Zusammenhang mit Glücksspielen können solche Ziele zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen, die geeignet sind, Beschränkungen von Grundfreiheiten wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden zu rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, Rn. 42 und 43).

43     
Für die Feststellung, welche Ziele mit den im Ausgangsverfahren fraglichen Bestimmungen tatsächlich verfolgt werden, ist allerdings das vorlegende Gericht zuständig (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Januar 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, Rn. 35).

44     
Im Übrigen ist, wenn sich ein Mitgliedstaat auf zwingende Gründe des Allgemeininteresses beruft, um eine Regelung zu rechtfertigen, die geeignet ist, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit zu behindern, diese Rechtfertigung auch im Licht der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts und insbesondere der Grundrechte, die nunmehr durch die Charta der Grundrechte garantiert werden, auszulegen. Eine vorgesehene Rechtfertigung kann daher für die betreffende nationale Regelung nur dann gelten, wenn sie im Einklang mit diesen Grundsätzen und Rechten steht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).

45     
Im vorliegenden Fall fragt das vorlegende Gericht, ob die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sowie die in Art. 16 der Charta der Grundrechte vorgesehene unternehmerische Freiheit einer nationalen Regelung wie der – oben in Rn. 28 wiedergegebenen – im Ausgangsverfahren fraglichen Regelung entgegenstehen, die Personen, die bereits Konzessionäre im Bereich des Betriebs von gesetzlich erlaubten Online-Glücksspielen sind, mittels eines Nachtrags zur bereits bestehenden Vereinbarung neue Anforderungen an die Ausübung ihrer Tätigkeit auferlegt.

–       Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes

46     
Es ist hervorzuheben, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit, von dem sich der Grundsatz des Vertrauensschutzes ableitet, es u. a. gebietet, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können – klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).

47     
Ein Wirtschaftsteilnehmer kann jedoch nicht auf das völlige Ausbleiben von Gesetzesänderungen vertrauen, sondern nur die Modalitäten der Durchführung einer solchen Änderung in Frage stellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 78 und die dort angeführte Rechtsprechung).

48    
Insoweit ist zu bemerken, dass der nationale Gesetzgeber einen hinreichend langen Zeitraum, damit sich die Wirtschaftsteilnehmer darauf einstellen können, oder eine angemessene Entschädigungsregelung vorsehen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 85 und die dort angeführte Rechtsprechung).

49     
Auch wenn es Sache des vorlegenden Gerichts ist, im Licht der in den vorstehenden Randnummern dargelegten Rechtsprechung und auf der Grundlage einer umfassenden Bewertung aller maßgeblichen Umstände zu prüfen, ob die in Rede stehende nationale Regelung dem Grundsatz des Vertrauensschutzes entspricht, ist festzustellen, dass das Gesetz Nr. 220/2010, wie sich aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt, für die Einführung der neuen Anforderungen, die es durch die Unterzeichnung eines Nachtrags zur Vereinbarung festgelegt hat, eine Frist von 180 Tagen nach ihrem Inkrafttreten vorsah. Diese Frist erscheint grundsätzlich ausreichend, um den Konzessionären eine Anpassung an diese Anforderungen zu ermöglichen.

–       Zur unternehmerischen Freiheit

50     
Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, erfasst eine Prüfung der Beschränkung, die eine Regelung in Bezug auf die Art. 49 und 56 AEUV darstellt, auch mögliche Beschränkungen der Ausübung der in den Art. 15 bis 17 der Charta der Grundrechte vorgesehenen Rechte und Freiheiten, so dass es keiner getrennten Prüfung der unternehmerischen Freiheit bedarf (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. April 2014, Pfleger u. a., C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 60, und vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 91).

 Zur Verhältnismäßigkeit der Beschränkung der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten sowie der unternehmerischen Freiheit

51     
Was die Verhältnismäßigkeit der in Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 4, 8, 9, 17, 23 und 25 des Gesetzes Nr. 220/2010 vorgesehenen Maßnahmen betrifft, ist zu prüfen, ob diese Maßnahmen geeignet sind, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten, und nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen, wobei insbesondere sicherzustellen ist, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, diese Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (Urteil vom 8. September 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, Rn. 44).

52     
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, im Rahmen einer Gesamtwürdigung aller Umstände unter Berücksichtigung der Hinweise des Gerichtshofs zu prüfen, ob die im Ausgangsverfahren fraglichen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil vom 8. September 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).

53     
Nach Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 8, 9 und 17 des Gesetzes Nr. 220/2010 ist für Geschäfte, die zu einem Personenwechsel beim Konzessionär führen können, für die Übertragung von Beteiligungen des Konzessionärs, die zu einer Verringerung des durch Dekret festgelegten Indexes der Vermögenssolidität führen kann, sowie für die Verwendung des zusätzlichen Gewinns aus bestimmten Tätigkeiten zu anderen Zwecken als Investitionen in Zusammenhang mit dem Konzessionsgegenstand jeweils die vorherige Zustimmung der AAMS einzuholen.

54     
Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob die Kriterien, die die Befugnisse der AAMS, eine vorherige Zustimmung zu erteilen, eingrenzen, die Erreichung der verfolgten Ziele gewährleisten können und nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen.

55     
Zudem erscheinen die in Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 4 und 9 des Gesetzes Nr. 220/2010 vorgesehenen Maßnahmen, nämlich die Pflicht, die Verschuldungsquote unterhalb eines Wertes zu halten, der einen durch Dekret festgelegten Wert nicht übersteigt, und das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung der AAMS für die Übertragung von Beteiligungen des Konzessionärs, die zu einer Verringerung des durch Dekret festgelegten Indexes der Vermögenssolidität führen kann, zweckdienlich, um eine bestimmte finanzielle Leistungsfähigkeit des Wirtschaftsteilnehmers sicherzustellen und um zu gewährleisten, dass er die Pflichten erfüllen kann, die sich aus der Einrichtung und dem operationellen Betrieb des Netzes für Online-Glücksspiele ergeben.

56    
Das vorlegende Gericht muss sicherstellen, dass – was die erste Maßnahme betrifft – die Verschuldensquote und – was die zweite betrifft – der Index der Vermögenssolidität nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgehen.

57     
Was ferner die in Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 8 und 17 des Gesetzes Nr. 220/2010 vorgesehenen Maßnahmen betrifft, nämlich das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung der AAMS für Geschäfte, die zu einem Personenwechsel beim Konzessionär führen können, weil sonst die Konzession erlischt, und das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung der AAMS für die Verwendung des zusätzlichen Gewinns aus bestimmten Tätigkeiten zu anderen Zwecken als Investitionen im Zusammenhang mit dem Konzessionsgegenstand, ist festzustellen, dass diese Maßnahmen, da sie den Einfluss krimineller Organisationen auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Tätigkeiten sowie Geldwäsche verhindern können, im Kampf gegen die Kriminalität zweckdienlich sein können und nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgehen.

58     
Was die in Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nr. 25 des Gesetzes Nr. 220/2010 vorgesehene Maßnahme betrifft, nämlich die Pflicht des Konzessionärs, bei Beendigung seiner Tätigkeit den Betrieb und die Geschäfte, die Gegenstand der Konzession sind, bis zur Übertragung des Betriebs und der Geschäfte an den neuen Konzessionär fortzuführen, so ist diese Maßnahme geeignet, die Kontinuität der rechtmäßigen Tätigkeit der Wettannahme, durch die der Entwicklung einer rechtswidrigen Paralleltätigkeit Einhalt geboten werden soll, sicherzustellen, und sie kann daher zur Bekämpfung von Straftaten beitragen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Januar 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, Rn. 33 und 34).

59     
Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob sich angesichts des Umstands, dass der Konzessionär verpflichtet ist, die den Gegenstand der Konzession bildenden Dienstleistungen, um dem Allgemeininteresse zu dienen, für eine möglicherweise unbestimmte Zeit mit einer negativen Bilanz zur Verfügung zu stellen, dasselbe Ziel nicht mit einer den Konzessionär weniger belastenden Maßnahme erreichen ließe.

60     
Was die in Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nr. 23 des Gesetzes Nr. 220/2010 vorgesehene Maßnahme betrifft, nämlich die Verhängung von Sanktionen in Form von Vertragsstrafen, deren Schwere sich nach der Schwere des Verstoßes unter Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Wirksamkeit der Sanktionen richtet, wenn der Konzessionär – auch ohne Vorsatz – gegen Klauseln der Vereinbarung verstößt, so ist darauf hinzuweisen, dass Sanktionen nicht im Einklang mit dem Unionsrecht stehen, wenn die Voraussetzungen für ihre Anwendung selbst gegen das Unionsrecht verstoßen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 69). Sanktionen dürfen nicht über den Rahmen des zur Erreichung der verfolgten Ziele Erforderlichen hinausgehen, und eine Sanktion darf nicht so sehr außer Verhältnis zur Schwere des Verstoßes stehen, dass sie sich als eine Behinderung der im Vertrag verankerten Freiheiten erweist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Juli 2007, Ntionik und Pikoulas, C‑430/05, EU:C:2007:410, Rn. 54).

61     
Bei der Beurteilung, ob eine Sanktion mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, hat das nationale Gericht u. a. die Art und die Schwere des Verstoßes, der mit dieser Sanktion geahndet werden soll, sowie die Methoden für die Bestimmung der Höhe dieser Sanktion zu berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Mai 2008, Ecotrade, C‑95/07 und C‑96/07, EU:C:2008:267, Rn. 65 bis 67, und vom 20. Juni 2013, Rodopi-M 91, C‑259/12, EU:C:2013:414, Rn. 38).

62     
Im vorliegenden Fall richten sich die Sanktionen nach dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nr. 23 des Gesetzes Nr. 220/2010 „nach der Schwere des Verstoßes …, wobei die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Wirksamkeit der Sanktionen einzuhalten sind“. Weder diesem Wortlaut noch den dem Gerichtshof vorliegenden Akten lässt sich daher entnehmen, dass die in dieser Bestimmung vorgesehenen Sanktionen gegen das Unionsrecht verstoßen.

63     
Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Schaffung eines Systems der objektiven Verantwortlichkeit gemessen an den angestrebten Zielen nicht unverhältnismäßig ist, wenn dieses System so geartet ist, dass es die von ihm erfassten Personen zur Beachtung der Bestimmungen einer Verordnung anzuhalten vermag, und wenn die verfolgten Ziele ein Allgemeininteresse aufweisen, das die Schaffung eines solchen Systems rechtfertigen kann (Urteil vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 48).

64     
Ebenso wenig läuft dem Unionsrecht eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche zuwider, nach der gegen einen Konzessionär eine Vertragsstrafe verhängt werden kann, wenn er – auch ohne Vorsatz – gegen Klauseln der Vereinbarung verstößt.

65     
Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass die Art. 49 und 56 AEUV sowie der Grundsatz des Vertrauensschutzes dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die Personen, die bereits Konzessionäre im Bereich des Betriebs von gesetzlich erlaubten Online-Glücksspielen sind, mittels eines Nachtrags zur bereits bestehenden Vereinbarung neue Anforderungen an die Ausübung ihrer Tätigkeit auferlegt, nicht entgegenstehen, sofern das vorlegende Gericht zu dem Schluss gelangt, dass diese Regelung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann, dass sie geeignet ist, die Erreichung der verfolgten Ziele sicherzustellen, und dass sie nicht über das hierzu Erforderliche hinausgeht.

 Kosten

66     
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

1.      Art. 267 Abs. 3 AEUV ist dahin auszulegen, dass ein nationales Gericht, dessen Entscheidungen nicht mit Rechtsmitteln angefochten werden können, grundsätzlich verpflichtet ist, eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts zur Vorabentscheidung vorzulegen, auch wenn das Verfassungsgericht des betroffenen Mitgliedstaats im Rahmen desselben nationalen Verfahrens die Verfassungsmäßigkeit der nationalen Regelung nach den rechtlichen Maßstäben beurteilt hat, die inhaltlich den unionsrechtlichen Maßstäben entsprechen.

2.      Die Art. 49 und 56 AEUV sowie der Grundsatz des Vertrauensschutzes sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die Personen, die bereits Konzessionäre im Bereich des Betriebs von gesetzlich erlaubten Online-Glücksspielen sind, mittels eines Nachtrags zur bereits bestehenden Vereinbarung neue Anforderungen an die Ausübung ihrer Tätigkeit auferlegt, nicht entgegenstehen, sofern das vorlegende Gericht zu dem Schluss gelangt, dass diese Regelung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann, dass sie geeignet ist, die Erreichung der verfolgten Ziele sicherzustellen, und dass sie nicht über das hierzu Erforderliche hinausgeht.

