Dienstag, 11. Dezember 2018

BVerfG billigt harte Linie gegen Spielsucht - Beschlüsse v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a.


L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 7. März 2017
- 1 BvR 1314/12 -
- 1 BvR 1630/12 -
- 1 BvR 1694/13 -
- 1 BvR 1874/13 -

1. Die Länder besitzen die ausschließliche Zuständigkeit zur Regelung der gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen (Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).

2. Das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen an einem Standort, die Abstandsgebote, die Reduzierung der Gerätehöchstzahl je Spielhalle, die Aufsichtspflicht und die Übergangsregelungen im Glücksspielstaatsvertrag und den Gesetzen der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Sofern der Staat auf Teilen des Spielmarktes auch eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen, müssen staatliche Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet sein.

4. Vor dem Abschluss eines Staatsvertrages zwischen den Ländern entfällt schutzwürdiges Vertrauen in die geltende Rechtslage bereits dann, wenn die geplanten Änderungen hinreichend öffentlich in konkreten Umrissen vorhersehbar sind.

1/66

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1314/12 -
- 1 BvR 1630/12 -
- 1 BvR 1694/13 -
- 1 BvR 1874/13 -

IM NAMEN DES VOLKES
In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden
I. der E… GmbH,
vertreten durch die Geschäftsführer R... und M...,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Redeker Sellner Dahs,
Willy-Brandt-Allee 11, 53113 Bonn -
gegen das Gesetz zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin vom
20. Mai 2011 (GVBl S. 223),
Beigetretener: Senat von Berlin, Senatskanzlei, Jüdenstraße 1, 10178 Berlin

- Bevollmächtigte: GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB,
Klingelhöferstraße 5, 10785 Berlin -

- 1 BvR 1314/12 -,
II. der C… GmbH,
vertreten durch die Geschäftsführer M… und S…,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Gleiss Lutz,
Lautenschlagerstraße 21, 70173 Stuttgart -

gegen a) § 2 Abs. 1 und 3, § 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 und 3, § 5 Abs. 1, § 6
Abs. 1 bis 4, Abs. 6 bis 8, § 7 Abs. 1 Nr. 2, 4 bis 7, 9 bis 14, § 8 Abs. 1
Satz 1, Abs. 3 und 4 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spiel-
hallen im Land Berlin vom 20. Mai 2011 (GVBl S. 223),
2/66

b) § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1, 2 und 3 und §§ 3 bis 8 des Gesetzes zur Um-
setzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für
Bestandsunternehmen vom 22. März 2016 (GVBl S. 117) sowie § 2
Abs. 3 Nr. 5, Abs. 4, § 4 Abs. 1 Satz 3 und 4 und § 7 Abs. 1 Nr. 4 des
Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin in
der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach
dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Än-
derung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016 (GVBl S. 117)
- 1 BvR 1630/12 -,
III. der B… GmbH,
vertreten durch den Geschäftsführer B…,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Hengeler Mueller
Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB,
Benrather Straße 18 - 20, 40213 Düsseldorf -

gegen § 29 Abs. 4 Satz 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung
des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. De-
zember 2011 (BayGVBl 2012 S. 318) und Art. 11 Abs. 1 Satz 2 des baye-
rischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspiel-wesen in Deutschland in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des
Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (GVBl
S. 270)
- 1 BvR 1694/13 -,
IV. der J… GmbH,
vertreten durch die Geschäftsführer B…, A…, J…,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Redeker Sellner Dahs,
Willy-Brandt-Allee 11, 53113 Bonn -

gegen a) das saarländische Gesetz über die Zustimmung zum Ersten Staatsver-
trag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland vom 20. Juni 2012 (ABl I S. 156), soweit dieses § 21
Abs. 2, § 24 Abs. 2, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 des Staatsver-
trages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung des Ers-
ten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücks-
spielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 in saarländisches
Landesrecht überführt,
3/66

b) das Saarländische Spielhallengesetz vom 20. Juni 2012 (ABl I S. 171),
Beigetretene: Regierung des Saarlandes,
Staatskanzlei, Am Ludwigsplatz 14,
66117 Saarbrücken

- Bevollmächtigte: GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB,
Klingelhöferstraße 5, 10785 Berlin -
- 1 BvR 1874/13 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat -
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 7. März 2017 beschlossen:

1. Das Verfahren wird abgetrennt, soweit es den Antrag auf Erstreckung
der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1630/12 auf § 1 Absatz 1, § 2 Ab-
satz 1, 2 und 3 und §§ 3 bis 8 des Gesetzes zur Umsetzung des Min-
destabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunter-
nehmen vom 22. März 2016 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 117)
sowie auf § 2 Absatz 3 Nummer 5, Absatz 4, § 4 Absatz 1 Satz 3 und 4
und § 7 Absatz 1 Nummer 4 des Gesetzes zur Regelung des Rechts
der Spielhallen im Land Berlin in der Fassung des Gesetzes zur Um-
setzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für
Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschrif-
ten vom 22. März 2016 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 117) zum
Gegenstand hat.
2. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
G r ü n d e :
A.
1
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen landesgesetzliche Vorschriften
4/66
zur Regulierung des Spielhallensektors in Berlin, in Bayern und im Saarland, mit de-
nen die Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen ver-
schärft wurden. Die Neuregelungen in Bayern und im Saarland gehen im Wesent-
lichen zurück auf den Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum
Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Ers-
ter GlüÄndStV). Dieser wurde mittlerweile von allen Ländern in Kraft gesetzt. Das
Land Berlin hatte bereits vor Inkrafttreten des reformierten Glücksspielstaatsvertra-
ges eigene Vorgaben für den Spielhallensektor erlassen.
I.
2
1. Die Regulierung der Spielhallen und Geldspielgeräte erfolgte vor Verabschie-
dung der hier angegriffenen Vorschriften allein durch den Bund in Form der §§ 33c
bis 33i der Gewerbeordnung (GewO) und der auf der Grundlage von § 33f GewO er-
lassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit
(Spielverordnung - SpielV). Die Zulassungsvoraussetzungen für Spielhallen regelte
der Erlaubnisvorbehalt in § 33i GewO.
3
Im Zuge der Föderalismusreform I wurde im Jahre 2006 das Recht der Spielhallen
aus der konkurrierenden Bundeskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG) herausgenommen (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034).
4
2. In den Jahren 2010/2011 traten die Länder in Verhandlungen über eine Änderung
des im Jahre 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages ein, der keine spe-
zifischen Regelungen für Spielhallen enthielt. Anlass waren zwei Urteile des Ge-
richtshofs der Europäischen Union zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols der
Länder mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Diesen Entscheidungen
zufolge konnten die vorlegenden Gerichte Anlass zu der Schlussfolgerung haben,
dass Deutschland die zur Rechtfertigung des Sportwettenmonopols angeführten Ge-
meinwohlziele nicht in einer kohärenten und systematischen Weise verfolge und die
darin liegende Beschränkung von Grundfreiheiten nicht gerechtfertigt sei. Der Ge-
richtshof hatte seine Entscheidungen unter anderem mit der Feststellung der vorle-
genden Gerichte begründet, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Automa-
tenspiele eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder geduldet hätten (vgl.
EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505,
Rn. 67 f., 71; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a.,
EU:C:2010:504, Rn. 100, 106 f.).

5
Handlungsbedarf im Bereich der Spielhallen bestand zudem ausweislich der Erläu-
terungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (vgl. Bayerischer Landtag,
Drucksache 16/11995, S. 16 f., 20) aufgrund von Untersuchungen, die die deutlich
gestiegenen Umsätze bei Spielautomaten außerhalb von Spielbanken und das er-
hebliche Gefahrenpotential des gewerblichen Automatenspiels belegten (vgl. Bun-desministerium für Wirtschaft und Technologie, Bericht zur Evaluierung der Fünften
Novelle der Spielverordnung, BRDrucks 881/10, S. 40 ff.). Das Spiel an Geldspielge-
5/66
räten gehöre zu den risikoreichsten Spielen für suchtgefährdete Spieler.

6
Die Ministerpräsidentenkonferenz verabschiedete am 6. April 2011 den Entwurf ei-
nes Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der am 14. April 2011 auf der In-
ternetseite http://www.mpk.sachsen-anhalt.de veröffentlicht und am 15. April 2011
bei der Europäischen Kommission notifiziert wurde (vgl. Mitteilung 792 der EU-
Kommission vom 20. März 2012 - SG (2012) D/50777 - hinsichtlich der Notifizierung
Nr. 2011/188/D des Entwurfs eines Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staats-
vertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, ZfWG 2012, S. 171 ff.; notifizierter
Entwurf abrufbar unter http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/de, zuletzt ab-
gerufen am 6. März 2017). Der Entwurf diente auch als Grundlage für eine Anhörung
der betroffenen Verbände der Automatenindustrie, welche die Staatskanzlei des Lan-
des Sachsen-Anhalt mit Schreiben vom 15. April 2011 stellvertretend für die übrigen
Länder einleitete und am 25. Mai 2011 im Landtag von Sachsen-Anhalt - nicht öffent-
lich - durchführte. Zudem unterrichteten die Landesregierungen die Länderparlamen-
te über den Inhalt der Regelungen des Entwurfs (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin,
Drucksache 16/4142). Die endgültige Fassung des Ersten Glücksspieländerungs
staatsvertrages wurde von den Ministerpräsidenten auf ihrer Konferenz vom 26. bis
28. Oktober 2011 beschlossen, was durch eine Pressemitteilung der Staatskanzlei
Schleswig-Holstein bekanntgegeben wurde. Am 15. Dezember 2011 unterzeichne-
ten die Ministerpräsidenten aller Länder mit Ausnahme Schleswig-Holsteins den Ers-
ten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der am 1. Juli 2012 gemäß seinem Art. 2
Abs. 1 Satz 1 in Kraft trat. Im Jahre 2013 trat ihm auch Schleswig-Holstein bei (vgl.
Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücks-
spielwesen in Deutschland vom 1. Februar 2013, GVOBl Schleswig-Holstein 2013,
S. 51 ff.).

7
3. Kernstück der Neuregelungen für Spielhallen im geänderten Staatsvertrag zum
Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) sind die Vor-
schriften des Siebten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV):
§ 24 Erlaubnisse

(1) Unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse bedürfen
die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach
diesem Staatsvertrag.
(2) 1Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn die Errichtung und der Be-
trieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 zuwiderlaufen. 2Sie ist
schriftlich zu erteilen und zu befristen. 3Die Erlaubnis kann, auch
nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden.
(3) Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der Länder.
§ 25 Beschränkungen von Spielhallen
(1) 1Zwischen Spielhallen ist ein Mindestabstand einzuhalten (Ver-
6/66
bot von Mehrfachkonzessionen). 2Das Nähere regeln die Ausfüh-
rungsbestimmungen der Länder.
(2) Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem
baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in
einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex unterge-
bracht ist, ist ausgeschlossen.
(3) Die Länder können die Anzahl der in einer Gemeinde zu ertei-
lenden Erlaubnisse begrenzen.
§ 26 Anforderungen an die Ausgestaltung und den Betrieb von Spielhallen
(1) Von der äußeren Gestaltung der Spielhalle darf keine Werbung
für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele
ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zu-
sätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden.
(2) Die Länder setzen für Spielhallen zur Sicherstellung der Ziele
des § 1 Sperrzeiten fest, die drei Stunden nicht unterschreiten dür-
fen.
8
§ 29 Abs. 4 GlüStV enthält eine Übergangsregelung für Bestandsspielhallen:
§ 29 Übergangsregelungen
(1) bis (3) …
(4) 1Die Regelungen des Siebten Abschnitts finden ab Inkrafttreten
dieses Staatsvertrags Anwendung. 2Spielhallen, die zum Zeitpunkt
des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bestehen und für die bis
zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung
erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jah-
ren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf
von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und
25 vereinbar. 3Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine
Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung erteilt worden ist, gelten bis
zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags
als mit §§ 24 und 25 vereinbar. 4Die für die Erteilung einer Erlaubnis
nach § 24 zuständigen Behörden können nach Ablauf des in Satz 2
bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner
Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen
Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten er-
forderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis
gemäß § 33i Gewerbeordnung sowie die Ziele des § 1 zu berück-
sichtigen. 5Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der
Länder.
(5) …
7/66
9
§ 21 Abs. 2 GlüStV betrifft ebenfalls spezifisch den Betrieb von Spielhallen:
§ 21 Sportwetten

(1) …
(2) In einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine
Spielhalle oder eine Spielbank befindet, dürfen Sportwetten nicht
vermittelt werden.
(3) bis (5) …
10
Daneben sind gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV die allgemeinen Vorschriften der §§ 1 bis
3, § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5 bis 7 GlüStV auf Spielhallen anwendbar. Während
§§ 1 bis 3 GlüStV Ziel- und Begriffsbestimmungen sowie die Regelung des Anwen-dungsbereichs des Staatsvertrages enthalten, sind in § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5
bis 7 GlüStV auch konkrete Pflichten und Verbote für Spielhallenbetreiber geregelt,
unter anderem im Hinblick auf den Jugendschutz,Werbebeschränkungen, ein zu ent-wickelndes Sozialkonzept und Aufklärungspflichten.
11
4. Das Gesetz zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallen-
gesetz Berlin - SpielhG Bln; GVBl 2011 S. 223) war bereits am 20. Mai 2011 verab-
schiedet worden und am 2. Juni 2011, also noch vor der Unterzeichnung des Ersten
Glücksspieländerungsstaatsvertrages, in Kraft getreten.
12
a) Die von den Beschwerdeführerinnen zu I) und II) im Einzelnen angegriffenen Vor-
schriften lauten in der Fassung von 2011 wie folgt:
§ 2 Erlaubnis
(1) 1Wer eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen nach § 1
betreiben will, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. 2Für
jeden Spielhallenstandort darf nur ein Unternehmen nach § 1 zuge-
lassen werden. 3Der Abstand zu weiteren Unternehmen nach § 1
soll 500 Meter nicht unterschreiten. 4Das Gewerbe soll auch nicht in
räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden, die ihrer Art
nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen
aufgesucht werden. 5Die für die Erlaubnis zuständige Behörde darf
unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen
Standortes und der Lage des Einzelfalls von der Maßgabe nach
Satz 3 und 4 abweichen. 6Bauplanungsrechtliche Anforderungen
bleiben unberührt. 7Die Erlaubnis nach Satz 1 schließt nicht die Er-
laubnis und Bestätigung nach § 33c oder die Erlaubnis nach § 33d
der Gewerbeordnung mit ein.
(2) Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen
verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der
Gäste oder der Bewohnerinnen und Bewohner des Betriebsgrund-
stücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen
8/66
Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter
denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme,
Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(3) Die Erlaubnis ist insbesondere zu versagen, wenn
1. die in § 33c Absatz 2 oder § 33d Absatz 3 der Gewerbeordnung
genannten Versagungsgründe vorliegen,
2. die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer
Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht ge-
nügen,
3. der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine
übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwir-
kungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder
sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der
Nachbarinnen und Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse
bestehenden Einrichtung befürchten lässt oder
4. die Antragstellerin oder der Antragsteller nicht durch Vorlage ei-
nes Sachkundenachweises belegen kann, dass erfolgreich Kennt-
nisse über die rechtlichen Grundlagen für den in Aussicht genom-
menen Betrieb sowie zur Prävention der Spielsucht und im Umgang
mit betroffenen Personen erworben wurden. Die für Wirtschaft zu-
ständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, im Einvernehmen mit
der für Gesundheit zuständigen Senatsverwaltung durch Rechtsver-
ordnung die Dauer und Inhalte der Schulung sowie die Rahmenbe-
dingungen für deren Durchführung festzulegen.
§ 4 Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen
(1) 1Unternehmen nach § 1 sind von ihrem äußeren Erscheinungs-
bild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten
von außen nicht möglich ist. 2Das äußere Erscheinungsbild darf
nicht mit auffälliger Werbung oder sonstigen Werbemitteln gestaltet
sein, von denen ein Aufforderungs- oder Anreizcharakter zum Spie-
len ausgeht.
(2) 1In Unternehmen nach § 1 darf je 12 Quadratmeter Grundflä-
che höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden;
die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. 2Bei
Mehrplatzspielgeräten ist jeder Spielplatz als ein Gerät zu behan-
deln. 3Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens ei-
nem Meter aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer
Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von der Gerätefront in
9/66
Höhe mindestens der Geräteoberkante. 4Bei der Berechnung der
Grundfläche bleiben Nebenräume wie Abstellräume, Flure, Toilet-
ten, Vorräume und Treppen außer Ansatz. 5Die zuständige Behörde
kann Auflagen zur Art der Aufstellung und Anordnung sowie räumli-
chen Verteilung der Geräte erteilen, soweit dies zum Schutz vor ei-
ner übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes erforderlich ist.
(3) In Unternehmen nach § 1 darf höchstens ein anderes Spiel im
Sinne des § 33d Absatz 1 Satz 1 der Gewerbeordnung, bei dem der
Gewinn in Geld besteht, veranstaltet werden.
(4) In räumlicher Verbindung zu Unternehmen nach § 1 darf die In-
haberin oder der Inhaber der Erlaubnis nach § 2 Absatz 1 das Auf-
stellen von Geldausgabeautomaten oder anderen Geräten, mit de-
ren Hilfe sich die Spielerin oder der Spieler Geld beschaffen kann,
nicht ermöglichen oder begünstigen.
§ 5 Sperrzeit und Spielverbotstage
(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 beginnt um 3 Uhr und endet um 11 Uhr.
(2) …
§ 6 Jugend- und Spielerschutz

(1) 1In Unternehmen nach § 1, in denen Speisen oder Getränke an
Ort und Stelle verabreicht werden, dürfen höchstens drei Geld- oder
Warenspielgeräte aufgestellt werden. 2Die unentgeltliche Abgabe
von Speisen und Getränken ist verboten.
(2) Während der Öffnungszeiten ist sicherzustellen, dass in jedem
Unternehmen nach § 1 mindestens eine Aufsichtsperson dauerhaft
anwesend ist.
(3) 1Die Inhaberin oder der Inhaber der Erlaubnis nach § 2 Ab-
satz 1 hat sicherzustellen, dass als Aufsicht nur Personen beschäf-
tigt werden, die spätestens zum Zeitpunkt der Aufnahme der Tätig-
keit über einen Sachkundenachweis verfügen. 2Aus dem
Sachkundenachweis muss hervorgehen, dass erfolgreich Kenntnis-
se zur Prävention der Spielsucht und im Umgang mit betroffenen
Personen erworben wurden. 3Die für Wirtschaft zuständige Senats-
verwaltung wird ermächtigt, im Einvernehmen mit der für Gesund-
heit zuständigen Senatsverwaltung durch Rechtsverordnung die
Dauer und Inhalte der Schulung sowie die Rahmenbedingungen für
deren Durchführung festzulegen.
(4) 1Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben,
darf kein Zutritt zu Unternehmen nach § 1 gewährt werden. 2Die
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Durchsetzung des Verbots ist durch Eingangskontrolle in Verbin-
dung mit der Vorlage des Personalausweises oder anderer zur
Identitätskontrolle geeigneter Dokumente zu gewährleisten.
(5) 1Die Inhaberin oder der Inhaber der Erlaubnis nach § 2 Ab-
satz 1 oder das mit der Aufsicht betraute Personal haben die Spiele-
rinnen und Spieler über die Suchtrisiken der angebotenen Spiele
und Möglichkeiten der Beratung und Therapie aufzuklären. 2Die In-
haberin oder der Inhaber der Erlaubnis nach § 2 Absatz 1 oder das
mit der Aufsicht betraute Personal sind außerdem verpflichtet, die
Spielerinnen und Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzu-
halten. 3Vom Spielverhalten her auffällige Personen sind vom Spiel
auszuschließen.
(6) 1Für die Dauer von mindestens einem Jahr sind auch Personen
vom Spiel auszuschließen, die dies gegenüber der Inhaberin oder
dem Inhaber der Erlaubnis nach § 2 Absatz 1 oder dem mit der Auf-
sicht betrauten Personal verlangen. 2Zum Zweck der Kontrolle des
freiwilligen Ausschlusses dürfen die zur Identifizierung der betref-
fenden Personen erforderlichen personenbezogenen Daten erho-
ben und für die Dauer der Sperre gespeichert und im Rahmen der
Eingangskontrolle verwendet werden.
(7) In Unternehmen nach § 1 dürfen keine Handlungen vorgenom-
men oder Bedingungen geschaffen werden, die geeignet sind, zum
übermäßigen Verweilen oder zur Ausnutzung des Spieltriebs zu ver-
leiten oder die mögliche Suchtgefährdung zu verharmlosen.
(8) In Unternehmen nach § 1 sind Informationsmaterial über Risi-
ken des übermäßigen Spielens und Informationen zu Angeboten
und Kontaktdaten von qualifizierten Beratungsstellen sichtbar aus-
zulegen.
§ 7 Ordnungswidrigkeiten
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
1. entgegen § 2 Absatz 1 eine Spielhalle oder ein ähnliches Unter-
nehmen ohne Erlaubnis betreibt,
2. einer vollziehbaren Auflage gemäß § 2 Absatz 2 oder § 4 Ab-
satz 2 nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkommt,
3. entgegen § 4 Absatz 1 Satz 1 Einblick in das Innere der Räum-
lichkeiten von außen ermöglicht,
4. entgegen § 4 Absatz 1 Satz 2 Werbung betreibt, von der ein
Aufforderungs- oder Anreizcharakter zum Spielen ausgeht,
11/66
5. entgegen § 4 Absatz 2 Satz 1 oder § 6 Absatz 1 Satz 1 mehr als
die zulässige Zahl von Spielgeräten aufstellt oder aufstellen lässt,
6. entgegen § 4 Absatz 2 Satz 3 Spielgeräte nicht richtig aufstellt,
7. entgegen § 4 Absatz 3 mehr als ein anderes Spiel veranstaltet,
8. als Inhaberin oder Inhaber oder als Aufsichtsperson eines Un-
ternehmens nach § 1 duldet, dass ein Gast innerhalb der Sperrzeit
in den Betriebsräumen verweilt, oder zulässt, dass an den in § 5 Ab-
satz 2 genannten Spielverbotstagen die Spielhalle geöffnet ist oder
dort gespielt wird,
9. als Inhaberin oder Inhaber oder als Aufsichtsperson eines Un-
ternehmens nach § 1 entgegen § 6 Absatz 1 Satz 2 unentgeltlich
Speisen oder Getränke abgibt oder zulässt, dass unentgeltlich Spei-
sen oder Getränke abgegeben werden,
10. entgegen § 6 Absatz 2 nicht sicherstellt, dass eine Aufsichts-
person dauerhaft anwesend ist,
11. entgegen § 6 Absatz 3 Personen beschäftigt, die nicht über
den geforderten Sachkundenachweis verfügen,
12. als Inhaberin oder Inhaber oder als Aufsichtsperson eines Un-
ternehmens nach § 1 entgegen § 6 Absatz 4 Satz 2 die vorgeschrie-
bene Identitätskontrolle unterlässt,
13. als Inhaberin oder Inhaber oder als Aufsichtsperson eines Un-
ternehmens nach § 1 entgegen § 6 Absatz 5 Satz 3 oder Absatz 6
Satz 1 einen Ausschluss vom Spiel unterlässt,
14. als Inhaberin oder Inhaber oder als Aufsichtsperson eines Un-
ternehmens nach § 1 die in § 6 Absatz 8 vorgeschriebenen Unterla-
gen nicht deutlich sichtbar auslegt.
(2) …
§ 8 Übergangs- und Schlussbestimmungen
(1) 1Nach § 33i der Gewerbeordnung erteilte gültige Erlaubnisse
verlieren mit Ablauf des 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit. 2Die Inhabe-
rin oder der Inhaber dieser Erlaubnisse haben den nach § 2 Ab-
satz 3 Nummer 4 geforderten Sachkundenachweis innerhalb von
zwölf Monaten seit Inkrafttreten dieses Gesetzes der zuständigen
Behörde vorzulegen.
(2) Die Inhaberin oder der Inhaber eines Unternehmens nach § 1
hat dafür Sorge zu tragen, dass für das bei Inkrafttreten dieses Ge-
setzes bereits in dem Unternehmen als Aufsicht tätige Personal der
12/66
Sachkundenachweis nach § 6 Absatz 3 innerhalb von zwölf Mona-
ten der zuständigen Behörde vorliegt.
(3) Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Un-
ternehmen nach § 1 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Er-
laubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Be-
trieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf
das nach § 4 Absatz 2 und 3 zulässige Maß zu reduzieren.
(4) …
13
b) Im Jahre 2012 wurde gemeinsam mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaats-
vertrag das Berliner Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV
Bln; GVBl S. 238) in Kraft gesetzt, das in § 15 AGGlüStV Bln das Verhältnis der Vor-
schriften im Spielhallengesetz Berlin zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag
regelt.
14
c) Eine erneute Änderung der spielhallenrechtlichen Vorschriften erfolgte durch das
Gesetz zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für
Bestandsunternehmen (Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin - MindAbstUmsG
Bln) sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016 (GVBl
S. 117). Das durch Artikel 1 eingeführte Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin
regelt insbesondere das im Gesetz als „Sonderverfahren“ bezeichnete behördliche
Verfahren zur Neuerteilung einer Spielhallenerlaubnis für Bestandsspielhallen. In die-
sem Zusammenhang enthält das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin Modifi-
kationen von Vorgaben des Spielhallengesetzes Berlin, die nur im Rahmen des Son-
derverfahrens für Bestandsspielhallen gelten. So gilt für diese das Abstandsgebot
bezüglich Kinder- und Jugendeinrichtungen nur im Hinblick auf andere Schulen als
Grundschulen und Schulen der Erwachsenenbildung, wobei eine räumliche Nähe bei
Überschreiten einer Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig nicht vorliegt (vgl.
§ 5 MindAbstUmsG Bln). Beim Mindestabstand zu anderen Spielhallen kommt im
Sonderverfahren die Abweichungsmöglichkeit des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln
nicht zur Anwendung; für die Abstandsermittlung ist statt der Luftlinie die Wegstrecke
maßgeblich (vgl. § 6 MindAbstUmsG Bln). Zudem enthält § 9 MindAbstUmsG Bln ei-
ne Härtefallklausel für Bestandsspielhallen, die aufgrund Verstoßes gegen die Ab-
standsgebote oder das Verbundverbot im Sonderverfahren sonst keine Erlaubnis er-
halten können. Die Abweichungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln
findet gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MindAbstUmsG Bln im Sonderverfahren für Be-
standsspielhallen keine Anwendung.
15
Zudem enthält das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin Vorgaben für ein
Auswahlverfahren, das nach Ablauf der Übergangsfrist gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG
Bln in denjenigen Fällen zur Anwendung kommt, in denen mehrere Bestandsspielhal-
len zueinander den Mindestabstand nicht einhalten oder in einem baulichen Verbund
stehen. Die materiellen Kriterien für die Auswahl der fortbestehenden Spielhalle sind
dabei in §§ 7 und 8 MindAbstUmsG Bln geregelt.
13/66
16
5. Bayern hat die Vorgaben des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages durch
eine Änderung des bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum
Glücksspielwesen in Deutschland (BayAGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl
S. 922) zeitgleich zum Inkrafttreten der geänderten Fassung des Glücksspielstaats-
vertrages am 1. Juli 2012 umgesetzt (vgl. § 1 des Gesetzes zur Änderung des Geset-
zes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und
anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012; GVBl S. 270). Demnach gilt ein Min-
destabstand von 250 Metern Luftlinie zu anderen Spielhallen (Art. 9 Abs. 3 BayAGG-
lüStV).
17
Für Bestandsspielhallen enthält Art. 11 Abs. 1 BayAGGlüStV folgende Regelung:
Art. 11 Betrieb von Spielhallen
(1) 1Spielhallen dürfen nur nach Erteilung der Erlaubnis nach § 24
Abs. 1 GlüStV und Art. 9 betrieben werden. 2Die Übergangsfristen
in § 29 Abs. 4 GlüStV sind zu beachten.
(2) …
18
6. Im Saarland wurde zum 1. Juli 2012 das Saarländische Spielhallengesetz
(SSpielhG; ABl I S. 171) in Kraft gesetzt. Die hier angegriffenen Vorschriften und die
mit diesen in Zusammenhang stehenden Regelungen lauten wie folgt:
§ 1 Ziele und Anwendungsbereich
(1) Ziele dieses Gesetzes sind gleichrangig, für den Bereich der
Spielhallen
1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern und die Vor-
aussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,
2. durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zu nicht erlaub-
ten Angeboten darstellendes Angebot den natürlichen Spieltrieb der
Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie
der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Angeboten in
Schwarzmärkten entgegenzuwirken,
3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten,
4. sicherzustellen, dass der Betrieb von Spielhallen ordnungsge-
mäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften
geschützt und die mit dem Betrieb von Spielhallen verbundene Fol-
ge- und Begleitkriminalität abgewendet werden.
(2) und (3) …
§ 2 Erlaubnis
(1) 1Der Betrieb einer Spielhalle bedarf der Erlaubnis nach diesem
Gesetz. 2Im Übrigen bleiben Genehmigungserfordernisse nach an-
14/66
deren Rechtsvorschriften unberührt.
(2) bis (4) …
§ 3 Versagungsgründe
(1) Die Erlaubnis ist unbeschadet der in § 33c Absatz 2 GewO
oder § 33d Absatz 3 GewO genannten Gründe zu versagen, wenn
der Betrieb einer Spielhalle
1. den Zielen und Bestimmungen dieses Gesetzes zuwiderläuft
oder
2. …
(2) Darüber hinaus ist die Erlaubnis zu versagen, wenn eine Spiel-
halle
1. in baulichem Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spiel-
hallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder
Gebäudekomplex untergebracht wird (Mehrfachkonzession) oder
2. einen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zu einer anderen
Spielhalle unterschreitet.
§ 4 Anforderungen an die Ausgestaltung von Spielhallen und Wer-
bung
(1) und (2) …
(3) … 2Ferner ist es verboten,
1. …
2. Internet-Terminals bereitzuhalten,
3. und 4. …
5. in Spielhallen zu rauchen, außer in untergeordneten und abge-
trennten Bereichen. In diesen Bereichen ist die entgeltliche und die
unentgeltliche Verabreichung von Speisen oder Getränken unter-
sagt.
§ 5 Jugendschutz, Sozialkonzept und Aufklärung
(1) 1Der Aufenthalt von Minderjährigen in Spielhallen ist unzuläs-
sig. 2Die Erlaubnisinhaberin oder der Erlaubnisinhaber stellt durch
eine Kontrolle des amtlichen Ausweises oder eine vergleichbare
Identitätskontrolle sicher, dass Minderjährige keinen Zutritt zur
Spielhalle haben.
(2) und (3) …
15/66