Unterschriften

Verfahrenssprache: Italienisch.

Quelle       


SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NILS WAHL
vom 8. Juni 2017(1)
Rechtssache C‑322/16
Global Starnet Ltd

„Die Tatsache, dass ein Verfassungsgericht eines Mitgliedstaats eine nationale Maßnahme für verfassungsmäßig erklärt hat, hat auch dann keine Auswirkungen auf die den letztinstanzlichen Gerichten nach Art. 267 AEUV obliegende Pflicht, dem Gerichtshof eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, wenn die nationalen Vorschriften, die die Grundlage für die verfassungsgerichtliche Beurteilung bilden, den einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften entsprechen.“  (vgl. Rn 15, 16, 23)
Quelle  

Mittwoch, 13. Dezember 2017

MwSt: fehlender Leistungsaustausch - Kommission verklagt Österreich


Europäische Kommission - Pressemitteilung IP/17/4776 vom 07. Dezember 2017

Steuern: Kommission verklagt Österreich wegen mehrwertsteuerlicher Behandlung von Folgerechten an Kunstwerken vor dem Gerichtshof

Brüssel, 7. Dezember 2017
Die Europäische Kommission hat beschlossen, Österreich vor dem Gerichtshof der Europäischen Union zu verklagen, weil es die Mehrwertsteuer fehlerhaft auf die Lizenzgebühren anwendet, die Künstlern für die Weiterveräußerung ihrer Kunstwerke gezahlt werden.
Das Folgerecht – Grundlage für allgemein als „Lizenzgebühren“ bezeichnete Erträge – ist das unabtretbare und unveräußerliche Eigentumsrecht des Urhebers des Originals eines Werks der bildenden Künste auf wirtschaftliche Beteiligung am Erlös aus jeder Weiterveräußerung des betreffenden Werks. Aufgrund dieses Rechts kann der Künstler unter bestimmten Voraussetzungen einen Prozentsatz des Verkaufspreises eines Kunstwerks erhalten, wenn dieses weiterverkauft wird.
Nach österreichischem Recht unterliegen die an Künstler oder sonstige Anspruchsberechtigte gezahlten Lizenzgebühren für die Weiterveräußerung des Originals eines Kunstwerks derzeit der Mehrwertsteuer. Dies verstößt gegen EU-Recht, nach dem die Mehrwertsteuer nur für Gegenstände und Dienstleistungen geschuldet wird, die „gegen Entgelt“, also gegen Bezahlung, bereitgestellt werden (Mehrwertsteuerrichtlinie, Richtlinie 2006/112/EG des Rates).
In einem früheren Urteil hat der Gerichtshof der Europäischen Union entschieden, dass es keine Bemessungsgrundlage oder keinen Betrag, auf den die Mehrwertsteuer angewendet werden kann, gibt, wenn jemand eine Dienstleistung erbringt, ohne eine unmittelbare Gegenleistung dafür zu erhalten. Nach Auffassung des Gerichtshofs unterliegen solche Leistungen daher nicht der Mehrwertsteuer (Urteil vom 3. März 1994, R. J. Tolsma, C-16/93). Da Lizenzgebühren für Folgerechte nicht als Gegenleistung für vom Künstler bereitgestellte Gegenstände oder Dienstleistungen gezahlt werden, darf auf sie keine Mehrwertsteuer erhoben werden.
Die Europäische Kommission hat im Juli 2016 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Österreich gerichtet. Da Österreich es versäumt hat, seine Rechtsvorschriften mit dem EU-Recht in Einklang zu bringen, hat die Kommission beschlossen, Österreich vor dem Gerichtshof der Europäischen Union zu verklagen.
Weitere Informationen:
– Zur Überwachung der Einhaltung des EU-Rechts im Bereich Steuern und Zollunion
– Zu den wichtigsten Beschlüssen in den Vertragsverletzungsverfahren im Dezember 2017: MEMO/17/4767
– Zum Vertragsverletzungsverfahren allgemein: MEMO/12/12 (Infografik)
– Zum EU-Vertragsverletzungsverfahren

Donnerstag, 7. Dezember 2017

VG Aachen: Spielhallen müssen vorläufig geduldet werden


Gericht/Institution:      VG Aachen
Erscheinungsdatum:     06.12.2017
Entscheidungsdatum:   06.12.2017
Aktenzeichen:             3 L 1932/17
Normen:                    Art 19 GG, Art 12 GG, § 284 StGB

Spielhallen müssen vorläufig geduldet werden

Das VG Aachen hat entschieden, dass zwei Spielhallen in Stolberg für die Dauer des erstinstanzlichen Klageverfahrens weiterbetrieben werden dürfen.

Die Antragstellerin betreibt zwei Spielhallen. Ab dem 01.12.2017 ist hierfür nach dem Glücksspielstaatsvertrag eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erforderlich. Den entsprechenden Antrag lehnte die Stadt Stolberg ab. Zugleich drohte sie damit, die Spielhallen zu schließen, wenn sie über den 30.11.2017 hinaus weiterbetrieben würden. Die Antragstellerin stellte einen Eilantrag auf vorläufige Duldung der Spielhallen.

Das VG Aachen hat dem Eilantrag stattgegeben.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Versagung der Erlaubnis verfassungsrechtlich bedenklich. Sie dürfte sich weder mit dem Grundrecht auf Gewährung effektiven (Eil-) Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) noch mit der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) bzw. dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbaren lassen. Die Antragstellerin habe im Oktober 2016 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis beantragt. Mit zwei Bescheiden vom 27.11.2017 habe die Stadt diesen Antrag abgelehnt. Am 30.11.2017 habe die Antragstellerin Klage erhoben und einen Eilantrag gestellt. Seit dem 01.12.2017 sei die Fortsetzung des Spielhallenbetriebes wegen Ablaufes der bisherigen Erlaubnis bzw. Duldung formell illegal und damit strafbar. Bereits dieser zeitliche Ablauf rechtfertige die gerichtliche Anordnung. Die Versagung der Erlaubnis nur wenige Tage vor Ablauf der bisherigen Erlaubnis bzw. Duldung und dem Eintritt der Strafbarkeit des Spielbetriebes führe schon für sich genommen dazu, dass der Spielhallenbetrieb einstweilen zu dulden sei, um der Antragstellerin das verfassungsrechtliche Recht auf effektiven (Eil-)Rechtsschutz gegen die Versagungsentscheidung zu gewähren. Mit dem Recht auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle sei es unvereinbar, wenn der Bürger schon bei Einleitung des gerichtlichen (Eil-)Verfahrens unter dem "Damoklesschwert" der Strafbarkeit stehe, und zwar aufgrund einer behördlichen Entscheidung, deren Überprüfung gerade den Gegenstand des angestrengten (Eil-)Rechtsschutzverfahrens vor dem VG Aachen bilde.

Es bestünden auch Bedenken an der Argumentation der Stadt, die auf das Fehlen eines plausiblen Sozialkonzeptes abgestellt habe. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag seien die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen verpflichtet, die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glückspielsucht vorzubeugen. Zu diesem Zweck hätten sie u.a. Sozialkonzepte zu entwickeln, mit welchen Maßnahmen den sozialschädlichen Auswirkungen des Glückspieles vorgebeugt werden solle und wie diese behoben werden sollten. Die Stadt habe bemängelt, dass das zunächst vorgelegte Konzept der Antragstellerin ein allgemeines Konzept sei, das für alle Spielhallen dieser Unternehmensgruppe gelte; die Antragstellerin habe auch nicht dargelegt, dass sie alle Bestandteile ihres zuletzt vorgelegten Sozialkonzeptes auch exakt umsetze. Damit aber dürfte die Stadt unter Verstoß gegen die Berufsfreiheit die Anforderungen an die Qualität eines Sozialkonzeptes überspannt haben. Auch wenn die Antragstellerin in der Vergangenheit hinter ihrem im Sozialkonzept formulierten Anspruch zurückgeblieben sei, erscheine es dennoch zweifelhaft, ob deswegen die Erlaubnis habe versagt werden dürfen oder ob es als milderes Mittel nicht ausreichend gewesen wäre, die Erfüllung der Angaben im Sozialkonzept für die Zeit ab Erlaubniserteilung im Wege einer Auflage sicherzustellen. Ob diese Annahme zutreffe, müsse im Klageverfahren geklärt werden. Offenbar hätten auch andere Bewerber um eine Spielhallenerlaubnis die von der Stadt gestellten hohen Anforderungen an ein Sozialkonzept nicht erfüllen können.

Die Fortsetzung des Spielhallenbetriebes ab dem 01.12.2017 könne damit für die Dauer des Klageverfahrens nicht mehr als (formell) illegales Glücksspiel i.S.d. § 284 StGB angesehen werden.

Gegen den Beschluss kann die Antragsgegnerin Beschwerde einlegen, über die das OVG Münster entscheidet.

Quelle: Pressemitteilung des VG Aachen v. 06.12.2017

Dienstag, 5. Dezember 2017

VG München – Lotteriemonopol rechtswidrig, Urteil v. 25.07.2017

Bereits am 24.11.2010 entschied  das BVerwG  mit den Urteilen 8 C 14.09 und 8 C 15.09 wie folgt:

Als nicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar, sieht das Bundesverwaltungsgericht die Auslegung der Regelungen zur Werbung für das staatliche Wettangebot in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV. (Rn. 45). Es stellt insoweit deutlich strengere Anforderungen, als sie in der Rechtsprechung bisher praktiziert wurden. "Alle Werbeformen, die von einem noch nicht zum Wetten entschlossenen durchschnittlichen Empfänger der Botschaft als Motivierung zum Wetten zu verstehen sind" (Rn. 48), gehen nach dem Bundesverwaltungsgericht über die "gebotene Beschränkung auf eine sachliche Information über legale Wettmöglichkeiten hinaus" (Rn. 48). Maßgeblich ist danach der objektive Aussagegehalt. Aussagegehalt der Werbung und Kontext der Aufmachung formen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts miteinander die Werbeaussage und müssen also gemeinsam daraufhin überprüft werden, ob sie sich darauf beschränken, auf eine legale Möglichkeit hinzuweisen, einen vorhandenen Entschluss zum Wetten umzusetzen (Rn. 49). "Jede Form der Image- oder Sympathiewerbung, die über den Hinweis auf die Legalität der Monopolangebote hinaus Sympathien für das Wetten selbst weckt", ist nach dem Bundesverwaltungsgericht unzulässig (Rn. 52).
Schon "die moralische Aufwertung des Wettens zum positiv zu beurteilenden Verhalten", wird vom Bundesverwaltungsgericht beanstandet (Rn. 52)

s.a. BayVGH: Urteil vom 12.01.2012, Az. 10 BV 10.2271

Mit den Urteilen vom 20. Juni 2013 (8 C 12.12; 8 C 17.12) stellte das BVerwG erneut fest, dass das Glücksspielmonopol tatsächlich nicht der Suchtbekämpfung, sondern fiskalischen Zwecken diente.
Nach Auffassung der Verwaltungsrichter vermittelt das Werbe- und Geschäftsgebaren der organisierten staatlichen Lotterien dem unbefangenen Betrachter den Eindruck, dass die staatlichen Stellen in erster Linie an Erzielung möglichst hoher Gewinne interessiert sind, während Elemente der Gefahrenvermeidung für die Öffentlichkeit kaum zu erkennen seien.
Tatsächlich werde das Monopol nicht zur Suchtvermeidung genutzt, vielmehr würden in erster Linie knallharte Gewinninteressen verfolgt.
Damit verhielten sich die staatlichen Stellen inkohärent zu den europäischen Richtlinien zur Bekämpfung der Suchtgefahr. Ein suchtvermeidender Sinn des Sportwettenmonopols sei damit nicht mehr zu erkennen.


Verwaltungsgericht München – Lotteriemonopol rechtswidrig

.................Erst vor Gericht gestand die Verteidigung ein, dass man von einer Monopolregelung ausgeht. Im Juli 2017 widersprach das Verwaltungsgericht München. Die staatlichen Lotteriegesellschaften werben im großen Stil, der das Glücksspielmonopol zum Schutz der Bürger nicht rechtfertigt.