§ 7 Sperrzeit

(1) Die Sperrzeit für Spielhallen beginnt täglich um 4.00 Uhr und
endet um 10.00 Uhr.
(2) …
§ 8 Verpflichtungen
(1) …
(2) Unbeschadet der Verpflichtungen aus der Spielverordnung darf
der Erlaubnisinhaber oder die Erlaubnisinhaberin das Aufstellen von
Geldautomaten oder anderen Geräten oder Vorrichtungen, mittels
derer sich der Spieler Geld beschaffen kann, nicht ermöglichen, dul-
den oder begünstigen.
§ 12 Übergangs- und Schlussbestimmungen
(1) 1Unbeschadet der §§ 48, 49 des Saarländischen Verwaltungs-
verfahrensgesetzes und der Übergangsfristen gemäß § 29 Absatz 4
des Glücksspielstaatsvertrages erlöschen Erlaubnisse nach
§ 33i GewO, aufgrund derer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses
Gesetzes eine Spielhalle rechtmäßig betrieben wird, mit Ablauf des
30. Juni 2017. 2Soll eine Spielhalle über diesen Zeitpunkt hinaus
weiter betrieben werden, ist ein Antrag auf Erlaubnis nach diesem
Gesetz frühestens zwölf Monate und spätestens bis zum Ablauf von
sechs Monaten vor dem Erlöschen der Erlaubnis zu stellen.
(2) 1Die Erlaubnisbehörde kann in den Fällen des Absatz 1 auf An-
trag in begründeten Einzelfällen eine Befreiung von dem Abstands-
gebot nach § 3 Absatz 2 Nummer 2 für einen angemessenen Zeit-
raum aussprechen, wenn
1. eine Erlaubnis ausschließlich wegen Unterschreitung des Min-
destabstandes nach § 3 Absatz 2 Nummer 2 nicht mehr erteilt wer-
den könnte,
2. die Erlaubnisinhaberin oder der Erlaubnisinhaber auf den Be-
stand der ursprünglichen Erlaubnis vertrauen durfte und dieses Ver-
trauen unter Abwägung öffentlicher Interessen und der Ziele des § 1
Absatz 1 dieses Gesetzes schutzwürdig ist und
3. dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist.
2Das Gleiche gilt für Spielhallen in baulichem Verbund mit einer
oder mehreren weiteren Spielhallen, insbesondere in einem ge-
meinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex (Mehrfachkonzessi-
on) nach § 3 Absatz 2 Nummer 1 mit der Maßgabe, dass das Ver-
trauen in der Regel nur dann schutzwürdig ist, wenn
16/66
1. eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO vor dem 28. Okto-
ber 2011 erteilt und in Anspruch genommen wurde und
2. der Erlaubnisinhaber im Vertrauen auf diese Erlaubnis Vermö-
gensdispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter un-
zumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.
3§ 48 Absatz 2 Satz 3 des Saarländischen Verwaltungsverfah-
rensgesetzes ist anzuwenden. 4Für Befreiungen gilt § 2 Absatz 2
entsprechend.
(3) Zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Absatz 1 kann die
zuständige Behörde im Zusammenhang mit der Erteilung einer Be-
freiung nach Absatz 2 die Vorlage und die Umsetzung von Konzep-
ten verlangen, in denen nach Ablauf der Übergangsfrist nach Ab-
satz 1 konkrete Maßnahmen zur weiteren Anpassung des Betriebs
der Spielhalle an die Erlaubnisvoraussetzungen nach diesem Ge-
setz aufgenommen werden, die auch konkrete Maßnahmen zum
Rückbau umfassen können.
(4) Die Landesregierung wird ermächtigt, zur besseren Erreichung
der Ziele des § 1 Absatz 1 durch Rechtsverordnung nähere Bestim-
mungen zu Absatz 2 und 3 zu erlassen.
(5) Zum Nachweis von schutzwürdigen Vermögensdispositionen
kann die Erlaubnisbehörde Einsicht in die erforderlichen Unterlagen,
insbesondere Geschäftsberichte und Bücher verlangen und sich
hierzu auf Kosten des Antragstellers sachverständiger Personen
bedienen.
(6) Die Erlaubnis nach diesem Gesetz umfasst zugleich die Erlaub-
nis nach § 24 Absatz 1 des Glücksspielstaatsvertrages.
19
7. Daneben unterliegt die Aufstellung von Geldspielgeräten gewerberechtlichen
Vorgaben. So enthält § 33c Abs. 1 GewO einen Erlaubnisvorbehalt für das gewerbs-
mäßige Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit. Zudem setzt das Aufstel-
len von Gewinnspielgeräten eine behördliche Geeignetheitsbestätigung für den Auf-
stellort voraus (§ 33c Abs. 3 GewO). Die in Spielhallen aufgestellten
Gewinnspielgeräte benötigen gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 GewO eine im Einzelnen in
§§ 11 bis 17 SpielV geregelte Bauartzulassung.
20
Außer in Spielhallen dürfen auch in Gaststätten bis zu drei Geldspielgeräte aufge-
stellt werden (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV), wobei die gerätebezogenen
Vorgaben der Gewerbeordnung (§§ 33c bis 33g GewO) und der Spielverordnung zu
beachten sind. Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeit dürfen auch in Spielbanken
aufgestellt werden. Auf die Zulassung und den Betrieb von Spielbanken finden ge-
mäß § 33h Nr. 1 GewO die §§ 33c bis 33g GewO und damit auch die Anforderungen
17/66
an Geldspielgeräte nach der Spielverordnung keine Anwendung.
21
8. Vor dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen hatte die Zahl der Spielhal-
len und der in ihnen aufgestellten Geldspielgeräte stark zugenommen, in Berlin in
den Jahren 2008 bis 2011 von 239 auf 409 Standorte und von 302 auf 584 Erlaubnis-
se sowie von 2.894 auf 5.398 Spielgeräte, im Saarland in den Jahren 2006 bis 2012
von 97 auf 147 Standorte, von 129 auf 253 Erlaubnisse und von 1.151 auf 2.589
Spielgeräte und in Bayern in den Jahren 2006 bis 2012 von 871 auf 1.090 Standorte,
von 1.241 auf 1.984 Erlaubnisse und von 10.605 auf 20.686 Spielgeräte. In den drei
Ländern war es insbesondere zu einer starken Zunahme an Mehrfachspielhallen ge
kommen. Die Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten waren
vom Jahr 2002 bis zum Jahr 2013 bundesweit von ungefähr 5,7 Mrd. € auf ungefähr
19,1 Mrd. € gestiegen (vgl. Meyer, Glücksspiel - Zahlen und Fakten, in: Jahrbuch
Sucht 2015, S. 140 <143>; vgl. auch den starken Anstieg der Patienten mit pathologi-
schem Spielverhalten, a.a.O., S. 148).
22
In Berlin dürfen gemäß § 1 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielban-
ken in Berlin (Spielbankengesetz Berlin - SpBG Bln) hingegen nur bis zu zwei Spiel-
banken zugelassen werden. Derzeit existiert eine Spielbank mit einem Hauptstandort
und vier Zweigstellen. Zwischen dem Jahr 2001 und dem Jahr 2004 stieg die Zahl der
dort aufgestellten Spielautomaten insbesondere aufgrund der Neueröffnung von
Zweigstellen von 570 auf 1.095. Durch die Schließung einer Zweigstelle im Jahre
2012 sank die Zahl der aufgestellten Spielautomaten Ende des Jahres 2014 auf 830.
23
Im Saarland sind gemäß § 5 Abs. 1 des Saarländischen Spielbankgesetzes
(SpielbG-Saar) bis zu zwei Spielbanken erlaubt, für die Zweigspielbetriebe mit Auto
matenspiel zugelassen werden dürfen. Derzeit existieren zwei Spielbanken und fünf
Zweigspielbetriebe (davon eine Spielbank und zwei Zweigspielbetriebe in Saarbrü-
cken). Bis zum Jahr 2011 waren dort insgesamt 951 Spielautomaten aufgestellt.
Nach der Schließung einer Zweigstelle im Jahre 2011 ist diese Zahl bis zum Jahr
2015 auf 857 zurückgegangen.
24
9. Das Bundesverwaltungsgericht hat am 16. Dezember 2016 entschieden, die Ber-
liner Beschränkungen für die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen seien recht-
mäßig (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris). Insbesondere
dürften die Länder seit dem Jahr 2006 nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Bereich des
Rechts der Spielhallen sämtliche Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen
und die Art und Weise ihres Betriebs regeln. Die Regelungen seien auch mit der Be
rufsfreiheit und dem Eigentumsrecht der Spielhallenbetreiber vereinbar und auf der
Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen und des dem Landesgesetzgeber ein
geräumten Spielraums bei der Einschätzung der Suchtgefährdung sowie der Eig-
nung und Erforderlichkeit suchtbekämpfender Maßnahmen verhältnismäßig. Das
unionsrechtliche Kohärenzgebot bei der Bekämpfung der Spielsucht stehe ihnen
ebenfalls nicht entgegen.
18/66

II.
25
1. Die Beschwerdeführerin zu I) wendet sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde un-
mittelbar gegen einzelne Vorschriften des Spielhallengesetzes Berlin und gegen das
Gesetz insgesamt.
26
a) Sie betreibt in Berlin an fünf Standorten jeweils zwischen einer und drei Spielhal-
len, für die ihr Genehmigungen nach § 33i GewO erteilt worden waren. In den Spiel-
hallen waren bei Erhebung der Verfassungsbeschwerde jeweils zwölf, in einem Fall
elf Geldspielgeräte aufgestellt. Die Erteilung von Genehmigungen für zwei weitere
Spielhallen an einem der Standorte wurde nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes
Berlin wegen Verstoßes gegen das Verbundverbot abgelehnt. Im Abstand von weni-
ger als 500 Metern zu allen Standorten befinden sich jeweils weitere Spielhallen so-
wie Kindergärten, Kindertagesstätten oder Schulen.
27
b) Die Beschwerdeführerin zu I) ist der Ansicht, die Verfassungsbeschwerde gegen
die angegriffenen Rechtsnormen sei zulässig. Die Abstandsgebote zu anderen Spiel-
hallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen hinderten sie faktisch an jedweder
Neueröffnung von Spielhallen in Berlin.
28
Soweit die angegriffenen Vorschriften bußgeldbewehrt seien, könne es ihr nicht zu-
gemutet werden, gegen die Normen zu verstoßen, um die Frage der Verfassungswid-
rigkeit im Ordnungswidrigkeitenverfahren klären zu lassen. Auch im Hinblick auf die
Anwendung des Verbundverbots und der Abstandsgebote auf ihre Bestandsspielhal-
len bestünden keine zumutbaren Rechtsschutzmöglichkeiten, da die Erteilung von
neuen Erlaubnissen für die Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist ausgeschlos-
sen sei.
29
c) Die mit dem Spielhallengesetz Berlin eingeführten Belastungen verletzten sie in
ihrer Berufsfreiheit. Die darin liegenden Eingriffe seien bereits deshalb nicht gerecht-
fertigt, weil dem Land für diese Vorschriften die Gesetzgebungskompetenz fehle. Sie
seien nicht Teil des „Rechts der Spielhallen“ gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Die
fehlende Zuständigkeit ergebe sich auch aus der Sperrwirkung des Bauplanungs-
rechts des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG und für die Regelung von Ein
gangskontrollen nach § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG Bln aus den bundesrechtlichen Re-
gelungen zum Jugendschutz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG.
30
Die Abstandsregelung zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sowie die Ausnahmere-
gel des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln verstießen auch gegen das Bestimmtheitsge-
bot und den Wesentlichkeitsgrundsatz. Außerdem seien die Abstandsregelungen
nicht zur Verfolgung der benannten Ziele geeignet und erforderlich. Es gebe keinen
wissenschaftlich belegten Zusammenhang zwischen dem Abstand zwischen Spiel-
hallen und einer Suchtgefährdung. Gleiches gelte für das Verbundverbot, das aus
suchtpräventiver Sicht keinerlei positive Wirkung habe. Die zugrunde gelegte Annah-
me einer massiven Zunahme der Spielhallenstandorte sei unzutreffend. Eigentliche
Ursache für die vermeintliche „Spielhallenflut“ sei die Zunahme von spielhallenähnli-
chen „Spielcafés“ ohne Spielhallenerlaubnis. Insofern bestehe ein Vollzugsdefizit im
19/66
Hinblick auf die Vorschriften der Gewerbeordnung und der Spielverordnung.
31
Abstandsregelungen und Verbundverbot seien angesichts der strengen Rechtferti
gungsanforderungen an objektive Berufszulassungsregeln nicht verhältnismäßig im
engeren Sinne. Es lägen keine nachweisbaren oder höchstwahrscheinlichen schwe-
ren Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut vor. Nur 0,19 bis 0,56
% der erwachsenen Bevölkerung weise überhaupt ein pathologisches Spielverhalten
auf, davon hätten wiederum nur 30 % ein Problem mit dem Spiel an Geldspielgerä-
ten. Setze man die Zahl der pathologischen Spieler bei den einzelnen Glücksspielar-
ten in Relation zur Intensität des Spielens und den hierdurch jeweils generierten Brut-
tospielerträgen, ergebe sich ein „Pathologie-Potenzial-Koeffizient“, der bei
Spielautomaten in Spielbanken erheblich höher sei als bei Spielgeräten in Spielhal-
len. Ein weitreichendes faktisches Verbot neuer Spielhallen aufgrund eines Geset-
zes, das zur Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens nicht geeignet erscheine,
sei unverhältnismäßig.
32
Die Übergangsregelung greife rechtswidrig in die Eigentumsfreiheit der Beschwer
deführerin zu I) ein. Der nachträgliche Entzug der bestandskräftigen und unbefriste-
ten Genehmigung stelle eine rechtswidrige Enteignung dar; diese sei mangels Ent
schädigungsregelung verfassungswidrig. Zumindest liege in der Entwertung von
Investitionen, die im Vertrauen auf die bestehende Erlaubnis getätigt worden seien,
aber eine ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Übergangs-
frist von fünf Jahren sei nicht ausreichend, da sich die Investitionen im Branchenmit-
tel in zehn bis 15 Jahren amortisierten. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an
Transparenz und Chancengleichheit bei der Auswahl zwischen Bewerbern um be-
grenzte Konzessionen würden in Ermangelung objektiver Kriterien für die Auswahl-
entscheidung zwischen mehreren Betreibern von Spielhallen innerhalb des
500-Meter-Abstands missachtet.
33
Das bußgeldbewehrte Verbot einer auffälligen Gestaltung des äußeren Erschei-
nungsbildes von Spielhallen sei zu unbestimmt, zur Bekämpfung der Spielsucht un-
geeignet und führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten und Spiel-
banken. Die Vorschriften zur Reduzierung der Geldspielgeräte von zwölf auf acht je
Spielhalle und zum Verbot der Zweiergruppenaufstellung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 und
3 SpielhG Bln) seien unverhältnismäßig. Die Einführung einer Sperrzeit von 3 bis 11
Uhr (§ 5 Abs. 1 SpielhG Bln) sei ungeeignet, da in dieser Zeit im Internet und in Spiel-
cafés weitergespielt werden könne, und unverhältnismäßig, da sie bereits für sich ge-
nommen eine wirtschaftliche Betriebsführung unmöglich mache. Die Beschränkung
auf höchstens drei Geldspielgeräte bei Abgabe von Speisen und Getränken (§ 6
Abs. 1 SpielhG Bln) sei ebenfalls unverhältnismäßig und stelle eine unzulässige Un-gleichbehandlung gegenüber Gaststätten und Spielbanken dar. Unverhältnismäßig
sei auch die Pflicht zur Anwesenheit von Aufsichtspersonen in Spielhallen (§ 6 Abs. 2
SpielhG Bln). Die Regelungen zu Aufklärungspflichten in § 6 Abs. 5 Satz 2 SpielhG
Bln seien inhaltsleer und lebensfremd.
20/66
34
Die Pflicht zum Ausschluss auffälliger Personen („Fremdsperre“, § 6 Abs. 5
Satz 3 SpielhG Bln) sei zu unbestimmt. Das System der Selbstsperre (§ 6
Abs. 6 SpielhG Bln) sei wegen der Ausweichmöglichkeiten gesperrter Spieler auf an-
dere Spielhallenstandorte und Gaststätten ungeeignet, sein Nutzen stehe in keinem
Verhältnis zu den Belastungen für Spielhallenbetreiber. Der Auffangtatbestand des
§ 6 Abs. 7 SpielhG Bln sei gänzlich unbestimmt.
35
Das Spielhallengesetz insgesamt sei ungeeignet zur Erreichung der verfolgten Zie-
le, da die Spieler auf Spielcafés, ins Internet und auf weniger regulierte Spielstätten
auswichen. Die Regelungen seien widersprüchlich und inkonsequent, da der Gesetz-
geber im Bereich der Spielbanken ein akutes Regelungsdefizit hinnehme und dort ei-
ne massive Marktausweitung in Form von 1.000 Spielautomaten an fünf über das
Stadtgebiet verteilten Standorten betreibe. Spielhallenbetreibern seien Beschränkun-
gen nur zumutbar, wenn sie Teil einer Gesetzgebung seien, die in ihrer konkreten
Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem
Spielverhalten diene. Zudem liege ein additiver Grundrechtseingriff vor. Die angegrif-
fenen Regelungen hätten erdrosselnde Wirkung, da ein wirtschaftlich sinnvoller Be-
trieb von Spielhallen bei Berücksichtigung der Erhöhung der Vergnügungsteuer und
der strengen Regelungen der Spielverordnung nicht mehr möglich sei.
36
2. Die Beschwerdeführerin zu II) wendet sich ebenfalls unmittelbar gegen Vorschrif-
ten des Berliner Spielhallengesetzes. Sie betreibt aufgrund einer Genehmigung nach
§ 33i GewO aus dem Jahre 2010 in Berlin in einem Gebäudekomplex sechs Spielhal-
len, für welche die Aufstellung von jeweils elf beziehungsweise zwölf Spielgeräten
zugelassen war.
37
a) Die von ihr angegriffenen Regelungen seien kompetenzwidrig erlassen und die
dadurch bewirkten Grundrechtseingriffe schon deshalb nicht gerechtfertigt.
38
Die Abstandsgebote und das Verbundverbot hält sie im Wesentlichen aus den glei-
chen Gründen wie die Beschwerdeführerin zu I) für verfassungswidrig. Insbesondere
seien die Vorschriften nicht konsequent am Ziel der Eindämmung der mit dem
Glücksspiel verbundenen Gefahren ausgerichtet, weil es an entsprechend restrikti-
ven Vorgaben für Spielbanken und Geldspielgeräte in Gaststätten fehle. Da es dafür
keinen sachlichen Grund gebe, liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
39
Das automatische Erlöschen der Erlaubnis nach § 33i GewO gemäß § 8 Abs. 1
Satz 1 SpielhG Bln und die Übergangsregelung verstießen außerdem gegen Art. 14
Abs. 1 GG. Geschütztes Eigentum sei zunächst die durch die gewerberechtliche Er-
laubnis nach § 33i GewO vermittelte Rechtsposition. Geschützt seien aber auch die
Nutzungsrechte an den Gebäuden und der Betriebseinrichtung sowie die Gesamtheit
der sachlichen, persönlichen und sonstigen Mittel als eingerichteter und ausgeübter
Gewerbebetrieb. Das Erlöschen der Erlaubnisse stelle eine unzulässige Enteignung
dar, zumindest aber eine unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung.
Die Reduzierung der Gerätehöchstzahl von zwölf auf acht (§ 4 Abs. 2 SpielhG Bln)
verletze angesichts der nur zweijährigen Übergangsfrist nach § 8 Abs. 3 SpielhG Bln
21/66
den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz, da erst im Jahre 2005 die Gerätehöchstzahl
in § 3 Abs. 2 SpielV von zehn auf zwölf erhöht worden sei.
40
b) Mit Schriftsatz vom 22. August 2016 und nachfolgender Begründung vom 17. Ok-
tober 2016 hat die Beschwerdeführerin zu II) ihre Verfassungsbeschwerde auf die
zentralen Vorschriften des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin sowie auf
die mit dem Gesetz zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallenge-
setz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschrif-
ten vom 22. März 2016 neu eingefügten Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin
erstreckt.
41
3. Die Beschwerdeführerin zu III) greift die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV in Verbin-
dung mit Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAGGlüStV geregelte einjährige Übergangsfrist für
Spielhallen an, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden. Ihr war zunächst
mit Bescheid vom 7. Dezember 2011 die Erlaubnis gemäß § 33i GewO für den Be-
trieb einer weiteren Spielhalle im baulichen Verbund mit einer von ihr bereits vorher
betriebenen Spielhalle erteilt, später aber die Erteilung einer Erlaubnis nach
Art. 9 BayAGGlüStV verweigert worden.
42
Sie sieht sich durch die angegriffenen Regelungen in ihren Grundrechten aus
Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Vorschriften seien be-
reits mangels Gesetzgebungszuständigkeit des Landes formell verfassungswidrig.
Die gewählte Übergangsfrist von einem Jahr sei erheblich zu kurz. Sie müsse die
Möglichkeit haben, geschäftliche Beziehungen in den branchentypischen 15-jährigen
Abschreibungszeiträumen ohne Einbußen abzuwickeln.
43
Der Stichtag für die Unterscheidung zwischen der ein- und der fünfjährigen Über-
gangsfrist (28. Oktober 2011) sei willkürlich, da die Einigung über die Vorschriften
des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages auf der Ministerpräsidentenkonfe-
renz nicht geeignet gewesen sei, das Vertrauen der Spielhallenbetreiber in die beste-
hende Rechtslage zu zerstören. Die Ministerpräsidentenkonferenz sei ein Gremium
der Selbstorganisation der Länder und kein Gesetzgebungsorgan. Auch sei die Aus-
gestaltung und Verschärfung der Vorgaben für Spielhallen zum Zeitpunkt der nicht
öffentlichen Beschlussfassung nicht absehbar gewesen.
44
Die einjährige Übergangsfrist sei auch deshalb verfassungswidrig, weil sie nicht be-rücksichtige, dass die Erteilung der Erlaubnis am Ende eines Prozesses stehe, in
dem bereits wesentliche Investitionen für die Errichtung der Spielhalle getätigt wor-
den seien.
45
4. Die Beschwerdeführerin zu IV) wendet sich unmittelbar gegen das Saarländische
Spielhallengesetz sowie gegen das saarländische Gesetz über die Zustimmung zum
Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland insoweit, als sich die Zustimmung auf § 21 Abs. 2, § 24 Abs. 2, § 25
Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 GlüStV erstreckt. Sie betreibt an insgesamt elf Standor-
ten im Saarland auf der Grundlage von Genehmigungen aus den Jahren 2006 bis
22/66
2010 jeweils zwischen einer und sieben Spielhallen. Mehrere der Spielhallenstand-
orte befinden sich in einer Entfernung von weniger als 500 Metern zu Spielhallen an-
derer Betreiber. Zur Vermeidung von Bußgeldern habe sie die Neuregelungen um-
gehend umgesetzt. Dadurch seien massive Umsatzrückgänge entstanden.