„Nach Überzeugung des Verwaltungsgerichts werden durch die Jackpot-Werbung der Landeslotteriegesellschaften die Gewinnwünsche der Bürger angeregt und bislang Unentschlossene zum Mitspielen angeregt. Oftmals werde der in Aussicht gestellte hohe Gewinn mit einem künftig (vermeintlich) besseren Leben ohne den Zwang, den Lebensunterhalt durch Arbeit verdienen zu müssen, verknüpft, um Gewinnbegehrlichkeiten zu wecken“ so Schmautzer und Arendts..............
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Lotteriemonopol rechtswidrig:

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts München verstößt das Monopol gegen Unionsrecht und Verfassungsrecht

.................Bemerkenswerterweise erklärte die Regierung der Oberpfalz erst im ersten mündlichen Verhandlungstermin und auch erst auf mehrmaliges Nachfragen der Vorsitzenden Richterin man gehe von der Anwendbarkeit der Monopolregelungen aus, da man diese für verfassungs- und unionsrechtskonform halte.

Dem widersprach das Verwaltungsgericht München in seinem Urteil vom 25. Juli 2017, bei dem kürzlich die Urteilsgründe zugestellt wurden. Nach Ansicht des Gerichts ist das in § 10 Abs. 2 und Abs. 6 des zwischen den Ländern abgeschlossenen Glücksspielstaatvertrag (GlüStV) verankerte Lotteriemonopol wegen der Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften aus unionsrechtlicher Sicht wegen Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 56 AEUV nicht anwendbar und zudem verfassungswidrig................
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VG München
Zweifel am deutschen Lotteriemonopol

...............Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen die Lotteriegesellschaften für die Lotterien nur im Sinne einer Sachaufklärung werben, so Repschläger. Das VG München komme zu dem Ergebnis, dass sowohl die Regelungen in der Werberichtlinie zum Glücksspielstaatsvertrag als auch die Werbepraxis der Lotteriegesellschaften deutlich über eine Kanalisierungs- und Lenkungsfunktion hin zum erlaubten Glücksspiel hinausgehe. Insbesondere durch die Werbung für Jackpots würden unzulässige Anreize gesetzt. Diese Werbepraxis sei nicht mehr durch die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags gedeckt....................
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Lottomonopol rechtswidrig: So sieht es das Verwaltungsgericht

Im Gerichtssaal musste sich die Regierung Oberpfalz erklären. Wobei erst bei der mündlichen Verhandlung auf das in Deutschland geltende Monopol verwiesen wurde. Dieses werde für verfassungs- und unionsrechtskonform gehalten. Da sich das Amt auf die Anwendbarkeit vom Lottomonopol beruft, galt es dieses Konzept richterlich zu untersuchen. Das Verwaltungsgericht München hat am 25. Juli 2017 geurteilt, dass das Lotteriemonopol (verankert im § 10 Abs. 2 und 6 GlüStV)  aufgrund der Werbepraxis in den Landeslotteriegesellschaften gegen die Freiheit auf Dienstleistung verstoße. Diese in unionsrechtlich im Art. 56 AEUV verankert. Damit wäre das Lottomonopol verfassungswidrig.
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 VG München, Urteil v. 25.07.2017 – M 16 K 12.1915


Titel:
Glücksspielrechtliche Erlaubnis

Normenketten:
AUEV Art. 56
GlüStV § 1 Nr. 3, § 4 Abs. 1, § 28 Abs. 2

Leitsätze:
1. Der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV begegnet keinen durchgreifenden verfassungs- oder unionsrechtlichen Bedenken. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)
2. Wegen der Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften dürfte das Lotteriemonopol wegen Verstoßes gegen Unionsrecht zumindest für grenzüberschreitende Sachverhalte unanwendbar und zudem vermutlich verfassungswidrig sein. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)


Schlagworte:
Glücksspielrechtliche Erlaubnis; Lotteriemonopol; Zahlenlotterie; Finanzielle Leistungsfähigkeit; Zuverlässigkeit, Sportwette, Werbung, Untersagung, Dienstleistung, Glücksspiel

Tenor
I. Nr. 3 des Bescheids vom 22. März 2012 wird aufgehoben.
II. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
III. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand


1
Die Klägerin möchte ein öffentliches Glücksspiel, eine Zahlenlotterie namens „Champion Tipp“, im Freistaat Bayern veranstalten und vermitteln. Sie begehrt die Feststellung, dass sie zur Veranstaltung und Vermittlung dieses Glücksspiels keiner Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) bedürfe. Hilfsweise strebt sie die Verpflichtung des Beklagten, über ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, an.

2
Mit E-Mail vom 6.Oktober 2010 trat einer der Geschäftsführer der Klägerin erstmals an den Beklagten, Regierung der Oberpfalz, heran und bat um Mitteilung, ob es möglich wäre, für das öffentliche Glücksspiel „Champion Tipp“ eine Spielerlaubnis zu erhalten.

3
Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 teilte der Beklagte mit, dass es grundsätzlich einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung des Glücksspiels „Champion Tipp“ bedürfe. Es wurde darauf hingewiesen, dass die in Art. 2 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3, 6 und 7 Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) genannten Anforderungen von der Klägerin erfüllt werden müssten.

4
Infolgedessen kam es zu zahlreichen Schriftwechseln zwischen den Beteiligten. Der Beklagte teilte mit Schreiben vom 18. August 2011 aus seiner Sicht vorhandene Mängel der bislang eingereichten Antragsunterlagen mit. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, dass das staatliche Lotteriemonopol, das auch Zahlenlotterien umfasse, nach einer zu erwartenden Änderung des Glücksspielstaatsvertrags weiterhin bestehen bleiben werde.

5
Mit Schreiben vom 19. September 2011 wurde von der Klägerin ein „vollständig überarbeiteter“ Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung des öffentlichen Glücksspiels Champion Tipp eingereicht. Dieser Antrag ersetze die Vorversionen und die zwischenzeitlich übersandten Schreiben. Dem Antrag beigefügt waren umfangreiche Präsentationen. Bei dem geplanten Glücksspiel solle es sich um eine Zahlenlotterie handeln, bei der ein Spieler auf einem Tippschein aus sechs Zahlenreihen jeweils eine Zahl zwischen 1 und 10 auswähle. Zudem sei auf dem Spielschein eine bereits vorab aufgebrachte Champion Tipp-Zahl vorhanden. Es würden einmal wöchentlich die Gewinnzahlen ermittelt werden. Die Ziehung der Gewinnzahlen erfolge durch ein geeichtes Ziehungsgerät. Die Gewinnwahrscheinlichkeit für den Hauptgewinn betrage 1:10.000.000. Von 100 Prozent des Umsatzes entfielen zwei Drittel auf die Ausschüttung der Gewinnsumme und die Gewinnsteuer. Das verbleibende Drittel werde nach Abzug der Geschäftskosten zur Hälfte in einen Fond eingelegt und dort vor allem zur Förderung sozialer Projekte verwendet. Champion Tipp stelle eine seriöse Alternative zur staatlichen Lotterie 6 aus 49 in Bayern dar. Das Vertriebsgebiet beschränke sich auf den Freistaat Bayern. Der Vertrieb erfolge in ausgewählten und lizensierten Filialen des Flächen- und Reichweitenpartners, einem Lebensmitteldiscounter. Die Spieler könnten entweder Spielscheine von Hand ausfüllen oder diese digital an einem nicht online angebundenen Selbstbedienungsterminal ausfüllen und ausdrucken. Bei beiden Varianten werde der Spielschein verschlüsselt an einen Hauptserver übermittelt. Mit dem Flächen- und Reichweitenpartner werde ein Geschäftsbesorgungsvertrag geschlossen. Weiterhin wurden das Jugend- und Spielerschutzkonzept, die Einhaltung der Werbebeschränkung, das Sozialkonzept, der Nachweis über die Einhaltung der Aufklärungspflichten sowie das Sicherheitskonzept der Klägerin dargestellt. Die Umsatz- und Ertragsprognose der Klägerin geht davon aus, dass die Klägerin vor Aufnahme des Geschäftsbetriebs Investitionen (EBIT) von EUR 3.714.000,00 tätigen müsse. Die Höhe der Investitionen und der Anfangskosten werden in den eingereichten Unterlagen unter den Punkten IT/Infrastruktur und Personalkosten näher aufgeschlüsselt. Vorgelegt wurden auch jeweils der Entwurf eines Geschäftsbesorgungsvertrags mit dem Flächen- und Reichweitenpartner und einer Einzelvereinbarung zur Annahme und Bearbeitung von Champion Tipp-Spielscheinen. Eine Umsatz- und Ertragsprognose ist der Klägerin für insgesamt fünf Jahre erstellt und prognostiziert Kosten von insgesamt EUR 323.538.000,00. Demgegenüber stehe ein Umsatz von EUR 341.969.000,00 und ein Gewinn (EBIT) von EUR 18.430.000,00. Der vorgelegte „Business Case“ der Klägerin geht für das erste Geschäftsjahr davon aus, dass 5 Prozent der Lottospieler in Bayern das Glücksspiel Champion Tipp wählten. Im fünften Geschäftsjahr steige der Anteil der Spieler auf 19,65 Prozent der Lottospieler in Bayern. Weiterhin zeigte die Klägerin in ihrem „Business Case“ die Anzahl der Spielscheine auf, die abgegeben werden sollen.

6
Mit Schreiben vom 16. November 2011 teilte der Beklagte mit, dass der Antrag nicht erlaubnisfähig sei. Dies wurde unter anderem damit begründet, dass eine Erlaubnis gem. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV nur erteilt werden dürfe, wenn der Veranstalter oder Vermittler die Gewähr dafür biete, dass die Veranstaltung und Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie für die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt werde. Unklar bleibe, wie die Finanzierung der Lotterie, insbesondere die Startfinanzierung, die erhebliche Investitionen in Personal und IT-Infrastruktur bedinge, geleistet werden solle. Die finanzielle Leistungsfähigkeit sei ein wesentliches Zuverlässigkeitskriterium, auch im Hinblick auf den Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV). Gleichzeitig wurde wiederholt darauf hingewiesen, dass das staatliche Lotteriemonopol, das auch Zahlenlotterien umfasse, nach einer zu erwartenden Änderung des Glücksspielstaatsvertrags weiterhin bestehen bleiben werde.

7
Die Klägerin teilte mit Schreiben vom 23. November 2011 mit, dass die geplanten Investitionen zur Aufnahme und zum Betrieb von Champion Tipp mit dem aktuellen Stammkapital der Antragstellerin nicht bestritten werden könnten. Auch die aktuell laufenden Kosten würden bereits heute durch ein Darlehen der Gesellschafter gedeckt werden. Die tatsächliche Leistungsfähigkeit der Veranstalterin werde aber erst durch den Einstieg eines seriösen Inverstors vollständig gewährleistet. Das staatliche Monopol im Glücksspielbereich halte einer verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht stand. Angefügt waren dem Schreiben Ergänzungen des bereits mit dem Antrag vom 19. September 2011 vorgelegten Konzepts.

8
Nach weiteren Schriftwechseln und Telefonaten schlug die Klägerin mit E-Mail vom 19. Januar 2011 vor, dass die Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung des Glücksspiels unter dem Vorbehalt erteilt werde, dass der Genehmigungsbehörde binnen acht Wochen nach Erlaubniserteilung ein entsprechender Kapitalnachweis / eine Ausstattungsgarantie bzw. Patronatserklärung vorgelegt und bis zu deren Vorlage der Spielbetrieb nicht aufgenommen werde. Mit E-Mail vom 20. Januar 2011 wurde dann eine Ausstattungsgarantie einer anderen Gesellschaft, der D. GmbH, übersandt. Laut dem der E-Mail angefügten Schreiben werde diese Gesellschaft bei Erteilung der Erlaubnis zur Veranstaltung des öffentlichen Glücksspiels Champion Tipp eine finanzielle Ausstattung bis zu einer Höhe von EUR 6.000.000,00 bereitstellen. Mit weiterer E-Mail vom 14. März 2017 wurde darauf hingewiesen, dass für Marketing im ersten Geschäftsjahr insgesamt EUR 4.300.000,00 eingeplant worden seien. Diese Kosten seien allein durch die Finanzierungszusage der D. GmbH abgedeckt.

9
Mit Bescheid vom 22. März 2012 wurde der Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung eines öffentlichen Glücksspiels (Zahlenlotterie Champion Tipp) abgelehnt (Nr. 1). Die Kosten des Verfahrens seien von der Klägerin zu tragen (Nr. 2). Es werde eine Gebühr in Höhe von EUR 3.297,00 erhoben (Nr. 3). Eine Veranstaltungserlaubnis dürfe gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV nur erteilt werden, wenn § 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. §§ 1 und Abs. 2 Satz 2 GlüStV nicht entgegenstehe. Der Erlaubnisantrag sei insbesondere an § 1 Nr. 3 und Nr. 4 GlüStV zu messen. Nach den vorliegenden Antragsunterlagen könne nicht von einer Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Spielablaufs sowie der Gewährleistung des Spielerschutzes ausgegangen werden. Unter anderem werde der Jugend- und Spielerschutz nicht ausreichend gewährleistet. Weiter sei die Einhaltung der Werbebeschränkung des § 5 GlüStV nicht sichergestellt. Eine Erlaubnis dürfe gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV ferner nur erteilt werden, wenn der Veranstalter oder Vermittler die Gewähr dafür biete, dass die Veranstaltung und die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie für die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt werde. Unklar bleibe zunächst, wie die Finanzierung der Lotterie, insbesondere die Startfinanzierung, geleistet werden solle. Die Gesellschafterinnen der Klägerin würden jedenfalls nicht über das entsprechende Kapital verfügen. Auch die D. GmbH, die eine finanzielle Ausstattung in Höhe von EUR 6.000.000,00 bereitstellen solle, verfüge ausweislich des im elektronischen Bundesanzeigers veröffentlichen Jahresabschluss nicht über entsprechende finanzielle Mittel. Die finanzielle Leistungsfähigkeit sei aber ein wesentliches Zuverlässigkeitskriterium – auch im Hinblick auf die Gewährung des Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV). Dies sei der Erlaubnisbehörde nachvollziehbar und prüfbar darzulegen, was insbesondere für die Antragstellerin selbst nicht geschehen sei. Unter diesen Umständen sei eine Erlaubniserteilung im Hinblick auf den Spielerschutz nicht zu vertreten. Ferner werde nicht erläutert, auf welcher Grundlage die Schätzzahlen im sogenannten „Business Case“ fußten. Wieso 5 Prozent der Spielteilnehmer an der Lotterie 6 aus 49 ab dem ersten Quartal des Starts von Champion Tipp mitspielen sollten, bleibe rätselhaft. Im Übrigen wurde die Ablehnung des Antrags mit Mängeln im Vertriebskonzept, im Sozialkonzept und der (Nicht-)Einhaltung des Internetverbots begründet. Da die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 GlüStV in wesentlichen Punkten nicht erfüllt würden, sei das Erlaubnisermessen nicht eröffnet. Sowohl die Veranstaltung von öffentlichen Glücksspielen durch private Veranstalter als auch deren Vermittlung seien nach der jüngsten obergerichtlichen Rechtsprechung erlaubnispflichtig. Für die Bearbeitung des Antrags auf Erteilung der Erlaubnis zur Veranstaltung bzw. Vermittlung eines öffentlichen Glücksspiels werde eine Gebühr von EUR 3.297,00 als angemessen erachtet. Angesichts des erheblichen Aufwandes für die Prüfung der wiederholt geänderten Antragsunterlagen werde die Gebühr auf diesen Betrag festgesetzt. Wegen der rechtlich anspruchsvollen Materie und des erheblichen Aufwands für die Prüfung der eingereichten Unterlagen und Dokumente seien die erhobenen Kosten auch angemessen.

10
Am 23. April 2012 hat die Klägerin durch ihre Bevollmächtigten Klage (M 22 K 12.1915) erhoben. Sie bedürfe zur Veranstaltung und Vermittlung des öffentlichen Glücksspiels Champion Tipp keiner Erlaubnis, da die entsprechenden Vorschriften des GlüStV und des AGGlüStV verfassungswidrig seien. Zudem habe der Beklagte den Antrag der Klägerin auf die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis rechtswidrig abgelehnt. Die Erlaubnisvoraussetzungen für Zahlenlotterien seien gesetzlich allenfalls rudimentär geregelt. Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten zu keinem Zeitpunkt behauptet, bis zur Erlaubniserteilung über die finanziellen Mittel zur Durchführung des geplanten Geschäftsbetriebs zu verfügen. Die von dem Beklagten übersandten „Checklisten“ sähen keine spezifischen Nachweispflichten zur finanziellen Leistungsfähigkeit der Klägerin vor. Es sei auch kein Mindestbetrag für die Kapitalausstattung der Klägerin gefordert worden. Die Finanzierungszusage der D. GmbH hätte zudem kurzfristig erhöht werden können. Am 29. Februar 2012 habe das Konto der D. GmbH bei der C. Bank einen positiven Saldo in Höhe von EUR 9.084.780,00 ausgewiesen. Die Klägerin hätte bei Bedarf eine unbedingte Ausstattungsgarantie zum Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit erbringen können. Warum eine Ausstattungsgarantie der D. GmbH nicht ausreichen solle, erschließe sich der Klägerin vor dem Hintergrund des § 4c Abs. 3 GlüStV, der im Konzessionierungsverfahren zur Erteilung von Sportwettlizenzen anzuwenden sei, nicht. Die Klägerin sei jederzeit bereit, eine entsprechende Eigenerklärung abzugeben, sobald der Beklagte die erforderlichen Parameter einer selbstschuldnerischen Bürgschaft mitteile. Für die Klägerin sei ferner nicht erkennbar, wie nach der Änderung des GlüStV die Öffnung des Sportwettmarkts für private Veranstalter unter Beibehaltung eines staatlichen Monopols im Bereich der Lotterien im Rahmen einer Gesamtbetrachtung aller Glücksspielbereiche zu einer kohärenten und systematischen Gesetzeslage beitragen könne. Der Beklagte berufe sich zur Begründung der Versagung der Erlaubnis nicht auf das Lotteriemonopol des Staates. Deshalb gehe auch der Beklagte von der Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Glücksspielmonopols im Lotteriebereich aus. Das Lotteriemonopol verstoße gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten und gegen Grundrechte. Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten seien im Fall der Klägerin anzuwenden. Die Klägerin habe eine Zweigniederlassung in Wien gegründet, über die die Klägerin den Vertrieb der Lotterie Champion Tipp im Freistaat Bayern an (zunächst grenznahe) österreichische Verbraucher fördern wolle. Die Klägerin habe unmittelbar nach Aufnahme der Veranstaltungstätigkeit geplant, die streitgegenständliche Lotterie insbesondere in grenznahen österreichischen Gebieten zum Freistaat zu bewerben. Es sei von der Klägerin in einem zweiten Schritt der Vertriebsausweitung beabsichtigt, ihr Lotterieprodukt vor Ort auch im EU-Mitgliedstaat Österreich zum Verkauf anzubieten. Eine kohärente und konsistente Regelung des Glücksspielbereichs gebe es nicht. Die Unions- und Verfassungswidrigkeit des Lotteriemonopols ergebe sich aus einem systematischen Vollzugsdefizit der Verwaltung im Bereich der Werbung der staatlichen Glücksspielanbieter. Die unionsrechtswidrige, allein von fiskalischen Interessen gesteuerte Werbetätigkeit im Bereich der Lotterien müsse zu einer Unanwendbarkeit der Monopolregelung führen. Inwieweit eine zum Glücksspiel auffordernde Jackpotwerbung den Zielsetzungen des § 1 GlüStV diene, insbesondere der Bekämpfung von Glücksspiel- und Wettsucht, sei nicht zu erkennen. Eine Werbung mit Höchstgewinnen, insbesondere die sogenannte Jackpotwerbung sei unzulässig. Zudem führe etwa eine Werbung durch anreizende Hinweise auf Sonderauslosungen, Imagewerbung durch systematische Hinweise auf im Gemeinwohl liegende Verwendung der Spieleinnahmen oder auch eine Werbung mit Aufforderungscharakter unter systematischer Ausnutzung abergläubischer Veranlagungen der Verbraucher zur Unionsrechtswidrigkeit des Lotteriemonopols. Die Klägerin verwies insoweit auf einen Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 2017, in dem die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettmonopols wegen der Werbepraxis der Landeslottogesellschaften im Bereich der Lotterien aufgezeigt werde. Die Ausführungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs seien auf den Lotteriebereich zu übertragen.

11
Die Bevollmächtigten der Klägerin beantragen,
Es wird festgestellt, dass die Klägerin im Freistaat Bayern zur Veranstaltung und Vermittlung des öffentlichen Glücksspiels keiner Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag bedarf,
hilfsweise,
der Bescheid vom 22. März 2012 wird aufgehoben,
der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 19. September 2011, ergänzt durch das Schreiben vom 23. November 2011 und durch die E-Mails vom 19. Januar 2012 und vom 20. Januar 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden Der Beklagte beantragt,
Die Klage wird abgewiesen.

12
Zur Begründung nahm der Beklagte vollumfänglich Bezug auf die Gründe des streitgegenständlichen Bescheids. Der Europäische Gerichtshof habe den allgemeinen ordnungsrechtlichen Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV ausdrücklich bestätigt. Es sei zudem fraglich, ob die Klägerin sich auf unionsrechtliche Grundfreiheiten berufen könne. Es fehle an einem grenzüberschreitenden Bezug, der Sitz der Klägerin liege im Freistaat Bayern. Die Ablehnung des Erlaubnisantrags sei nicht auf das Lotteriemonopol gestützt worden, vielmehr habe es dem Antrag an mehreren materiellen Voraussetzungen gemangelt. Es sei seitens der Klägerin kein uneingeschränkt prüffähiges, in sich schlüssiges, nachvollziehbares und umsetzbares Konzept vorgelegt worden. Es treffe nicht zu, dass der Beklagte von der Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des Lotteriemonopols ausgehe. Dieses Monopol spiele keine Rolle, da der Antrag bereits aus anderen Gründen abzulehnen gewesen wäre. Es liege allein bei der Behörde, wie sie ihren Bescheid begründe. Durch die lange Zeit wechselnde und uneinheitliche Rechtsprechung im Bereich der Sportwetten und die unsichere Rechtslage zum Bestand des Sportwettenmonopols sei es aus Behördensicht notwendig gewesen, auch einen Antrag aus dem Lotteriesektor umfassend zu prüfen. Außerdem habe die Klägerin auf einer umfassenden Antragsprüfung in materieller Hinsicht bestanden. Dies obwohl mehrfach auf die fehlende Erlaubnisfähigkeit auch aufgrund des Lotteriemonopols hingewiesen worden sei. Die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen, die unabhängig von den Regelungen des Monopols bestünden, seien nicht erfüllt. Zudem sei das Lotteriemonopol rechtmäßig, durch das Monopol würden sämtliche Ziele des § 1 GlüStV gesichert. Wegen der Intransparenz der Gewinnermittlung und -verteilung seien Lotterien strukturell anfällig für Manipulationen und könnten wegen der hohen angesammelten Summen zu kriminellem Handeln verleiten. Nach § 5 Abs. 1 GlüStV habe sich Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten. Nach dem Regelungsansatz des § 5 GlüStV werde eine Kanalisierung der Nachfrage auf legale und weniger gefährliche Formen des Glücksspiels bezweckt. Dies setze voraus, dass auf diese legalen Angebote in wirksamer Weise aufmerksam gemacht werden dürfe.

13
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die Niederschrift der mündlichen Verhandlung und die Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

14
Die Klage ist zulässig und teilweise begründet. Der Haupantrag, mit dem die Klägerin die Feststellung begehrt, dass sie für die Veranstaltung und Vermittlung des öffentlichen Glücksspiels Champion Tipp keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedürfe, ist nicht begründet. Der hilfsweise gestellte Antrag ist teilweise begründet, da die Kostenentscheidung des streitgegenständlichen Bescheids rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt.

A.

15

Der Hauptantrag der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Die Klage ist als Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft.