46
Sie hält die angegriffenen Regelungen für kompetenzwidrig und materiell verfas-
sungswidrig. Die Verfassungswidrigkeit des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen
und des Verbundverbots (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 SSpielhG) sowie der Übergangsre-
gelung für bis zum 28. Oktober 2011 genehmigte Spielhallen (§ 12 Abs. 1 SSpielhG)
ergebe sich auch aus ihrer fehlenden Folgerichtigkeit im Vergleich zur massiven
Marktausweitung des Automatenspiels in Spielbanken. Dies werde dadurch begüns-
tigt, dass das Saarland ein kleines Flächenland sei und sich die Zweigstellen und
Spielbanken in einem unmittelbaren räumlichen Konkurrenzverhältnis zu Spielhallen
befänden. Im Rahmen der Übergangsregelung sei die Härtefallregelung in § 12
Abs. 2 SSpielhG zu unbestimmt.
47
Der Versagungsgrund des § 3 Abs. 1 Nr. 1 SSpielhG verstoße mit seiner Anknüp-
fung an die Gesetzesziele des § 1 Abs. 1 SSpielhG, der lediglich vage Globalziele
formuliere, gegen das Bestimmtheitsgebot. Das Verbot der Aufstellung von Internet-
Terminals in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG) sei zur Durchsetzung des
Internetverbots für Sportwetten nach § 4 Abs. 4 GlüStV ungeeignet und benachteili-
ge Spielhallenbetreiber ungerechtfertigt gegenüber Spielbankenbetreibern. Letzteres
gelte auch für das Rauchverbot in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG, das zudem ge-
gen das Bestimmtheitsgebot verstoße. Die Regelung zur Ausweiskontrolle (§ 5
Abs. 1 Satz 2 SSpielhG) übertrage gleichheitswidrig den Regulierungsansatz für
Spielbanken auf Spielhallen.
48
Die Einführung einer festen Sperrzeit von 4 bis 10 Uhr (§ 7 Abs. 1 SSpielhG) habe
zu massiven Umsatzeinbrüchen geführt. Es gebe keine Nachweise dafür, dass feste
Sperrzeiten rauschhaftes Weiterspielen begrenzten. Die Spieler könnten auf alterna-
tive Angebote wie illegale Spielcafés und Spielbanken ausweichen. Zugleich sei die
Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken, für die eine flexible sechsstündige
Sperrzeit gelte, nicht gerechtfertigt.
49
Auch das Verbot des Aufstellens von Geldautomaten in Spielhallen (§ 8
Abs. 2 SSpielhG) bewirke eine Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken. Da dort
auch Alkoholausschank erlaubt sei, sei das Risiko unkontrollierter Vermögensverlus-
te erhöht, zumal an den dortigen Spielautomaten keine Verlustbeschränkung beste-
he.
50
Das Verbot der Sportwettenvermittlung in einem Gebäudekomplex mit einer Spiel-
halle (§ 21 Abs. 2 GlüStV) verletze die Berufsfreiheit, da es die Spielhallenkunden
nicht an Wetten im Internet hindere und deshalb zur Eindämmung pathologischen
Spielverhaltens ungeeignet sei. Außerdem behandele es sie gegenüber konzessio-
nierten Buchmachern und Gaststättenbetreibern ungleich, denen der Betrieb von drei
Spielgeräten erlaubt sei und die Sportwettenvermittlung nicht verboten werde.
23/66
51
Die gesamten die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen beschränkenden Vor-
schriften im Saarländischen Spielhallengesetz stellten einen additiven Grundrechts-
eingriff dar, der einen wirtschaftlichen Spielhallenbetrieb - gerade in Kombination mit
der veränderten Bemessung der Vergnügungsteuer - unmöglich mache.
III.
52
Zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen haben das Abgeordneten-
haus und der Senat von Berlin, der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregie-
rung, die Regierung des Saarlandes, das Bundesverwaltungsgericht, die Oberver-waltungsgerichte Berlin-Brandenburg und des Saarlandes, der Bayerische
Verwaltungsgerichtshof, der Deutsche Städtetag, die Deutsche Automatenwirtschaft
e.V., der Deutsche Spielbankenverband e.V., der Bundesverband privater Spielban-
ken in Deutschland e.V., die Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e.V., der Fachver-
band Glücksspielsucht e.V., der Deutsche Caritasverband e.V. und die Diakonie
Deutschland - Evangelischer Bundesverband, Evangelisches Werk für Diakonie und
Entwicklung e.V.
53
1. Abgeordnetenhaus und Senat von Berlin halten das Spielhallengesetz Berlin in
ihrer gemeinsamen Stellungnahme für formell und materiell in vollem Umfang verfas-
sungskonform. Zum Recht der Spielhallen gehörten alle Regelungen, die den Betrieb
von Spielhallen beträfen und sich an die Spielhallenbetreiber richteten. Der Wortlaut
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sei entwicklungsoffen und umfassender als die in
§ 33i GewO geregelte Erlaubnisordnung für Spielhallen.
54
Eine Verletzung der Berufsfreiheit durch die Abstandsgebote und das Verbundver-
bot liege nicht vor. Die Verfügbarkeit von Spielgeräten in Gaststätten lasse die Rege-
lungen zu Spielhallen nicht ungeeignet erscheinen, da von beiden mit Blick auf die
verschiedenartige Konzentration und Variantenvielfalt der Spielgeräte und das unter-
schiedliche Gepräge unterschiedliche suchtspezifische Anreizwirkungen ausgingen.
Ebenso beanspruche der „Grundsatz konsequenter Zweckverfolgung“ aus dem
Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 115, 276 <308>) - so-
fern jenseits staatlicher Monopole überhaupt anwendbar - allenfalls für den konkret
geregelten Bereich Geltung. Bei der Spielbankenregulierung in Berlin werde eine
konsequente Suchtprävention betrieben. Die Suchtgefahren seien hier erheblich ge-
ringer als in Spielhallen, da die Zahl der Spielbanken in Berlin durch Gesetz begrenzt
und der Zugang deutlich stärker beschränkt sei. Abstandsregelungen seien insofern
von vornherein entbehrlich. Es gebe auch keine Ausweitung des Automatenspielan-
gebots in den Spielbanken, da im Vergleich zum Jahr 2003 die Zahl der Spielautoma-
ten in Spielbanken gesunken, die Bevölkerungs- und Besucherzahlen aber erheblich
gestiegen seien. Bauplanungsrechtlich sei ein Betrieb von Spielhallen in Berlin auch
in Zukunft möglich, so dass ausreichend Ausweichstandorte zur Verfügung stünden,
was die Intensität des Eingriffs abmildere.
55
Der allgemeine Gleichheitssatz werde ebenfalls nicht verletzt. Unterschiedliche Re-gelungssysteme für Spielbanken einerseits und Spielhallen andererseits seien aus
24/66
suchtpräventiven Gründen gerechtfertigt. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehand-
lung im Verhältnis zum Recht der Gaststätten liege mit Blick auf deren unterschiedli-
che Ausrichtung ebenfalls nicht vor.
56
Sofern durch die Übergangsregelungen für Bestandsspielhallen überhaupt Eigen-tumspositionen betroffen seien, handle es sich um verhältnismäßige Inhalts- und
Schrankenbestimmungen. Art. 14 Abs. 1 GG verlange nicht, dass in jedem Fall die
Amortisierung des eingesetzten Kapitals oder sogar die Erzielung eines Gewinns
möglich sei. Im Übrigen sei es verfassungsrechtlich nicht geboten, die bestehenden
gesetzlichen Bestimmungen zur Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die zu-
einander den Mindestabstand unterschritten, konkreter zu fassen. Bei Auswahlent-
scheidungen von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung bestehe regelmäßig ein wei-
tes exekutives Ermessen, ohne dass einzelne Auswahlkriterien schon formell-
gesetzlich statuiert werden müssten. Die Berliner Regelung enthalte in Form der
Abweichungs- und Befreiungsmöglichkeiten in § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln und
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV einen ausdrücklichen Ortsbezug und sei offen für die Be-rücksichtigung konkreter Umstände und grundrechtlicher Aspekte.
57
2. Die Regierung des Saarlandes hält die angegriffenen Vorschriften des Saarländi-
schen Spielhallengesetzes im Wesentlichen aus den gleichen Gründen für verfas-
sungsgemäß. Im Hinblick auf das Automatenspiel in saarländischen Spielbanken sei
der Vorwurf der Angebotsausweitung wegen der zwischenzeitlichen Reduzierung der
Zahl der Zweigniederlassungen und der Gesamtanzahl von Automatenspielplätzen
unzutreffend.
58
Das Verbot des Bereithaltens von Internet-Terminals gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2
Nr. 2 SSpielhG sei mit der Berufsfreiheit vereinbar, da es geeignet sei, die Kumulati-
on von Spielsuchtgefahren zu verhindern. Das partielle Rauchverbot in Spielhallen
nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG stelle keine ungerechtfertigte Ungleichbe-
handlung dar, da Spielbanken wegen der dortigen Verzehrmöglichkeiten dem stren-
gen Rauchverbot nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 des saarländischen Gesetzes zum Schutz vor
den Gefahren des Passivrauchens unterfielen. Die Ungleichbehandlung zwischen
Spielhallen und Spielbanken durch das Verbot des Aufstellens von Geldautomaten
gemäß § 8 Abs. 2 SSpielhG sei gerechtfertigt, da bei Spielbanken ein erheblich
strengeres Zugangs- und Überwachungssystem bestehe und gegebenenfalls Spiel-
verbote ausgesprochen werden müssten.
59
Die Regelungen zur Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die zueinander
den Mindestabstand unterschritten, genügten dem Bestimmtheitsgebot und den ver-
fassungsrechtlichen Maßgaben für grundrechtsintensive Auswahlentscheidungen.
So ermöglichten die Härtefallregelungen der § 12 Abs. 2 SSpielhG und § 29 Abs. 4
Satz 4 GlüStV, schon im Vorfeld die konkrete Situation der betroffenen Spielhalle und
ihres Betreibers in den Blick zu nehmen. Auf der zweiten Ebene seien die Erlaubnis-voraussetzungen der §§ 2 und 3 SSpielhG und des § 24 GlüStV zu prüfen, also die
Einhaltung der Ziele des § 1 SSpielhG und die Vermeidung der in § 3 Abs. 1
25/66
Nr. 2 SSpielhG genannten Gefahren.
60
3. Der Bayerischen Staatsregierung und dem Bayerischen Landtag zufolge habe
mit den Kompetenzrücknahmen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG dem besonderen Regio-
nalbezug der zurückverlagerten Materien Rechnung getragen werden sollen. Eine
begrenzende Auslegung widerspreche der mit der Föderalismusreform I angestreb-
ten Entflechtung von Zuständigkeiten und der Stärkung der Eigenständigkeit von
Bund und Ländern.
61
Die einjährige Abwicklungsfrist für Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 ge-
nehmigt wurden, verstoße auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Sie sei den Betroffe-
nen zumutbar, weil letztere seit der mehrfachen amtlichen Veröffentlichung des Ent-
wurfs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom April 2011 hinreichend
konkrete Kenntnis von der beabsichtigten Regelung gehabt hätten. Nach der Presse-mitteilung über die politische Einigung am 28. Oktober 2011 hätten die Betroffenen
mit dem Inkrafttreten der ihnen bereits bekannten staatsvertraglichen Regelung rech-
nen müssen. Das Anknüpfen der Stichtagsregelung an den Zeitpunkt der Erteilung
der gewerberechtlichen Erlaubnis sei nicht zu beanstanden. Die Baugenehmigung
stelle keine allgemeine Unbedenklichkeitsbescheinigung dar. Ein anderes Ergebnis
rechtfertige sich auch nicht aus der Vollzugspraxis, die gewerberechtliche Erlaubnis
regelmäßig erst nach Besichtigung der fertiggestellten Örtlichkeiten zu erteilen. Da-
mit sei auf den Missstand reagiert worden, dass durch Mehrfachkonzessionen die zu-
lässige Höchstzahl von Spielgeräten je Spielhalle unterlaufen worden sei.
62
Ein Anspruch auf vollständige Amortisierung der getätigten Investitionen bestehe
nicht, da insoweit dasWohl der Allgemeinheit und das Bedürfnis nach einer Neurege-
lung des Glücksspielrechts entgegenstünden. Die Möglichkeiten zur Nutzung der
Spielhallen würden nicht vollständig beseitigt, sondern nur eingeschränkt. Die einjäh-
rige Auslauffrist reiche aus, um die erforderlichen Folgedispositionen für die Abwick-
lung des Vorhabens zu treffen.
63
4. Der 8. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält eine fachgerichtliche
Aufbereitung des Inhalts und der Auslegung der spielhallenrechtlichen Regelungen
vor Einlegung einer unmittelbaren Rechtssatzverfassungsbeschwerde grundsätzlich
für geboten.
64
5. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg verweist auf seine Entscheidun-
gen zum Berliner Spielhallengesetz, denen zufolge alle streitgegenständlichen Vor-
schriften verfassungsgemäß seien.
65
6. Für den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof haben der derzeit zuständige
22. Senat und der früher zuständige 10. Senat ausgeführt, über die Kriterien bei der
Auswahlentscheidung zwischen zwei Spielhallen innerhalb des Mindestabstands sei
bislang noch nicht entschieden; im Immissionsschutzrecht sei das Prioritätsprinzip je-
doch auch ohne ausdrückliche Normierung als ausreichendes Entscheidungskriteri-
um angesehen worden. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung zwi-
26/66
schen ein- und fünfjähriger Übergangsfrist unter Anknüpfung an den Stichtag des
28. Oktober 2011 habe das Gericht bei summarischer Prüfung für verfassungsrecht-
lich zulässig erachtet.
66
7. Der Deutsche Städtetag teilt mit, dass nach überwiegender Meinung seiner Mit-
gliedstädte ein großer Bedarf an einer Konkretisierung der Kriterien für die Auswahl-entscheidung zwischen Bestandsspielhallen, die den Mindestabstand zueinander un-terschreiten, bestehe. Gegen ein Anknüpfen der Stichtagsregelungen an den
Zeitpunkt der Erlaubniserteilung bestünden keine durchgreifenden Bedenken, da die
Erlaubnisanträge nach § 33i GewO in der Regel zeitgleich mit den erforderlichen
Baugenehmigungsverfahren initiiert und kurzfristig nach Fertigstellung erteilt würden.
67
8. Nach Auffassung der Deutschen Automatenwirtschaft sind das Verbundverbot
und das Abstandsgebot unverhältnismäßig. So müssten im Saarland 94 % der Spiel-
hallen schließen, in Berlin 92,4 %; eine Verlagerung an andere Standorte sei wegen
städtebaulicher Beschränkungen nahezu ausgeschlossen. Dass die zahlenmäßige
Verfügbarkeit von Geldspielgeräten positive Auswirkungen auf die Prävalenz von pa-thologischem Spielverhalten habe, sei nicht belegt. Die Ungleichbehandlung zwi-
schen spielerschutzorientierter Spielhallen- und betriebswirtschaftlicher Spielbanken-regulierung verletze Art. 3 Abs. 1 GG. Die Stichtagsregelung im Rahmen der
Übergangsregelungen verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
68
9. Der Deutsche Spielbankenverband verweist auf die Beschränkung der Zahl der
Spielbankenstandorte in den Ländern durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber,
die im internationalen Vergleich zu einer geringen Spielbankendichte führe, und auf
die im Vergleich zu in Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräten geringe Zahl von
Spielautomaten in Spielbanken.
69
Aus der Sicht der Suchtbekämpfung sei das Gefahrenpotential von Spielbanken er-
heblich niedriger als das von Spielhallen, da in Spielbanken ein umfassendes Sozial-
konzept bestehe, dessen Wirksamkeit durch die geringere Zahl von Spielern mit pro-blematischem Spielverhalten belegt werde. Auch die Präsenz zahlreicher Mitarbeiter
wirke in Spielbanken der Vereinzelung problematischer Spieler entgegen. Spielban-
ken („Leuchtturmangebot“) und Spielhallen („Massengeschäft“) würden von unter-schiedlichen Spielertypen frequentiert, so dass ein Wettbewerb nicht bestehe. Spiel-
hallen seien weit verbreitet, so dass jedermann sie in seinem unmittelbaren
Lebensumfeld vorfinden könne; ihr Spielangebot sei auf „kleines Geld“ ausgerichtet.
Spielbanken seien dagegen schon in räumlicher Hinsicht und durch ihr Gepräge kein
Bestandteil des alltäglichen Lebens. Die Länder verfolgten im Spielbankenbereich
keine expansive, an fiskalischen Interessen orientierte Politik. Ihre Regulierung sei
geprägt durch den Zuschnitt auf wenige Standorte und die weitgehende Abschöpfung
der Unternehmensgewinne, während das Spielhallenrecht gewerberechtlich ausge-
richtet sei.
70
10. Der Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland hält die neuen stand-ortbezogenen Restriktionen für Spielhallen für notwendig, um der Annäherung der
27/66
hunderttausendfach aufgestellten Geldgewinnspielgeräte an die Glücksspielautoma-
ten weniger Spielbanken entgegenzuwirken.
71
11. Nach Auffassung der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen dominieren die ge-werblichen Spielautomaten den Gesamtmarkt der legalen Glücksspiele in Deutsch-
land. Wesentliche Gründe für die von ihnen ausgehenden Gefahren durch selbst-schädigendes Verhalten seien die extrem hohe Ereignisfrequenz und Verfügbarkeit
der Geräte im Vergleich zu Spielautomaten in Spielbanken.
72
12. Der Fachverband Glücksspielsucht hält die Spielhallengesetze der Länder für
ineffektiv, insbesondere da in Gaststätten weiter ohne Schranken gespielt werden
könne und sich so ein Effekt der Verlagerung pathologischen Spielens ergebe. Um
Glücksspiel auszuschließen oder einzuschränken, müsse - etwa durch ein wirksa-
mes Sperrsystem - bei den Spielern angesetzt werden.
73
13. Deutscher Caritasverband und Diakonie Deutschland halten in einer gemeinsa-
men Stellungnahme die angegriffenen Vorschriften für verfassungsgemäß. Geld-
spielgeräte stellten den mit Abstand größten Umsatzträger im legalen Glücksspielbe-
reich dar. Entgegen der Entwicklung in anderen Glücksspielarten sei in den letzten
Jahren ein erheblicher Anstieg nicht zuletzt junger Spieler und Suchtpatienten zu ver-
zeichnen. Die höchste suchtpräventive Wirksamkeit sei der Begrenzung der generel-
len Zugänglichkeit, Verfügbarkeit und Griffnähe, der Beschränkung der Anzahl der
Glücksspielstätten, der Begrenzung von Glücksspielen mit hohem Suchtpotential und
örtlichen Beschränkungen von Spielstätten attestiert worden. Durch die Auflockerung
der Ansammlung von Spielhallen werde der Aufwand größer, von einer Spielhalle in
die nächste zu wechseln. Dies eröffne Spielern die Möglichkeit, einen inneren Ab-
stand vom gerade beendeten Spiel zu finden. Wichtig seien auch spielerbezogene
Maßnahmen wie Einlasskontrollen und Sperren. Automatenbezogene Regelungen
ersetzten nicht die spielhallenbezogenen raumordnerischen Ansätze zur Eindäm-
mung von Suchtgefahren.
74
Eine unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Gaststätten mit Spielgeräten
sei mit Blick auf das unterschiedliche Gepräge sachlich gerechtfertigt. Aus der äuße-
ren Gestaltung von Gaststätten lasse sich nicht erkennen, ob sich in ihnen Spielgerä-
te befänden. Ein ungewöhnlich lange andauerndes und häufiges Spielen sei in einer
Gaststätte wesentlich auffälliger als in einer Spielhalle.
IV.
75
Der Senat von Berlin ist dem Verfahren 1 BvR 1314/12, die Regierung des Saarlan-
des dem Verfahren 1 BvR 1874/13 nach § 94 Abs. 5 Satz 1 BVerfGG wirksam beige-
treten (vgl. BVerfGE 102, 370 <383 f.="">). Der Senat von Berlin und die Regierung des
Saarlandes haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet (§ 94
Abs. 5 Satz 2 BVerfGG).
28/66

B
76
Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) sind nur
teilweise zulässig.
I.
77
Die Erstreckung der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II) auf das
Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin sowie die im Jahre 2016 neu eingefügten
Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin ist mit Blick auf den fortgeschrittenen
Stand des Verfahrens mangels Sachdienlichkeit hier unzulässig (§ 91 Abs. 1
Var. 2 VwGO, § 263 Var. 2 ZPO, § 67 Abs. 1, 1. Halbsatz Var. 2 FGO, § 99 Abs. 1
Var. 2 SGG analog) und wird abgetrennt (vgl. BVerfGE 134, 357 <364 ff.="">). Dies
steht einer Heranziehung des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin bei der
verfassungsrechtlichen Prüfung der angegriffenen Bestimmungen des Spielhallenge-
setzes Berlin zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht entgegen.
II.
78
Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise unzulässig.
79
1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II) ist unzulässig, soweit
sie sich gegen die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Ju-
gendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 bis 5 SpielhG Bln) wendet. Sie hat nicht inner-
halb der Beschwerdefrist dargelegt, durch diese Vorschriften gegenwärtig betroffen
zu sein (vgl. BVerfGE 114, 258 <277>; 140, 42 <57 58="" f.="" rn.="">).
80
Die Beschwerdeführerin zu I) ist allein durch die Vorschriften zu den Abstandsgebo-
ten zu anderen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3
und 4 SpielhG Bln) nicht gegenwärtig und unmittelbar betroffen, sondern nur in Ver-
bindung mit der Übergangsvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln. Gleiches gilt
für die Beschwerdeführerin zu II) im Hinblick auf das Verbundverbot sowie für die Be-schwerdeführerin zu IV) im Hinblick auf das Verbundverbot und das Abstandsgebot
zu anderen Spielhallen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 SSpielhG).
81
Die von der Beschwerdeführerin zu I) erhobene Rüge eines Verstoßes der Abwei-chungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln gegen das Bestimmtheitsge-
bot ist durch das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin gegenstandslos gewor-
den, da die Abweichungsmöglichkeit gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MindAbstUmsG Bln
nunmehr im Sonderverfahren für Bestandsspielhallen, für die allein die Beschwerde-
führerin zu I) unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist, keine Anwendung findet.
82
Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I) und II) sind weiter-
hin unzulässig, soweit sie sich gegen das Verbot der Geräteaufstellung in Zweier-
gruppen (§ 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG Bln) und die Pflicht zur Reduzierung anderer
Spiele im Sinne des § 33d GewO auf höchstens eines je Spielhalle (§ 4
Abs. 3 SpielhG Bln) wenden. Sie legen in ihren Verfassungsbeschwerden nicht dar,
durch diese Vorschriften gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen zu sein (vgl.
29/66
BVerfGE 74, 297 <319>; 114, 258 <277>). Gleiches gilt im Hinblick auf das Verbot
der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen (§ 6 Abs. 1
Satz 2 SpielhG Bln) und die Pflicht zur Reduzierung der Gerätehöchstzahl auf drei je
Spielhalle im Falle der entgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6
Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln).
83
Soweit die Beschwerdeführerinnen zu II) und IV) die Vorschriften zur Versagung der
spielhallenrechtlichen Erlaubnis für die Fälle eines fehlenden Sachkundenachweises
(§ 2 Abs. 3 Nr. 4 SpielhG Bln) und der Verfehlung der Ziele des Saarländischen
Spielhallengesetzes (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 SSpielhG) angreifen, sind die Verfassungsbe-
schwerden mangels unmittelbarer Betroffenheit unzulässig, weil ein entsprechender
Vollzugsakt, etwa die Versagung einer Erlaubnis, fehlt (vgl. BVerfGE 110, 370
<381>; 125, 39 <76>; 126, 112 <133>).
84
2. Im Hinblick auf die angegriffenen Berliner Vorschriften zur Werbung und äußeren
Gestaltung der Spielhallen (§ 4 Abs. 1 SpielhG Bln), zur Pflicht zum Ausschluss von
Personen mit auffälligem Spielverhalten (§ 6 Abs. 5 Satz 3 SpielhG Bln) und zum
Verbot der Ausnutzung des Spieltriebs und der Verharmlosung der Suchtgefährdung
(§ 6 Abs. 7 SpielhG Bln) sowie im Hinblick auf die angegriffenen saarländischen Vor-
schriften zum Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2
Nr. 2 SSpielhG) und zum partiellen Rauchverbot in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2
Nr. 5 SSpielhG) werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen
zu I), II) und IV) den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht gerecht.
85
Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt, dass ein Beschwerdeführer
vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden und zu-
mutbaren prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend ge-
machten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu
verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 <113>; 77, 381 <401>; 81, 22 <27>; 114, 258
<279>; 115, 81 <91 f.="">; 123, 148 <172>; 134, 242 <285 150="" rn.="">; stRspr). Das gilt
auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im
konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. BVerfGE 16, 1 <2 f.="">;
68, 376 <381>; 70, 180 <185>; 91, 93 <106>; vgl. auch BVerfGE 5, 17 <19 f.="">; 107,
299 <309>). Dass Rechtsprechung zugunsten der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs für
die gegebene Fallgestaltung noch nicht vorliegt, genügt regelmäßig nicht, um die An-
rufung der Fachgerichte als von vornherein aussichtslos anzusehen (vgl. BVerfGE
70, 180 <186 f.="">). Allerdings verlangt der Grundsatz der Subsidiarität nicht, dass Be-
troffene vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeld-
bewehrte Rechtsnorm verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahn-
dung aussetzen müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die
Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. BVerfGE 81, 70
<82 f.="">; 97, 157 <165>; 138, 261 <272 23="" rn.="">). Doch genügt eine Verfassungsbe-
schwerde auch dann nicht dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn die Möglichkeit be-
steht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder Bußgeldverfah-
rens zu erlangen.
30/66
86
Hier können die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) in zumutbarer Weise ver-
suchen, Rechtsschutz durch die Anrufung der Fachgerichte zu bekommen. Alle auf-
geführten Vorschriften enthalten auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe.
Von deren Auslegung und Anwendung hängt maßgeblich ab, inwieweit die Be-schwerdeführerinnen durch die angegriffenen Regelungen tatsächlich und rechtlich
beschwert sind. Zwar sind die betreffenden Vorschriften ganz überwiegend bußgeld-bewehrt (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 3, 4, 13 SpielhG Bln; § 11 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SSpielhG).
Die Beschwerdeführerinnen haben jedoch nicht ausreichend dargelegt, warum ihnen
unter diesen Umständen nicht zumutbar gewesen sein soll, vorbeugend eine mit An-
trag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage gemäß
§ 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote und
Verpflichtungen zu erheben (vgl. zur Zulässigkeit einer negativen Feststellungsklage
BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 15; zur Gewährung
vorbeugenden und vorläufigen Rechtsschutzes bei Verfassungswidrigkeit OVG
Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 - OVG 1 S 30.13 -, juris,
Rn. 17 f. m.w.N.; Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 93, 95; Hm-
bOVG, Beschluss vom 19. Mai 2015 - 4 Bs 14/15 -, juris, Rn. 14-17; VG Saarlouis,
Beschluss vom 12. Dezember 2014 - 1 K 354/13 -, juris, Rn. 44-47).