16
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

17
Die Klägerin möchte das streitgegenständliche Glücksspiel ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis in Bayern veranstalten und vermitteln. Die Klägerin hat gemäß § 43 Abs. 1 2. Halbsatz VwGO ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines entsprechenden Rechtsverhältnisses. Als berechtigtes Interesse ist jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Zu bejahen ist ein solches Interesse, wenn zwischen der Klägerin und dem Beklagten Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten bestehen und die Klägerin bevorstehende oder angedrohte nachteilige Maßnahmen der Behörde oder Sanktionen vermeiden will oder wenn von der Streitfrage bereits jetzt Dispositionen der Klägerin abhängen. Würde die Klägerin ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV tätig werden, würde ihr neben einer eventuellen Untersagung dieser Tätigkeit ein Bußgeld in Höhe von bis zu EUR 500.000,00 drohen, Art. 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV. Der Beklagte ist der Ansicht, dass die Klägerin zu Veranstaltung und Vermittlung der geplanten Zahlenlotterie einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV bedürfe – auch wenn das Lotteriemonopol des § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV aufgrund unionsrechtlicher Grundfreiheiten unanwendbar wäre.

18
Der Statthaftigkeit der Klage steht auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität aus § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies ist hier nicht der Fall. Der Klägerin steht für ihre Rechtsverfolgung – bezogen auf die von ihr angenommene glücksspielrechtliche Erlaubnisfreiheit der Veranstaltung und Vermittlung der streitgegenständlichen Lotterie – kein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung.

19
Die Feststellungsklage ist nicht begründet. Die Klägerin kann die begehrte Feststellung, dass sie das streitgegenständliche öffentliche Glücksspiel ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis veranstalten und vermitteln darf, nicht verlangen.

20
Weder der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 AGGlüStV i.V.m. § 28 Abs. 2 GlüStV sind aus Sicht des Gerichts wegen etwaiger verfassungs- und/oder unionsrechtlicher Bedenken gegen die Ausgestaltung des Lotteriemonopols in § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV unwirksam bzw. unanwendbar.

21
Der Erlaubnisvorbehalt dient unabhängig von einer möglichen Verfassungsbzw. Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols legitimen Zielen. Er soll zunächst gewährleisten, dass Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen zuverlässig sind. Insbesondere dient er dem Jugend- und Spielerschutz sowie der Bekämpfung der Kriminalität im Wege einer präventiven Überprüfung der Voraussetzungen der Erlaubnis (ständige Rechtsprechung, hierzu zuletzt BayVGH, B.v. 2.3.2017 – 10 CS 16.2149 – juris Rn. 7; vgl. auch BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14/12 – juris Rn. 53; BVerwG, U.v. 24.11.2010 – 8 C 13/09 – juris Rn. 77; BayVGH, U.v. 24.1.2012 – 10 BV 10.2665, juris Rn. 34 ff.; im Ergebnis zustimmend Pagenkopf, NVwZ 2011, 513, 520 f.).

22
Sofern die Klägerin unter Verweis auf aktuelle Rechtsprechung (EuGH, U.v. 4.2.2016 – C 336/14 – juris und HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris) zum gestoppten Konzessionsvergabeverfahren im Bereich der Sportwetten meint, ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis tätig werden zu dürfen, ist diese Rechtsprechung nicht auf den vorliegenden Fall im Bereich der Zahlenlotterien zu übertragen.

23
Vor dem Hintergrund der Unionsrechtswidrigkeit des derzeit auf gesetzlicher Grundlage, § 10a i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV, eingeleiteten, aber gestoppten Konzessionsvergabeverfahrens im Bereich der Sportwetten und der Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols besteht nach Ansicht des Hessischen Verwaltunsgerichtshofs (HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 33 ff.) im Bereich der Sportwetten im Bundesland Hessen kein unionsrechtskonformes Verfahren bis zur Schaffung eines mit Unionsrecht vereinbaren Glücksspielregulierungssystems den Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 für einen Übergangszeitraum weiter anzuwenden. Das Land Hessen wollte auf Antrag Duldungen der Veranstaltung und/oder Vermittlung von Sportwetten im Internet gegenüber bestimmten Anbietern aussprechen (vgl. HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 2 ff.).

24
Selbst bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit des Lotteriemonopols, § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV, gilt auch nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 34 ff.), dass aus unionsrechtlicher Sicht zunächst ein Übergangsregime geschaffen werden kann, nach dem bis zur Schaffung einer mit Unionsrecht vereinbaren Rechtslage eine zumindest temporäre Zulassung privater Anbieter zum Lotteriemarkt ermöglicht wird. Offensichtlich erlaubt ist auch die Anwendung des allgemeinen Erlaubnisvorbehalts des § 4 Abs. 1 GlüStV, sofern bestimmte Voraussetzungen – die unionsrechtlichen Gebote der Rechtssicherheit und der Transparenz – eingehalten werden (so die Ausführungen des HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 33, 35). Die vom Land Hessen gewählte Vorgehensweise des Ausspruchs von Duldungen genügte diesen Anforderungen nicht.

25
Der Beklagte hat schriftsätzlich mehrfach ausgeführt, dass das Lotteriemonopol nach wie vor gelte. Die Rechtsprechung hat zur Anwendbarkeit des staatlichen Monopols im Bereich der Zahlenlotterien noch keine Stellung genommen (die Entscheidung des HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris bezieht sich nur auf das Monopol im Bereich der Sportwetten). Sobald eine Unionsrechtswidrigkeit des Lotteriemonopols feststehen sollte, muss den Parteien des Glücksspielstaatsvertrags und den entsprechenden Landesgesetzgebern die Möglichkeit gegeben werden, ein den unionsrechtlichen Geboten der Rechtssicherheit und der Transparenz genügendes Verfahren zur Zulassung zum Lotteriemarkt gegebenenfalls neu zu schaffen. Aus Sicht des Gerichts könnte auch ein Rückgriff auf den allgemeinen Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV privaten Anbietern einen Zugang zum Lotteriemarkt ermöglichen. Bevor sich die Parteien des Glücksspielstaatsvertrags und die Landesgesetzgeber auf ein mögliches neues Verfahren für einen Marktzugang einigen, gilt in Übereinstimmung mit der gefestigten Rechtsprechung (zuletzt BayVGH, B.v. 2.3.2017 – 10 CS 16.2149 – juris Rn. 7; vgl. auch BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14/12 – juris Rn. 53; BVerwG, U.v. 24.11.2010 – 8 C 13/09 – juris Rn. 77; BayVGH, U.v. 24.1.2012 – 10 BV 10.2665, juris Rn. 34 ff.), dass der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV monopolunabhängig anzuwenden ist.

B.

26
Der hilfsweise gestellte Antrag ist zulässig und teilweise begründet. Die Kostenentscheidung unter Nr. 3 des Bescheids vom 22. März 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 22. März 2012 und auf Verpflichtung des Beklagten, sie neu zu bescheiden, da die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 AGGlüStV i.V.m. § 28 Abs. 2 GlüStV hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

27
Der Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis steht aus Sicht des Gerichts das in § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV verankerte Lotteriemonopol wohl nicht entgegen, da es wegen der Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften aus unionsrechtlicher Sicht zumindest für grenzüberschreitende Sachverhalte nicht anwendbar und zudem vermutlich verfassungswidrig sein dürfte. Es liegt wohl kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor. Jedoch ist die Klägerin nicht finanziell leistungsfähig. Es fehlt ihr damit an der Zuverlässigkeit, weshalb sie keinen Anspruch auf die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis hat.

28
I. Aufgrund der Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 ff. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), sind die Monopolregelungen des § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV wohl nicht anzuwenden. Ob der persönliche Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten im Fall der Klägerin eröffnet ist, ist aus Sicht des Gerichts zweifelhaft, jedoch letztlich nicht entscheidungserheblich.

29
1. Das staatliche Lotteriemonopol, das in § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV verankert ist, verletzt wohl die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit. Es fehlt im Hinblick auf den tatsächlichen Normvollzug an einer kohärenten Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Suchtprävention.

30
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat jüngst für den Bereich der Sportwetten festgestellt, dass das faktisch fortbestehende staatliche Sportwettenmonopol gegen die Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 ff. AEUV, verstößt (HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 9 ff.). Begründet wurde dies mit der systematisch unzulässigen Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften im Bereich der Zahlenlotterien. Diese Rechtsprechung dürfte ohne weiteres auf das Lotteriemonopol für Zahlenlotterien zu übertragen sein. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (a.a.O.) hat einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit im Wege der Gesamtkohärenz angenommen – indem er eine Vergleichsgruppe zwischen verschiedenen Glücksspielsektoren, den Sportwetten und den Zahlenlotterien, gebildet hat. Daher gelten die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs erst recht für die Begründung einer Inkohärenz innerhalb des Bereichs der Zahlenlotterien, sogenannte Binnenkohärenz (vgl. Hartmann, EuZW 2014, S. 814, 815). Bereits im Jahr 2014 hatte das Verwaltungsgericht Ansbach erhebliche Zweifel an der Kohärenz des Lotteriemonopols und dessen Umsetzung im Hinblick auf die nach wie vor massive Werbung für Glücksspiel geäußert (vgl. VG Ansbach, U.v. 28.1.2014 – AN 4 K 12.01406 – juris Rn. 42).

31
Die Veranstaltung einer Zahlenlotterie ist als wirtschaftliche Betätigung von der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV gedeckt. Eine Beschränkung dieser Grundfreiheit durch ein Lotteriemonopol bedarf der Rechtfertigung. Zur Rechtfertigung dürfen zwingende Gründe des Allgemeinwohls wie die Suchtprävention und/oder Kriminalprävention herangezogen werden, diese Ziele werden auch in § 1 Satz 1 GlüStV aufgegriffen. Ausdrücklich steht das Ziel, „das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen“ gleichrangig neben anderen Zielen in § 1 Satz 1 GlüStV. Eine unionsrechtlich gerechtfertigte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch entsprechende mitgliedstaatliche Regelungen setzt die Eignung der getroffenen Regelungen zur jeweiligen Zweckerreichung voraus. Dies erfordert, dass der Mitgliedstaat die von ihm mit der Glücksspielregulierung jeweils angestrebten Ziele sowohl im Hinblick auf den geschaffenen rechtlichen Rahmen (Normebene) als auch tatsächlich (faktischer Normvollzug) in kohärenter Weise zu erreichen sucht.

32
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof erläutert unter Verweis auf obergerichtliche Rechtsprechung die Voraussetzungen eines dem Kohärenzgebote genügenden staatlichen Glücksspielmonopols (HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 16 f.): Das Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen und den Spieltrieb von Verbrauchern in kontrollierte legale Bereiche zu lenken, wird nur dann in kohärenter Weise verfolgt, wenn ein Mitgliedstaat als Monopolträger durchgängig darauf verzichtet, die Teilnahme an öffentlichen Glücksspielen zu fördern (vgl. BVerwG, U.v. 1.6.2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Rn. 46). Die Werbung der Monopolträger muss deshalb maßvoll sein und eine Marktbeeinflussung darstellen, die die Verbraucher zu den genehmigten Spieltätigkeiten lenkt. Denn es geht allein darum, Kunden aus der Illegalität in die Legalität zu locken, nicht hingegen sie zum Glücksspiel zu verlocken. Das bedeutet, dass die Werbung nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern darf, sondern sich auf die Information und Aufklärung über Art und Weise legaler Wettmöglichkeiten zu beschränken hat. Dem widersprechen Werbemaßnahmen, die von einem noch nicht zum Wetten entschlossenen, durchschnittlichen Empfänger der Botschaft als Motivation zum Wetten zu verstehen sind. Insbesondere darf die Anziehungskraft des Wettspiels nicht durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht werden, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen (vgl. EuGH, U.v. 8.9.2010 - C-316/07 – juris Rn. 103; U.v. 30.6.2011 - C-212/08 – juris Rn. 71; U.v. 15.9.2011 - C-347/09 - Rn. 68f). Ausgeschlossen sind damit auch stimulierende Verknüpfungen informativer Hinweise mit der Ankündigung von Sonderausschüttungen oder anderen höheren oder zusätzlichen Gewinnchancen. Auch eine Aufmachung, die etwa durch befristete Angebote Entscheidungsdruck auslösen kann, ist nicht erlaubt (vgl. BVerwG, U.v. 1.6.2011 - 8 C 2.10 - Rn. 34ff.).