87
Das gilt auch, soweit das Bundesverwaltungsgericht zwischenzeitlich die Berliner
Vorschriften zur Werbung und äußeren Gestaltung der Spielhallen (§ 4
Abs. 1 SpielhG Bln) für verfassungsgemäß erachtet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom
16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 69). Die verfassungsgerichtliche Beurtei-
lung der von den konkreten räumlichen Gegebenheiten des Einzelfalls abhängigen
Belastungswirkungen für die Spielhallenbetreiber setzt eine Auslegung der in § 4
Abs. 1 SpielhG Bln enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe voraus, zu der die
Fachgerichte berufen sind. Da das Bundesverwaltungsgericht und zuvor auch das
Berufungsgericht allein zur Verfassungsmäßigkeit von § 4 Abs. 1 SpielhG Bln Stel-
lung genommen haben, ist von den Beschwerdeführerinnen zunächst eine fachge-
richtliche Klärung der Anwendung dieser Vorschrift auf ihren Fall auf dem Verwal
tungsrechtsweg zu suchen.
88
3. Schließlich werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu
I), II) und IV) im Hinblick auf die angegriffenen Vorschriften zur Sperrzeitverlängerung
(§ 5 Abs. 1 SpielhG Bln, § 7 Abs. 1 SSpielhG), zum Erfordernis eines Sachkunde-
nachweises (§ 6 Abs. 3 SpielhG Bln), zum Jugendschutz (§ 6 Abs. 4 SpielhG Bln und
§ 5 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG), zu den Aufklärungspflichten der Spielhallenbetreiber
(§ 6 Abs. 5 Satz 1 SpielhG Bln), zur Pflicht zur Auslage von Informationsmaterial (§ 6
Abs. 8 SpielhG Bln), zum Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäude-
komplex (§ 21 Abs. 2 GlüStV), zum Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8
Abs. 2 SSpielhG) und zu den Ordnungswidrigkeiten (§ 7 Abs. 1 SpielhG Bln) den Be-gründungsanforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG nicht gerecht.
89
Zur Sperrzeitverlängerung setzen sich die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV)
nicht ausreichend mit dem für die Beurteilung der Rechtfertigung und insbesondere
31/66
der Verhältnismäßigkeit maßgeblichen Zweck der Regelungen auseinander (vgl.
Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 14 f.; Landtag des Saarlandes,
Drucksache 15/15, S. 74). Bei der Rüge einer Ungleichbehandlung zwischen Spiel-
hallen und Spielbanken hinsichtlich der Sperrzeit geht die Beschwerdeführerin zu IV)
auch nicht auf mögliche Rechtfertigungsgründe für die behauptete Ungleichbehand-
lung ein (vgl. BVerfGE 131, 66 <82> m.w.N.).
90
Auch die Rüge hinsichtlich des Sachkundenachweiserfordernisses (§ 6
Abs. 3 SpielhG Bln) durch die Beschwerdeführerin zu II) ist unsubstantiiert, weil sie
sich nicht mit den Anforderungen an den Sachkundenachweis und dem entsprechen-
den Verfahren auseinandersetzt (vgl. Verordnung zur Ausführung des Spielhallenge-
setzes Berlin vom 8. Februar 2012; GVBl S. 43).
91
Hinsichtlich der Pflicht zur Vornahme einer Einlass- und Identitätskontrolle zur
Durchsetzung des Zugangsverbots für Minderjährige (§ 6 Abs. 4 SpielhG Bln und § 5
Abs. 1 Satz 2 SSpielhG) setzen sich die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) we-
der mit naheliegenden einschränkenden Auslegungsmöglichkeiten der Regelung
(vgl. dazu etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -,
juris, Rn. 195; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 69)
noch mit den Maßstäben auseinander, die das Bundesverfassungsgericht zum Recht
auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) entwi-
ckelt hat.
92
Zu den angegriffenen Aufklärungs- und Informationspflichten (§ 6 Abs. 5
Satz 1 SpielhG Bln und § 6 Abs. 8 SpielhG Bln) fehlt es den Begründungen der Be-schwerdeführerinnen zu I) und II) bereits an substantiierten Ausführungen zu Inhalt
und Auslegungsmöglichkeiten der angegriffenen Vorschriften.
93
An einer hinreichenden Begründung mangelt es auch der Rüge der Beschwerde-
führerinnen zu I) und II), die Pflicht, Personen, die sich selbst gesperrt haben, für die
Dauer von mindestens einem Jahr vom Spiel auszuschließen (§ 6 Abs. 6 SpielhG
Bln), sei verfassungswidrig. Die Beschwerdeführerinnen setzen sich weder mit der
für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit bedeutsamen Belastungswirkung der auf
die konkrete Spielhalle beschränkten Selbstsperre auseinander, noch mit den Aus-
wirkungen der freiwilligen Überlassung der Daten des Spielers auf deren Recht auf
informationelle Selbstbestimmung.
94
Die Beschwerdeführerin zu IV) geht im Hinblick auf das Verbot der Sportwettenver-
mittlung im selben Gebäudekomplex mit einer Spielhalle nicht darauf ein, welche Be-deutung die Möglichkeit der Sportwettenvermittlung für sie besitzt. Dies wäre aber für
die Beurteilung der Rechtfertigung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit und einer even-tuellen Ungleichbehandlung erforderlich. Zudem setzt sie sich nicht damit auseinan-
der, dass im Saarland schon bisher die Vermittlung von Sportwetten nur für staatliche
Sportwettenangebote zulässig und in Spielhallen ausdrücklich verboten war (§§ 5, 6
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 10 Abs. 4 Nr. 2 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung
des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der bis zum 30. Juni
32/66
2012 geltenden Fassung, ABl 2007 S. 2427).
95
Bei der behaupteten ungerechtfertigten Ungleichbehandlung von Spielhallen ge-
genüber Spielbanken durch das Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8
Abs. 2 SSpielhG) fehlt eine Auseinandersetzung mit naheliegenden Rechtfertigungs-
gründen (vgl. BVerfGE 131, 66 <82>), etwa den Unterschieden zwischen Spielhallen
und Spielbanken im Hinblick auf Charakter, Zielgruppen, Erreichbarkeit und Verfüg-
barkeit für die Spielinteressierten.
C.
96
Soweit zulässig sind die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Das Verbundver-
bot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG)
und die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1
Satz 3 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG) sowie zu Kinder- und Jugendeinrich-
tungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln), die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in
Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln), die Pflicht zur dauernden Anwesenheit
einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln) und die Übergangsregelungen (§ 29
Abs. 4 Satz 2 GlüStV, § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 SpielhG Bln, § 12 Abs. 1 SSpielhG,
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAGGlüStV) sind formell
und materiell verfassungsgemäß.
I.
97
Die angegriffenen Regelungen sind dem Recht der Spielhallen zuzuordnen, das ge-
mäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich aus der konkurrierenden Kompetenz des
Bundes herausgenommen wurde und damit nach Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzge-bungszuständigkeit der Länder unterfällt (1). Die Vorschriften über das Verbundver-
bot und die Abstandsgebote sind auch nicht aufgrund der Sperrwirkung der Gesetz-
gebung des Bundes im Bereich des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) und im
Bereich der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) formell verfassungswidrig
(2 und 3).
98
1. a) Die Systematik des Grundgesetzes fordert im Sinne einer möglichst eindeuti-
gen vertikalen Gewaltenteilung eine strikte, dem Sinn der Kompetenznorm gerecht
werdende Auslegung der Art. 70 ff. GG (vgl. BVerfGE 12, 205 <228 f.="">; 15, 1 <17>;
26, 281 <297 f.="">; 42, 20 <28>; 61, 149 <174>; 132, 1 <6 19="" rn.="">; 138, 261 <273 p="">Rn. 28>). Für die Zuweisung einer Gesetzgebungsmaterie an Bund oder Länder ist
der in Betracht kommende Kompetenztitel anhand des Wortlauts, historisch, syste-
matisch und mit Blick auf den Normzweck auszulegen (vgl. BVerfGE 109, 190 <212>;
138, 261 <273 29="" rn.="">).
99
Das Gewicht der historischen Interpretation ist insbesondere von der Struktur und
Ausformung des Kompetenztitels abhängig. Die Regelungsgeschichte des jeweiligen
Normbestandes ist weniger relevant, wenn die Kompetenzmaterie einen Lebens-
sachverhalt benennt, und maßgeblicher, wenn die Regelungsmaterie normativ-
rezeptiv einen vorgefundenen Normbereich aufgegriffen hat (vgl. BVerfGE 3, 407
33/66
<414 f.="">; 61, 149 <175>; 97, 198 <219>; 106, 62 <105>; 109, 190 <213>; 134,
33 <55 55="" rn.="">; 138, 261 <273 29="" f.="" rn.="">). In diesem Zusammenhang kommt der
Staatspraxis besonderes Gewicht zu (vgl. BVerfGE 109, 190 <213>).
100
b) Der Kompetenztitel des Rechts der Spielhallen kann danach nicht in erster Linie
unter Rückgriff auf § 33i GewO näher bestimmt werden; vielmehr ist hierfür an den
Lebenssachverhalt des Betriebs von Spielhallen anzuknüpfen.
101
aa) Bei der Bestimmung des Zuweisungsgehalts des Begriffs „Recht der Spielhal-
len“ ist zunächst auf den Wortlaut der Neuregelung abzustellen. Mit der Föderalis-
musreform im Jahre 2006 wurde das Recht der Spielhallen insgesamt aus der kon-kurrierenden Zuständigkeit des Bundes für das Recht der Wirtschaft
herausgenommen. Eine Beschränkung auf bestimmte Aspekte des Spielhallen-
rechts, insbesondere auf die in § 33i GewO geregelte Erlaubnispflicht, entspricht
nicht dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, denn die den Ländern zugewiesene
Kompetenz wird nicht als „Recht der Spielhallenerlaubnisse“ bezeichnet (vgl. OVG
Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 - OVG 1 S 30.13 -, juris,
Rn. 42; HmbOVG, Beschluss vom 19. Mai 2015 - 4 Bs 14/15 -, juris, Rn. 75). Danach
umfasst die ausschließliche Zuständigkeit der Länder für das Recht der Spielhallen
die gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spiel-
hallen.
102
bb) Eine Begrenzung des Rechts der Spielhallen auf den Regelungsgehalt des
§ 33i GewO oder auf Regelungen für einen einzelnen Spielhallenstandort lässt sich
der Entstehungsgeschichte der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Rah-
men der Föderalismusreform im Jahre 2006 ebenfalls nicht entnehmen. Eine
normativ-rezeptive Beschränkung der Landeskompetenz auf den Regelungsbereich
des § 33i GewO hat in die Gesetzgebungsmaterialien keinen Eingang gefunden.
Vielmehr verweist der Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD im Bun-
destag im Zusammenhang mit dem Recht der Spielhallen allein auf die damit erfol-
gende weitere Stärkung der Landesgesetzgeber durch Verlagerung von „Kompeten-
zen mit besonderem Regionalbezug und solche(n) Materien, die eine
bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern“ (BTDrucks 16/813, S. 9).
103
Dass die Kompetenzverlagerung nicht auf den Regelungsbereich des § 33i GewO
beschränkt sein sollte, ergibt sich auch aus den Beratungen der Kommission von
Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (Fö-
deralismuskommission I) zur Neuordnung der bundesstaatlichen Kompetenzord-
nung, die der Aufnahme der Bereichsausnahme für das Recht der Spielhallen in
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vorausgingen. Der Kompetenztitel „Recht der Wirtschaft“
wurde in der Projektgruppe 5 („Regionale Themen“) beraten. Als Gegenvorschlag zur
anfänglichen Position der Länder, die eine komplette Übertragung des Gewerbe-
rechts in ihre Gesetzgebungskompetenz gefordert hatten (vgl. Staatsministerium
Baden-Württemberg und Staatskanzlei Berlin, Konkretisierung der Länderposition
zum „Recht der Wirtschaft“, Projektgruppenarbeitsunterlage PAU-5/0002, S. 3, ent-
34/66
halten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Dokumentation der Kommission von
Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung,
2005), zählte das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit einzelne in Titel II der
Gewerbeordnung regulierte Gewerbe auf, für die eine Kompetenzverlagerung auf die
Länder in Betracht komme, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei, darunter „Ge-
winnspiele und Geldspielgeräte (§§ 33c bis 33h GewO)“ und „Spielhallen (§ 33i Ge-
wO)“ (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Stellungnahme zur Gewerbe-ordnung und Handwerksordnung, Projektgruppenarbeitsunterlage PAU-5/0020, S. 4,
enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). In den darauffolgenden Be-
ratungen der Projektgruppe wurde ein Konsens darüber erzielt, dass unter dem Ge-sichtspunkt der örtlichen Radizierung Teile des Gewerberechts in die Zuständigkeit
der Länder übergehen sollten (vgl. Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449;
Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, S. 2,
enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.), wobei die entsprechende Auf-
zählung das Recht der Spielhallen - ohne den Verweis auf § 33i GewO -, aber nicht
das Recht der Gewinnspiele und Geldspielgeräte erfasste (vgl. Sprechzettel der Vor
sitzenden zur Erweiterten Obleuterunde am 10. November 2004, S. 3, enthalten in:
Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). Auch der Vorentwurf für einen Vorschlag
der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I bezog sich nicht auf § 33i GewO
(vgl. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundes-
staatlichen Ordnung, Arbeitsunterlage 0104 - Vorentwurf für Vorschlag der Vorsitzen-
den vom 13. Dezember 2004, S. 6, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat,
a.a.O.). Der lediglich in einem frühen Verhandlungsstadium im Zusammenhang mit
der Bereichsausnahme für die Landeskompetenz für die Spielhallen vom Bundesmi
nisterium für Wirtschaft und Arbeit geäußerte Verweis auf § 33i GewO, der keinen
Eingang in den Wortlaut gefunden hat, bietet keinen tragfähigen Anhaltspunkt für ein
restriktives Verständnis der Reichweite der durch die Föderalismuskommission I in
Aussicht genommenen Kompetenzübertragung.
104
Die von der Föderalismuskommission I betonte „örtliche Radizierung“ der den Län-
dern zu überantwortenden Kompetenzbereiche führt auch nicht zu einer Beschrän-
kung der Länderkompetenz auf Regelungen, die an die Besonderheiten der Situation
vor Ort und Fragen der von der einzelnen Spielhalle ausgehenden Gefahren anknüp-
fen (so aber Degenhart, DVBl 2014, S. 416 <421 f.="">; Schneider, GewArch 2009,
S. 265 <270>; Weidemann/Krappel, NVwZ 2013, S. 673 <676>). Eine maßgebliche
Klarstellung der Gesetzesbegründung gegenüber den Vorarbeiten der Föderalismus-kommission I besteht darin, dass der Begriff der „örtlichen“ beziehungsweise „lokalen
Radizierung“ (vgl. Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergebnisvermerk
der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, S. 2, enthalten in: Deut-
scher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.) durch denjenigen des „besonderen Regionalbe-zugs“ (vgl. BTDrucks 16/813, S. 9) ersetzt wurde und dieser gleichwertig neben dem
Gesichtspunkt des fehlenden Erfordernisses einer bundesgesetzlichen Regelung
steht. Durch die Zuordnung der Anforderungen an den Betrieb der Spielhallen zum
Spielhallenrecht können unterschiedliche Gegebenheiten in den Ländern - gerade
35/66
zwischen Stadtstaaten einerseits und Flächenstaaten andererseits - Berücksichti-
gung finden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 - OVG
1 S 30.13 -, juris, Rn. 56). Ein Erfordernis bundesweit einheitlicher Regelungen ist
demgegenüber - im Unterschied zum Recht der Spielgeräte - nicht ersichtlich.