33
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 16) stellt dabei heraus, dass jede Form der Image- oder Sympathiewerbung unzulässig ist, die über den Hinweis auf die Legalität der Monopolangebote hinaus Sympathien für das Wetten selbst weckt. Die Teilnahme an Wetten darf nicht als sozialadäquate Unterhaltung dargestellt werden und dem Glücksspiel auch kein positives Image verleihen, indem – über eine sachliche Information im Sinne einer Rechenschaftslegung ohne Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten hinausgehend – auf eine gemeinnützige Verwendung der erzielten Einnahmen hingewiesen wird und so das Wetten zum „Spenden durch Spielen“ aufgewertet wird. Das Erzielen von Einnahmen zur Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen darf nur eine erfreuliche oder nützliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen „restriktiven“ Politik sein. Denn Hinweise auf die gemeinnützige Verwendung von Erlösen aus den Wettveranstaltungen werten das Wetten zum Sponsoring gemeinnütziger Tätigkeiten auf und stellen damit die Entscheidung für eine Teilnahme als positiv zu beurteilende Handlung dar. Gleichzeitige Hinweise auf das Wettrisiko und die Gefahren des Wettens können dazu kein ausreichendes Gegengewicht bilden, weil sie die moralische Aufwertung des Wettens zum positiv zu beurteilenden Verhalten unberührt lassen (BVerwG, U.v. 24.11.2010 - 8 C 15.09 - juris Rn. 52f., 77).

34
Ebenfalls unter Verweis auf bereits ergangene Rechtsprechung zeigt der Hessische Verwaltungsgerichtshof auf, dass es unionsrechtlich nicht allein entscheidend ist, ob in einem Bundesland (systematisch) unzulässig geworben wird. Vielmehr ist die Bundesrepublik als Mitgliedstaat und damit die Werbung auch der Monopolträger in den anderen Bundesländern in den Blick zu nehmen (HessVGH, B.v. 29.5.2017– 8 B 2744/16 – juris Rn. 18 ff.).

35
Bereits die Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Werberichtlinie) der Länder vom 7. Dezember 2012 (Werberichtlinie, Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, vom 17. Januar 2013 Az.: IA4-2161.1-238), welche die § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV hinsichtlich erlaubter Werbung konkretisiert, berücksichtigt nicht strikt die vom Gerichtshof der Europäischen Union und vom Bundesverwaltungsgericht herausgearbeiteten Kriterien, die bei einem Glücksspielmonopol einzuhalten sind. So erlaubt § 3 Abs. 3 Satz 4 der Werberichtlinie entgegen den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, U.v. 24.11.2010 - juris Rn. 51f.) ausdrücklich Imagewerbung. Nach § 5 Nr. 1 Satz 2 und 3 der Werberichtlinie darf überdies attraktiv geworben und der gemeinnützige Charakter der Lotterien in den Vordergrund gestellt werden.

36
Den Anforderungen der Rechtsprechung wird die Werbepraxis der Länder als Monopolträger bzw. der Landeslotteriegesellschaften ebenfalls nicht gerecht. Die Klägerin hat dem Gericht hierzu zahlreiche Beispiele aus ihrer Sicht systematisch unzulässiger Werbung für Zahlenlotterien vorgelegt. Der Beklagte hat nicht bestritten, dass diese Werbung tatsächlich in den Medien (Fernsehen, Hörfunk, Internet sowie Print) geschaltet wurde bzw. vergleichbare Werbung weiterhin geschaltet wird. Das Gericht ist davon überzeugt, dass die von der Klägerin vorgelegten bzw. wiedergegebenen Werbemaßnahmen tatsächlich durchgeführt worden sind und in ähnlicher Form aktuell geschaltet werden.

37
Im Hörfunk wurde mit besonders hohen Jackpots (auch) im Freistaat Bayern geworben. Die Höhe des möglichen Gewinns wird mit einem in Aussicht gestellten künftigen Traumleben verknüpft, um Gewinnwünsche anzuregen und auch unentschlossene Bürger, die üblicherweise nicht an einem solchen Glücksspiel interessiert sind, zum Mitspielen anzuregen. Anschließende sehr kurzgehaltene Hinweise auf Gewinnwahrscheinlichkeiten, Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten vermögen an dieser Anreizwirkung, die von der Anpreisung hoher Jackpots ausgeht, nichts zu ändern. Beispielsweise wurde folgender Radiospot ausgestrahlt:

„Stimme 1:

Freitag ist Eurojackpot-Tag. Diesen Freitag im Jackpot 61 Millionen Euro. Eurojackpot, die Chance auf Dein Traumleben, in jeder Lottoannahmestelle und unter LottoBayern.de“

Stimme 2:

„Lotto Bayern. Ihr Spiel in guten Händen.“

Stimme 3:

„Spielteilnahme ab 18. Chance auf den Höchstgewinn 1:95 Millionen. Glücksspiel kann süchtig machen. Infos unter Lottobayern.de“

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In den von Lotto Bayern versandten Newsletter-E-Mails finden sich ebenfalls Werbehinweise auf hohe Jackpots. Dabei wird auch in den Newsletter-E-Mails der hohe Gewinn mit einem künftig (vermeintlich) besseren Leben ohne den Zwang, den Lebensunterhalt durch Arbeit verdienen zu müssen, verknüpft, um Gewinnbegehrlichkeiten zu wecken. Anschließende Hinweise auf Gewinnwahrscheinlichkeiten, Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten fehlen in solchen E-Mails offenbar völlig, was die Anreizwirkung solcher Anpreisungen möglicherweise noch verstärkt, zumindest die mit der Newsletter-E-Mail gesetzte Anreizwirkung nicht mindert. Beispielsweise wurde von Lotto Bayern folgende Newsletter-E-Mail versandt:

„Sehr geehrter Herr …,

faulenzen, mal wieder so richtig die Seele baumeln lassen und einfach nur ausspannen. Nächsten Montag ist internationaler Faulpelztag und wer weiß, vielleicht können Sie ihn ganz besonders genießen? Jackpot knacken – Jeden Tag zum Faulpelztag machen.

Mit den richtigen Tipps könnte es Ihnen bald egal sein, wo und wie lange Sie Ihre Hängematte aufspannen.

Bei unserer europaweiten Lotterie Eurojackpot gibt es heute 14 Millionen Euro zu gewinnen. Wenn Sie systematisch an die Millionen rangehen wollen, nutzen Sie doch unseren Eurojackpot-Systemschein. […] Beim Lotto 6aus9 sind dieses Wochenende 13 Millionen Euro in Gewinnklasse 1 und 2 Millionen Euro in Gewinnklasse 2 zu holen. […] Viel Glück wünscht Ihr Team von Lotto Bayern“

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Auch auf den Internetstartseiten der Landeslotteriegesellschaften finden sich blickfangmäßige Hervorhebungen der jeweils aktuellen Jackpotsummen. So soll nach Vortrag der Klägerin beispielsweise im Juli 2016 auf der Homepage von Lotto Bayern in grafisch besonders hervorgehobener Weise darauf hingewiesen worden sein, dass der Eurojackpot „diesen Freitag rund 40 Mio. € betrage.“ Auch solche Werbeeinblendungen dienen dem Ziel, noch unentschlossene Spieler, die möglicherweise die Homepage einer Landeslotteriegesellschaft zu Informationszwecken besuchen, zu einer Teilnahme an einer Zahlenlotterie zu bewegen.

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Des Weiteren wird auch in sozialen Netzwerken auf hohe Jackpotgewinne aufmerksam gemacht. Lotto Bayern postete auf Facebook beispielsweise ein Goldfischglas mit einem „Jackpot-Fisch“. Überschrieben war diese Fotomontage mit „40 Mio. im Eurojackpot sind eine goldige Summe!“ Unter dem Foto fand sich folgender Slogan: „Ein echter Goldfisch! 40 Mio. € im Jackpot!“ Mit solchen Hinweisen in sozialen Netzwerken werden nicht nur bereits vorhandene Spielleidenschaften angesprochen, um sie in geordnete Bahnen zu lenken, sondern bei bislang Nicht-Spielinteressierten erstmalig Spielanreize geschaffen bzw. bei bereits Spielinteressierten ein gesteigertes Bedürfnis nach Glücksspielen hervorgerufen. Bemerkenswert ist auch, dass es an jeglichem Hinweis auf Gewinnwahrscheinlichkeiten, Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten in solchen Posts auf Facebook fehlt.

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Ferner wurden auch auf Nachrichtenwebsites Bannerwerbungen geschaltet, die auf hohe Jackpotgewinne hinweisen. So schaltete Lotto Bayern auf der Homepage der Zeitung Augsburger Allgemeine einen Werbebanner mit folgendem Inhalt: „Aktueller Jackpot, Rund 21 Mio. € Eurojackpot“ Die Schriftgröße in diesem Werbebanner war größer gewählt, als die Schlagzeilen der Zeitung. Auch für die Lotterie 6aus49 wurde beispielsweise auf der Homepage des Südkuriers Werbung geschalten. Dort hieß es „Jackpot diesen Mittwoch 9 Mio €.“ Die Aufmachung der Werbung durch die Wahl einer besonders großen Schriftgröße und das bloße Inaussichtstellen eines besonders hohen Gewinns dient ersichtlich alleine dem Zwecke, Gewinnwünsche hervorzurufen und so noch Unentschlossene zum Mitspielen anzuregen.

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In den Kundenmagazinen der Landeslotteriegesellschaften wird regelmäßig auf hohe Jackpotgewinne bereits auf der Titelseite aufmerksam gemacht. Auch an Lottoannahmestellen wird nach unbestrittenem Vortrag der Klägerin sowohl im Freistaat Bayern als auch in anderen Bundesländern durch Aushänge, Aufsteller auf dem Gehweg und Hinweiswimpeln auf hohe mögliche Jackpotgewinne aufmerksam gemacht. Dadurch werden bereits vorhandene Spielleidenschaften, die etwa bei einem Leser eines Kundenmagazins einer Landeslotteriegesellschaft schon vorhanden sein dürften, noch gesteigert. Weiter werden bei bislang Nicht-Spielinteressierten, die etwa bei einem Spaziergang zufällig eine Lottoannahmestelle passieren, erstmalig Spielanreize geschaffen bzw. bei bereits Spielinteressierten ein gesteigertes Bedürfnis nach Glücksspielen hervorgerufen.

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Zudem wird auch im Fernsehen auf hohe Jackpotgewinne aufmerksam gemacht. Als im Jackpot der Lotterie Eurojackpot eine Summe von EURO 82.000.000,00 zur Auslosung stand, wurde in unmittelbarer zeitlicher Nähe zur Ziehung am Vortag und am Tag der Ziehung der Jackpot beworben. Dabei wurde mit den Worten „Rund 82 Mio. EURO! Jetzt auf Eurojackpot.de und in Deiner Lotto-Annahmestelle!“ geworben. Gezeigt wurde der bildschirmfüllende, computeranimierte Slogan „82 Mio. Euro, Eurojackpot“. Der Textteil „82 Mio. Euro“ explodierte computeranimiert in einer Lametta-Wolke. Unter Berücksichtigung der zeitlichen Nähe zur Ziehung der Eurojackpotzahlen und der Aufmachung der Werbung, die mit einer ins Auge fallenden Computeranimationen besonders hohe Gewinne in Aussicht stellt, sollen Gewinnwünsche hervorgerufen werden und noch Unentschlossene zum Mitspielen angeregt werden.

44
Ferner wird unzulässige Image- oder Sympathiewerbung in der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof (a.a.O.) als unzulässig beschriebenen Art und Weise von den Landeslotteriegesellschaften betrieben.

45
Beispielsweise teilte die saarländische Landeslotteriegesellschaft auf ihrer Homepage zur gemeinnützigen Verwendung von Spieleinnahmen folgendes mit:

„Viele Millionen Euro für das Gemeinwohl belegen, dass Saartoto ein „Glück für Land und Leute“ ist. Rund 20% des Umsatzes kommen dem Sport, der Kultur, dem Umweltschutz und sozialen und karitativen Belangen zugute.

16,67% des Umsatzes fließen als Lotteriesteuer in die Kassen des Landes. Seit 2000 sind das rund 357 Millionen Euro an Fördergeldern für das Gemeinwohl (Sport, Kultur, Umwelt und Soziales) und über 340 Millionen Euro an Lotteriesteuern.“

46
Unter dem Slogan „FÖRDERUNG GEMEINNÜTZIGER PROJEKTE DANK WESTLOTTO – GLÜCK IST; WENN MAN SEINEN MITMENSCHEN HELFEN KANN“ wurde von WestLotto unter der Rubrik Unternehmensdarstellung darauf verwiesen, dass jeder Lottoschein, jedes Los und jede Sportwette dem Land Nordrhein-Westfalen helfe, die hohe Lebensqualität und ein soziales und solidarisches Miteinander zu erhalten.

47
Als unzulässiger Anreiz zur Glücksspielteilnahme wirken ferner die Verlautbarungen der Landeslotteriegesellschaften über Millionäre, insbesondere wenn sie mit der Angabe des vergleichsweise geringen Spieleinsatzes des Gewinners verbunden sind. So wird beispielsweise in der 28. Ausgabe vom 11. Juli 2017 des Kundenmagazins „glücksblatt“ von Lotto Bayern bereits auf der Titelseite darauf aufmerksam gemacht, dass es im ersten Halbjahr 2017 83 Großgewinne in Bayern gegebenen habe. In dem Bericht auf Seite 6 des Kundenmagazins wird dann unter anderem ausgeführt, dass ein Keno-Spieler aus Niederbayern mit zehn Euro Einsatz den Höchstbetrag von einer Million Euro bei der täglichen Zahlenlotterie gewonnen habe.

48
Der Einwand des Beklagten, dass der Werbung für Lotterien eine Kanalisierungs- und Lenkungsfunktion zukomme (vgl. Begründung zum GlüStV, Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 26), kann vor diesem Hintergrund nicht überzeugen. Die Regelungen in der Werberichtlinie und die darauf basierende Werbepraxis für hohe Jackpotgewinne zu werben, gehen – wie aufgezeigt – weit über eine Kanalisierungs- und Lenkungsfunktion von am öffentlichen Glücksspiel interessierten Personen hinaus. Durch die praktizierte Jackpotwerbung werden aktiv und deutlich Anreize gesetzt, an öffentlichem Glücksspiel, Zahlenlotterien, teilzunehmen. Durch eine solche Werbepraxis wird letztlich auch Zielen des § 1 Satz 1 GlüStV nicht mehr genüge getan (vgl. § 4 Werberichtlinie). Da die Ziele in § 1 Satz 1 GlüStV für alle im GlüStV geregelten Glücksspielarten bereits nach dessen Wortlaut gleichermaßen gelten, kann auch für Werbemaßnahmen im Bereich der Zahlenlotterien nicht darauf verwiesen werden, dass Zahlenlotterien geringe Suchttendenzen aufwiesen und deshalb auch aufreizende, zum Spiel anregende Werbung als eine Kanalisierung der ohnehin vorhandenen Wettleidenschaft hin zu kontrollierten Wettangeboten zu verstehen sei (in diesem Sinne Pagenkopf, NVwZ 2011, S. 513, 519).

49
Daher können Erwägungen des von dem Beklagten angeführten Urteils des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, das sich im Rahmen der Vermittlung von Lotterien mit der Unionsrechtswidrigkeit- und Verfassungswidrigkeit des Lotteriemonopols auseinandersetzt (VG Gelsenkirchen, U.v. 17.5.2016 – 19 K 3334/14 – juris Rn. 155 ff., insbesondere Rn. 161), ebenfalls nicht überzeugen: Laut dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen führe auch eine „ausufernde“ bzw. überzogene Werbung im Ergebnis nicht zu einer Inkohärenz oder Inkonsistenz, sofern damit das Ziel der Kanalisierungsfunktion nicht „übererfüllt“ werde, indem anderen Glücksspielbereichen Marktanteile genommen würden. Damit verkennt das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, dass das Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen und den Spieltrieb von Verbrauchern in kontrollierte legale Bereiche zu lenken, nur dann in kohärenter Weise verfolgt wird, wenn der Monopolträger durchgängig darauf verzichtet, die Wett- und Spielbereitschaft zu fördern. Mithin kommt es – anders als das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen meint – gerade nicht auf den Erfolg einer Werbung an, sondern auf deren Zielrichtung. Auch das Vorbingen des Beklagten, dass auf legale Angebote in wirksamer Weise aufmerksam gemacht werden müsse (unter Verweis BGH, U.v. 24.1.2013 – I ZR 53/11 – juris Rn. 18 zu einer wettbewerbsrechtlichen Unterlassung verbotener Werbung für legale Glücksspiele gegenüber Minderjährigen in Bayern), rechtfertigt keine Werbepraxis, die gegen die Vorgaben der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung verstößt.

50
2. Die Klägerin kann sich jedoch wohl nicht auf einen Anwendungsvorrang etwaiger unionsrechtlicher Regelungen berufen. Als inländische juristische Person mit Sitz im Inland ist der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten für die Klägerin wohl nicht eröffnet.

51
Aus Sicht des Gerichts kommt daher ein Anwendungsvorrang der Grundfrei-heiten der Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 ff. AEUV, der dazu führen könnte, dass die Regelungen des § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV nicht anzuwenden wären, wohl nicht in Betracht.

52
Es handelt sich offensichtlich um einen rein innerstaatlichen Sachverhalt, bei dem der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten nicht eröffnet ist. Die Klägerin ist eine deutsche Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland, mit deutschen Gesellschaftern und deutschen Geschäftsführern. Weiter möchte die Klägerin in Deutschland, im Freistaat Bayern, das öffentliche Glücksspiel Champion Tipp veranstalten und vermitteln.

53
Daher sind im Fall der Klägerin die Regelungen des § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV aus unionsrechtlicher Sicht wohl ohne weiteres anwendbar, da die in dieser Verwaltungsstreitsache gegebene Sachverhaltskonstellation vom Unionsrecht wohl nicht abgedeckt ist (vgl. Frenz, Handbuch Europarecht, Europäische Grundfreiheiten, Bd. 1, 2. Aufl. 2014, Rn. 2254 ff. und 3252 ff.; Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, 9. Aufl., Rn. 180 ff. und 734 f.; Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 6. Aufl. 2014, § 10, Rn. 32; Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 3. Aufl. 2015, § 10, Rn. 10 ff.).

54
Sofern die Klägerin meint, dass aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) auch in ihrem Fall der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnet wäre, ist das nicht zutreffend. Der EuGH stellt zwar in einer Entscheidung (EuGH, U.v. 11.6.2015 – C-98/14 – juris Rn. 24 ff.) aus der jüngeren Vergangenheit darauf ab, dass der Anwendungsbereich einer Grundfreiheit eröffnet sei, wenn (überwiegend) EU-Ausländer in einem EU-Mitgliedstaat eine Dienstleistung in Anspruch nähmen. Jedoch ist das vorgenannte Urteil nicht mit dem streitentscheidenden Sachverhalt vergleichbar, da die in dem Verfahren vor dem EuGH streitgegenständlichen Spielhallen überwiegend von EU-Ausländern, Urlaubern, besucht wurden und deshalb vom EuGH ein grenzübergreifender Sachverhalt angenommen wurde (EuGH, U.v. 11.6.2015 – C-98/14 – juris Rn. 25 f.). Die Klägerin trägt nunmehr vor, dass sie an der österreichisch-bayerischen Grenze für Champion Tipp werben möchte und deshalb auch österreichische Staatsbürger an dem öffentlichen Glücksspiel teilnehmen würden. Es mag zwar zutreffen, dass durch diese Maßnahme auch österreichische Staatsbürger Champion Tipp spielen würden. Dennoch würde ein überwiegender Teil der Spieler weiterhin aus dem Freistaat Bayern stammen, wie sich aus einem Vergleich der Einwohnerzahlen des Freistaats Bayern und der Republik Österreich ergibt. Damit kann nicht davon ausgegangen werden, dass überwiegend österreichische Staatsbürger an dem geplanten Glücksspiel teilnehmen würden, dies hat die Klägerin auch nicht vorgetragen. Darüber hinaus hat das Gericht Zweifel, ob bei einer bloßen, eher zufälligen Inanspruchnahme einer Dienstleistung von EU-Ausländern die sogenannte passive Dienstleistungsfreiheit betroffen ist (ebenso kritisch OVG Saarl, U.v. 5.7.2017 – 1 A 51/15 – juris Rn. 297). Konsequent weitergedacht, würde das bedeuten, dass die passive Dienstleistungsfreiheit in der heutigen globalisierten Welt ständig betroffen wäre, da jederzeit ein EU-Ausländer in einem anderen EU-Mitgliedstaat eine Dienstleistung in Anspruch nimmt. In derselben Entscheidung will es der EuGH darüber hinaus für die Eröffnung des Anwendungsbereichs der Grundfreiheiten ausreichen lassen, „dass Anbieter, die in anderen Mitgliedstaaten als Ungarn ansässig sind, ein Interesse daran hatten oder haben, im ungarischen Hoheitsgebiet Glücksspielstätten zu eröffnen“ (EuGH, U.v. 11.6.2015 – C-98/14 – juris Rn. 27). Diese Argumentation überzeugt aus Sicht des erkennenden Gerichts nicht. Damit es einen Anknüpfungspunkt mit den unionsrechtlichen Grundfreiheiten gibt, muss ein grenzübergreifender Gesichtspunkt im konkreten Fall erkennbar sein, so auch die bereits dargestellte allgemeine Ansicht. Es kann eher nicht ausreichen, dass möglicherweise irgendwann einmal ein grenzüberschreitender Sachverhalt potentiell oder hypothetisch gegeben wäre. Vielmehr ist darauf zu verweisen, dass eine Klärung einer Auslegungsfrage der unionsrechtlichen Grundfreiheiten erst dann erfolgt, wenn ein konkreter grenzüberschreitender Sachverhalt unter nationale Rechtsvorschriften fällt, die möglicherweise das Unionsrecht verletzen.

55
Zu guter Letzt wird auch durch die Gründung einer österreichischen Tochtergesellschaft der Klägerin kein grenzüberschreitender Tatbestand geschaffen. Veranstalterin und Vermittlerin des öffentlichen Glücksspiels Champion Tipp im Freistaat Bayern soll weiterhin die Klägerin, eine deutsche Gesellschaft, sein. Die bloße Gründung einer Tochtergesellschaft in einem anderen Mitgliedstaat zur Ausweitung des Geschäftsbetriebs in diesen Mitgliedstaat begründet keinen hier relevanten grenzüberschreitenden Sachverhalt.

56
3. Es spricht ferner vieles dafür, dass die gesetzlichen Vorgaben des § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV und deren Konkretisierung durch die Werberichtlinie sowie die Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften eine Verfassungswidrigkeit des Lotteriemonopols des § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV begründen (vgl. auch BVerfG, U.v. 28.3.2006 – 1 BvR 1054/01 – juris).

57
4. Letztendlich kann eine Klärung der Frage, ob die Klägerin sich auf unionsrechtliche Grundfreiheiten berufen kann, offen bleiben, da die Klägerin nach allen in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen keinen Anspruch auf eine Neubescheidung hat. Deshalb war das Gericht auch nicht gehalten, eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG) an das Bundesverfassungsgericht wegen Verfassungswidrigkeit des Lotteriemonopols anzustrengen.

58
II. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 AGGlüStV i.V.m. § 28 Abs. 2 GlüStV. Die Klägerin hat bis heute kein Konzept und keinen Geschäftsplan vorgelegt, die eine Überprüfung ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit, die Teil der Zuverlässigkeit ist, auch nur im Ansatz ermöglichen. Damit fehlt es an der Erlaubnisvoraussetzung des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV.

59
Nach dem Wortlaut des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV darf eine Erlaubnis nur zuverlässigen Veranstaltern und Vermittlern eines öffentlichen Glücksspiels erteilt werden. Zuverlässig nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV ist insbesondere, wer die Gewähr dafür bietet, dass die Veranstaltung und die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie für die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt wird. Bereits aus dem Verweis auf ordnungsgemäße Durchführung ergibt sich, dass ein Veranstalter und Vermittler eines Glücksspiels organisatorisch, personell und finanziell in der Lage sein muss, die von ihm beantragte Veranstaltung und Vermittlung eines öffentlichen Glücksspiels ordnungsgemäß sicherzustellen. Ein besonderer Aspekt muss dabei auf der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Antragstellers liegen, sofern es um die Veranstaltung von Zahlenlotterien geht. Zahlenlotterien sind aufgrund der Intransparenz der Gewinnermittlung und -verteilung strukturell anfällig für Manipulationen. Dies insbesondere, weil die Gewinnermittlung und die Abwicklung des Spielvorgangs in der Hand des Glücksspielunternehmers liegen (vgl. Begründung zum GlüStV, Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 18). Um eine Manipulation bei der Gewinnermittlung und der Gewinnausschüttung bereits im Ansatz zu vermeiden, muss die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Veranstalters und Vermittlers einer Zahlenlotterie auf jeden Fall gegeben sein. Die finanzielle Leistungsfähigkeit dient – wie bereits der Beklagte im streitgegenständlichen Bescheid festgestellt hat – der Gewährleistung des Spielerschutzes, § 1 Nr. 3 GlüStV. Sie ist damit ein wesentliches Zuverlässigkeitskriterium.

60
Die Klägerin hat weder bei Stellung des Antrags noch im gerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung Unterlagen vorgelegt oder Umstände vorgetragen, aus denen sich ihre finanzielle Leistungsfähigkeit ergibt. Unter Zugrundelegung des von der Klägerin vorgelegten Konzepts und ihres Businessplans ist die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin zum einem bereits nicht nachvollziehbar überprüfbar und zum anderen – soweit die Kosten für die Lotterie nachvollzogen werden können – auf Grundlage der finanziellen Ausstattung der Klägerin keinesfalls gegeben.

61
Um die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Veranstalters oder Vermittlers von öffentlichem Glücksspiels überprüfen zu können, muss dieser die zu erwartenden Kosten, Umsätze und Gewinne im Zusammenhang mit der Veranstaltung oder Vermittlung des Glücksspiels nachvollziehbar und überprüfbar gegenüber der Behörde darlegen. Da es sich bei den vorgenannten Parametern um Tatsachen handelt, die in der Sphäre eines Veranstalters oder Vermittlers liegen, sind sie von diesem im Verwaltungsverfahren darzulegen. Auch wenn die zum Zeitpunkt der Antragstellung geltende Fassung des AGGlüStV anders als Art. 2 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV in der aktuellen Fassung nicht die Vorlage geeigneter Darstellungen, Konzepte und Bescheinigungen forderte, war es auch schon zum Zeitpunkt der Antragstellung denklogisch notwendig, dass die Klägerin zu erwartende Kosten, Umsätze und Gewinne nachvollziehbar und prüfbar darlegte, da allein der Klägerin die entsprechenden Tatsachen bekannt waren. Nur auf dieser Grundlage können Behörden und bei Bedarf auch Gerichte überprüfen, ob ein entsprechender Antragsteller die notwendige finanzielle Leistungsfähigkeit und damit die Zuverlässigkeit besitzt, um die notwendigen Investitionen für die Durchführung des öffentlichen Glücksspiels und den ordnungsgemäßen Ablauf sicherzustellen.

62
Die Umsatz- und Ertragsprognose der Klägerin geht davon aus, dass die Klägerin vor Aufnahme des Geschäftsbetriebs Investitionen (EBIT) von EUR 3.714.000,00 tätigen müsse. Die Höhe der Investitionen und der Anfangskosten, werden in den eingereichten Unterlagen unter den Punkten IT/Infrastruktur und Personalkosten näher aufgeschlüsselt. Im ersten Jahr des Geschäftsbetriebs soll die Klägerin nach eigenen Angaben im Ergebnis einen Verlust (EBIT) von EUR 1.834.000,00 erwirtschaften. Dieser soll sich wie folgt zusammensetzen: Entstehende Kosten – Ausschüttung an einen Fonds EUR 41.000,00, Glücksspielabgabe EUR 5.071.000,00, Gewinnausschüttung EUR 15.214.000,00, übrige Kosten EUR 11.936.000,00. Die übrigen Kosten setzen sich aus den Punkten Personalkosten, IT/Infrastruktur/Annahmegeräte, Betriebskosten, Miete, Marketing, Fuhrpark, Spesen, Versicherungen und einem Punkt „other“ zusammen. Demgegenüber soll der Umsatz bei EUR 30.428.000,00 liegen. Die Umsatz- und Ertragsprognose ist für insgesamt fünf Jahre erstellt und prognostiziert Kosten von insgesamt EUR 323.538.000,00, jeweils zusammengesetzt aus den Bereichen Ausschüttung an den Fonds, Glücksspielabgabe, Gewinnausschüttung, übrige Kosten. Auf fünf Jahre gesehen sollen die übrigen Kosten EUR 71.540.000,00 betragen. Demgegenüber soll ein Umsatz von EUR 341.969.000,00 und ein Gewinn (EBIT) von EUR 18.430.000 stehen. Der vorgelegte „Business Case“ der Klägerin geht für das erste Geschäftsjahr davon aus, dass 5 Prozent der Lottospieler in Bayern das Glücksspiel Champion Tipp wählen und in Folge dessen 93.750 Personen wöchentlich Champion Tipp spielen würden. Im fünften Geschäftsjahr steige der Anteil der Spieler auf 19,65 Prozent der Lottospieler in Bayern, dies wären dann wöchentlich 368.443 Teilnehmer an dem Glücksspiel Champion Tipp. Weiterhin zeigt die Klägerin in ihrem „Business Case“ die Anzahl der Spielscheine auf, die abgegeben werden sollen. Beispielsweise sollen im zweiten Quartal im ersten Geschäftsjahr pro Woche 107.813 Spielscheine abgegeben werden. Bei der Zahl der abgegebenen Spielscheine soll es in den ersten beiden Jahren eine Steigerung von 15 Prozent geben, im dritten und vierten Jahr dann eine Steigerung von 5 Prozent, im fünften Jahr soll das Wachstum stagnieren. Die Klägerin nimmt einen durchschnittlichen Preis pro Spielschein von EUR 5,00 an und errechnet daraus ihren Umsatz.

63
Auf Grundlage dieser Angaben ist eine Prüfung der Zuverlässigkeit der Klägerin nicht möglich. Statistiken, Umfragen oder wissenschaftliche Untersuchungen, mit denen die Klägerin die von ihr angenommene Anzahl von verkauften Spielscheinen, die erwartete Zahl der Spieler und den prognostizierten durchschnittlichen Preis pro Spielschein untermauert, wurden dem Antrag nicht beigefügt. Damit ist es weder für den Beklagten noch für das Gericht möglich, nachzuvollziehen, wie der von der Klägerin erwartete Umsatz tatsächlich erwirtschaftet werden soll. Es ist nicht erkennbar, auf welchen belastbaren und nachprüfbaren Tatsachen die Annahmen zu Spielteilnehmern, verkauften Spielscheinen und Umsatz pro Spielschein getroffen wurden. Folglich beruhen die Annahmen der Klägerin auf Vermutungen „ins Blaue“ hinein. Da die gesamte Umsatzberechnung der Klägerin damit hinfällig ist, kann gerade nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin Umsätze in der behaupteten Größenordnung erzielen wird. Die Umsätze der Klägerin könnten sowohl wesentlich höher als auch wesentlich niedriger als erwartet ausfallen.

64
Nachvollziehbar sind allein die auf Seite der Klägerin geplanten Investitionen und Ausgaben in den Bereichen Personalkosten, IT/Infrastruktur/Annahmegeräte, Betriebskosten, Miete, Marketing, Fuhrpark, Spesen, Versicherungen und dem Punkt „other“. Diese Kosten betragen in fünf Jahren EUR 71.540.000,00. Es ist nicht erkennbar, wie die Klägerin diese Kosten decken kann. Das Betriebsvermögen der Klägerin reicht keinesfalls aus, um diese Kosten bestreiten zu können. Auch die Finanzierungszusage der D. GmbH deckt nur einen Bruchteil dieser sicher zu erwartenden Kosten. Daher kommt es nicht auf die Klärung der Frage an, ob eine allein schuldrechtliche Finanzierungszusage ausreichend ist, um die finanzielle Leistungsfähigkeit und damit die Zuverlässigkeit der Klägerin zu begründen. Im Ergebnis kann die Klägerin noch nicht einmal die von ihr veranschlagten Fixkosten im Ansatz aus eigenen oder fremden Mitteln decken. Auch deshalb ist auf Grundlage der finanziellen Ausstattung nicht von einer Zuverlässigkeit der Klägerin auszugehen.

65
Anders als die Klägerin meint, bestand seitens des Beklagten kein Anlass, die Veranstaltung und Vermittlung des streitgegenständlichen Glücksspiels unter der Auflage der finanziellen Leistungsfähigkeit der Klägerin zu erteilen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit betrifft die Zuverlässigkeit der Klägerin und ist damit zwingende Voraussetzung für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV. Da die finanzielle Leistungsfähigkeit auf Grundlage der eingereichten Unterlagen gesamt gesehen gar nicht und mit Blick auf die übrigen Kosten nur partiell nachprüfbar ist, ist nicht zu erkennen, wie mit einer Auflage die Zuverlässigkeit der Klägerin sichergestellt werden könnte. Zudem handelt es sich bei der Erteilung einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV um eine Ermessensentscheidung, § 4 Abs. 2 Satz GlüStV. Daher steht die Erteilung einer Auflage im Ermessen des Beklagten, Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 Bayerisches Verwaltungs- und Verfahrensgesetz (BayVwVfG). Vor dem Hintergrund der fehlenden Zuverlässigkeit der Klägerin ist nicht zu erkennen, inwieweit das Ermessen des Beklagten soweit reduziert ist, dass ein Anspruch auf eine Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter der Auflage oder auch der Bedingung der finanziellen Leistungsfähigkeit in Betracht käme. Da es bereits an der Zuverlässigkeit, genauer der finanziellen Leistungsfähigkeit, der Klägerin fehlt, musste das Gericht nicht klären, ob die übrigen Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV erfüllt sind.

66
III. Die Kostenentscheidung des Bescheids ist ermessensfehlerhaft, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

67
Die Ablehnung des Antrags auf Vermittlung und Veranstaltung der streitgegenständlichen Lotterie hätte – entgegen der Rechtsansicht des Beklagten – aus Behördensicht einzig und alleine auf das Lotteriemonopol, § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV, gestützt werden dürfen. Die Regelungen in § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV waren zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses im Jahr 2012 für den Beklagten im Bereich der Zahlenlotterien anzuwenden. Weder hatte das Bundesverfassungsgericht deren Rechtswidrigkeit festgestellt noch hatten der Europäische Gerichtshof oder ein nationales Gericht einen Anwendungsvorrang der Dienstleistungsfreiheit im Bereich der Zahlenlotterien angenommen. Beides ist auch bis heute noch nicht geschehen. Sofern eine Verfassungswidrigkeit oder die Unanwendbarkeit einer nationalen Regelung vor dem Hintergrund der unionsrechtlichen Grundfreiheiten nicht offensichtlich auf der Hand liegen, haben Verwaltungsbehörden keine Normverwerfungskompetenz. Der Beklagte ging dementsprechend selbst bis zuletzt in seinen Schriftsätzen davon aus, dass das Lotteriemonopol des § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV verfassungsgemäß und unionsrechtskonform sei.

68
Vor diesem Hintergrund war das Lotteriemonopol für den Beklagten und seine Behörden anzuwenden. Das Lotteriemonopol verbot damit jegliche Prüfung in der Sache hinsichtlich etwaiger Erlaubnisvoraussetzungen für die Veranstaltung und Vermittlung des streitgegenständlichen Glücksspiels. Eine Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen hätte allenfalls hilfsweise erfolgen dürfen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin war zudem nicht gegeben, es hätte insofern auch nicht einer Nachforderung von Unterlagen bedurft. Daher ist es aufgrund sachfremder Erwägungen ermessensfehlerhaft, bei Anwendung des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Kostengesetz (KG) den erheblichen Prüfungsaufwand von Erlaubnisvoraussetzungen auf Seiten des Beklagten heranzuziehen. Ein solcher Prüfungsaufwand ist nicht zu erkennen, da der Beklagte – wie bereits ausgeführt – das aus seiner Sicht verfassungsgemäße und unionsrechtskonforme Lotteriemonopol anzuwenden hatte. Zudem hätte der Antrag auch mit hilfsweiser Begründung wegen fehlender finanzieller Leistungsfähigkeit ohne nähere, umfangreiche Prüfung abgelehnt werden können. Die übrigen Gründe der Kostenentscheidung begegnen keinen rechtlichen Bedenken.

69
Der Beklagte ist nicht gehindert, erneut eine Kostenentscheidung unter Beachtung der vorgenannten Aspekte zu erlassen.

C.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 ff Zivilprozessordnung (ZPO).

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