105
cc) Auch aus systematischen Erwägungen ergibt sich, dass die Länderkompetenz
für das Recht der Spielhallen die gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb
und die Zulassung von Spielhallen erfasst und in ihrer Reichweite nicht normativ-
rezeptiv auf den Regelungsbereich von § 33i GewO beschränkt ist. Bei einer einzel-
nen Norm von einem rezipierten „Normbereich“ zu sprechen, erscheint schon begriff-
lich sehr zweifelhaft (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2014 - 7 ME
90/13 -, juris, Rn. 20; HmbOVG, Beschluss vom 19. Mai 2015 - 4 Bs 14/15 -, juris,
Rn. 73 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris,
Rn. 117). Eine normative Rezeption setzt vielmehr das Vorliegen eines entwicklungs-
mäßig oder ordnungspolitisch weitgehend abgeschlossenen Normkomplexes wie et-
wa beim Strafrecht (vgl. BVerfGE 109, 190 <213>; 134, 33 <55 55="" rn.="">) voraus. Hier
kann bei der Auslegung auf die normativen Strukturen der Kompetenzmaterie, wie
sie sich in der Tradition des jeweiligen Rechtsgebiets entwickelt haben, zurückgegrif-
fen werden.
106
§ 33i GewO verkörperte vor der Föderalismusreform nicht für sich genommen ein in
sich abgeschlossenes, historisch gewachsenes Rechtsgebiet des Spielhallenrechts.
Dies ergibt sich schon daraus, dass die Vorschrift in der Gewerbeordnung lediglich
eine einzelne unter vielen in Titel II, Abschnitt II, Unterabschnitt B (Gewerbetreiben-
de, die einer besonderen Genehmigung bedürfen) ist und unter anderem neben den
Vorschriften zu Geldspielgeräten und anderen Gewinnspielen in §§ 33c bis 33h Ge-
wO steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 25).

107
Die Erstreckung der Landeskompetenz für das Recht der Spielhallen auf die gewer-berechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen er-
gibt sich auch aus der systematischen Zusammenschau mit den anderen den Län-
dern in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausschließlich zugewiesenen Materien. So erfassen
auch das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Schaustellung von Perso-
nen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte Sachverhalte mit Regionalbe-
zug, in denen der grundgesetzändernde Gesetzgeber eine eigenständige Gestal-tungsbefugnis der Länder schaffen wollte, ohne dass er dadurch den einheitlichen
Wirtschaftsraum gefährdet sah. In diesen Materien wurde den Ländern die Regelung
sämtlicher erlaubnis- und betriebsbezogener Aspekte überantwortet. Dasselbe muss
dann auch für das Recht der Spielhallen gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezem-
ber 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 27).
108
dd) Mit der Föderalismusreform wurde im Hinblick auf die Kompetenznorm des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Zweck verfolgt, eine neu konturierte, klare föderale Ver-
teilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft zu erzielen (vgl.
BVerfGE 138, 261 <277 37="" rn.="">). Diesem Zweck wird die Unterscheidung zwischen
36/66
einem Recht der Spielhallen, das die gewerberechtlichen Anforderungen an Zulas-
sung und Betrieb von Spielhallen umfasst, und einem Recht der Geldspielgeräte, das
insbesondere die technischen Modalitäten der Geräte zum Gegenstand hat, gerecht.
109
Eine Begrenzung der Kompetenz für das Recht der Spielhallen auf Fragen der von
der einzelnen Spielhalle ausgehenden (Spielsucht-)Gefahren, während sonst das
Recht der Spielgeräte einschlägig und damit der Bund konkurrierend zuständig wäre
(vgl. Uhle, Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, S. 85,
206), würde die Materie des Spielhallenrechts ihres Kerns berauben.
110
c) Nach diesen Vorgaben sind die angegriffenen Regelungen dem Recht der Spiel-
hallen zuzuordnen.
111
aa) Für die Vorschriften zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten ergibt
sich die Zuordnung zum Recht der Spielhallen aus dem Umstand, dass sie gewerbe-rechtliche Anforderungen an die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen darstel-
len. Sie haben keinen Bezug zu Regelungen über die technischen Anforderungen an
Spielgeräte oder Fragen der Geräteaufstellung unabhängig vom konkreten Aufstell-
ort. Darüber hinaus besteht bei den Abstandsgeboten ein Regionalbezug insofern,
als die Länder je nach vorhandener Spielhallendichte und den regionalen Gegeben-
heiten unterschiedliche Mindestabstände vorgeben können (vgl. Beaucamp, DVBl
2015, S. 1473 <1476>).
112
bb) Die Reduzierung der allgemeinen Gerätehöchstzahl je Spielhalle von zwölf auf
acht (§ 4 Abs. 2 SpielhG Bln) ist ebenfalls eine gewerberechtliche Anforderung und
dem Recht der Spielhallen zuzuordnen. Sie stellt unabhängig vom Gefährdungspo-
tential des Einzelgeräts auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab, die sich
aus dem Anreiz ergibt, welchen viele Geräte allein schon durch ihre gemeinsame
Verfügbarkeit in einer Spielhalle ausüben („Las-Vegas-Effekt“). Die Entscheidung
darüber, wo und in welchem Umfang Geldspielgeräte aufgestellt werden dürfen,
hängt zwar auch von der Ausgestaltung der einzelnen Geräte ab. Das schließt aber
nicht landesrechtliche Regelungen des Rechts der Spielhallen aus, für welche das
Gefährdungspotential der konkreten Spielgeräte von Bedeutung ist.
113
cc) Auch bei der Regelung, wonach in jeder Spielhalle dauerhaft eine Aufsichtsper-
son anwesend sein muss (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln), handelt es sich ebenfalls um eine
Anforderung an den Spielhallenbetrieb.
114
2. Die Zuständigkeit des Bundes für das auch das Bauplanungsrecht umfassende
Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, von welcher der Bund insbesondere
durch den Erlass des Baugesetzbuchs Gebrauch gemacht hat, entfaltet keine Sperr-
wirkung gegenüber den Vorschriften der Länder zum Verbundverbot und zu den Ab-standsgeboten (vgl. zum Verbundverbot BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni
2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 <142>; StGH Baden-Württemberg, Ur-
teil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 317 ff.; zum Abstandsgebot OVG Nie-dersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2014 - 7 ME 90/13 -, juris, Rn. 22; OVG
37/66
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26. August 2014 - 6 A 10098/14 -, juris, Rn. 20; OVG
Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 134).
115
Zum Bodenrecht gehören diejenigen Vorschriften, die den Grund und Boden unmit-
telbar zum Gegenstand haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu
Grund und Boden und die Art und Weise seiner baulichen Nutzbarkeit regeln (vgl.
BVerfGE 3, 407 <424>; 56, 298 <311>). Das Verbundverbot und die Abstandsgebote
haben nicht unmittelbar die rechtlichen Beziehungen der Spielhallenbetreiber zu
Grund und Boden oder die Koordinierung und ausgleichende Zuordnung konkurrie-
render Bodennutzungen und Bodenfunktionen zum Gegenstand, sondern die Art und
Weise der Ausübung eines Gewerbes zur Vermeidung der von diesem typischerwei-
se ausgehenden Gefahren. Das Bauplanungsrecht bezieht sich auf die Gegebenhei-
ten und mögliche Konfliktlagen vor Ort, während die Regeln über das Abstandsgebot
und das Verbundverbot auf generelle Beschränkungen zielen. Die Begrenzung der
Ansiedlung von Vergnügungsstätten in bestimmten Baugebieten nach dem Bauge-
setzbuch stellt lediglich eine Option für die kommunale Planung dar (vgl. Beaucamp,
DVBl 2015, S. 1473 <1476>). Soweit mit den angegriffenen Vorschriften auch städte-
bauliche Ziele verfolgt werden, stellt dies ihre vorrangig gewerberechtliche Motivation
nicht in Frage.
116
3. Eine Sperrwirkung hinsichtlich des Abstandsgebots zu Kinder- und Jugendein-
richtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln) ergibt sich nicht aus der Zuständigkeit des
Bundes für das Recht der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG), die auch
den Jugendschutz erfasst, von welcher der Bund unter anderem durch den Erlass
des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfGE 31, 113
<117>). Soweit § 6 Abs. 1 JuSchG vorsieht, dass die Anwesenheit in öffentlichen
Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen Kindern
und Jugendlichen nicht gestattet werden darf und § 6 Abs. 2 JuSchG die Teilnahme
von Kindern und Jugendlichen an Spielen mit Gewinnmöglichkeit in der Öffentlichkeit
weitgehend ausschließt, stehen diese Regelungen der landesgesetzlichen Vorgabe
von Mindestabständen zwischen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen
nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris,
Rn. 32; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris,
Rn. 135). Denn deren Gegenstand ist wiederum vorrangig eine bei der Zulassung zu
beachtende Anforderung an den Standort des Gewerbes, dessen Regelung für den
Bereich der Spielhallen der alleinigen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zuge-
wiesen ist. Dass das Land Berlin hierbei speziell im Zusammenhang mit der Gewer-beausübung stehende Gefährdungen von Kindern und Jugendlichen in den Blick
nimmt (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 12), dient dem vor-
rangig gewerberechtlichen Ziel der Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht.
117
4. Die in § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft angeordnete Ersetzung des § 33i GewO
durch Landesrecht beruht auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 121, 233
<239 f.="">).
38/66

II.
118
Die angegriffenen Regelungen sind materiell verfassungsgemäß. Die Neuregelun-
gen sind ebenso mit dem Grundgesetz vereinbar (1) wie die Übergangsregelungen
(2).
119
1. Das Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln, § 3
Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG), die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen (§ 25
Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG) und zu Kin-
der- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln), die Reduzierung der
Gerätehöchstzahl in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln) und die Pflicht zur
dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln) sind mit
Art. 12 Abs. 1 GG (a), mit dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (b) sowie
mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (c) vereinbar.
120
a) aa) Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht,
einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit
zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung ei-
ner Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfGE 105, 252 <265>; 115, 276 <300>; 126, 112
<136>). Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte
Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreiten-
den technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind
(vgl. BVerfGE 97, 12 <25 f.="">; 119, 59 <78>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats
vom 12. Januar 2016 - 1 BvR 3102/13 -, juris, Rn. 36).
121
(1) In das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte einheitliche Grundrecht der Berufs-
freiheit darf nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden (stRspr; vgl. nur BVerfGE 36, 212
<219 ff.="">; 45, 354 <358 f.="">; 93, 362 <369>; 135, 90 <111 57="" rn.="">; 141, 82 <98 p="" rn.="">47>). Der Eingriff muss zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein
und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen
Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen (vgl.
BVerfGE 54, 301 <313>; 101, 331 <347>; 141, 121 <133 40="" rn.="">). An objektive Be-rufszugangsregelungen sind dabei grundsätzlich gesteigerte Anforderungen zu stel-
len (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 ff.="">).
122
(2) Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterschei-
nungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit ein-
schränkende Regelungen dar (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 ff.="">). Es gelten insofern
allerdings besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spiel-
marktes selbst wirtschaftend tätig ist (vgl. BVerfGE 115, 276 <307 ff.="">). So verlangt
ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestal-
tung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problemati-
schem Spielverhalten (vgl. BVerfGE 115, 276 <309 f.="">), da fiskalische Erwägungen
des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können (vgl.
BVerfGE 115, 276 <307>). Auch über die - vorliegend nicht zur Prüfung stehende -
39/66
Ausgestaltung staatlicher Monopole hinaus ist in einer Konfliktlage mit staatlicher
Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen
auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielfor-
men insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fis-
kalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zu-
einander stehen. Denn auch hier kann die legitime Zielsetzung, die Wettleidenschaft
zu begrenzen und die Wettsucht zu bekämpfen, in ein Spannungsverhältnis zu den
fiskalischen Interessen des Staates geraten (vgl. BVerfGE 115, 276 <310 f.="">). Die
suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment
darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen kon-
terkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote
und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spiel-
hallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann.
123
Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zuläs-
sig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht
lässt. Föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem
im Bundesstaat angelegt (vgl. zu Art. 3 GG BVerfGE 103, 225 <241>; 114, 371
<383>; für das unionsrechtliche Kohärenzgebot vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014,
Digibet und Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 33 ff.).
124
Dies wird auch den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die
staatliche Bekämpfung der Spielsucht im nicht monopolisierten Bereich gerecht (vgl.
BVerfGE 115, 276 <316 f.="">). Demnach ist die Beschränkung des freien Dienstleis-tungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann ge-rechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemein-interesses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich
der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von
Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und ge-
eignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu
beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücks-
spiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom
21. Oktober 1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 6. Novem-
ber 2003, Gambelli u.a., C-243/01, EU:C:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 6. März 2007,
Placanica u.a., C-338/04 u.a., EU:C:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 8. September
2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 8. Septem-
ber 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 88).
125
(3) Solche Regelungen müssen zudem hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmt-heitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde
und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksa-
me Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben es Bestimmtheit und Klar-
heit der Norm, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belas-
tende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.="">; 113, 348
<375 ff.="">; 120, 378 <407 f.="">; 133, 277 <336 140="" rn.="">). Der Gesetzgeber ist dabei
40/66
gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des
zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist
(vgl. BVerfGE 49, 168 <181>; 78, 205 <212>; 102, 254 <337>; 133, 277 <355 f.="" p="">Rn. 181>). Welche Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen zu
stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder auf-
grund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe (vgl. BVerfGE 93, 213 <238>;
102, 254 <337>; 131, 88 <123>; 133, 277 <336 140="" f.="" rn.="">). Es reicht aus, wenn
sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkann-
ten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die
in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (vgl. BVerfGE 21, 209
<215>; 79, 106 <120>; 102, 254 <337>). Verbleibende Ungewissheiten dürfen nicht
so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch
die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73
<79 f.="">; 118, 168 <188>; 120, 274 <316>; 133, 277 <356 181="" rn.="">).
126
bb) Die angegriffenen Vorschriften greifen in die Grundrechte der Beschwerdefüh-
rerinnen zu I), II) und IV) aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG ein
(1). Die Eingriffe sind aber gerechtfertigt (2).
127
(1) Die Beschwerdeführerinnen unterfallen als Betreiberinnen von Spielhallen dem
Schutz des Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 102,
197 <212 f.="">; 114, 196 <244>; 126, 112 <136>; BVerfG, Beschluss des Ersten Se-
nats vom 12. Januar 2016 - 1 BvR 3102/13 -, juris, Rn. 34; stRspr). Bei der Tätigkeit
als Betreiber einer Spielhalle handelt es sich um einen eigenständigen Beruf als eine
wirtschaftliche Betätigung, die grundsätzlich unabhängig von anderen Tätigkeiten
ausgeübt werden kann. Über die Jahre hat sich ein entsprechendes Berufsbild her-ausgebildet, für das das Gewerberecht spezielle Anforderungen aufstellt (vgl. § 33i
Abs. 1 und 2 Nr. 1 i.V.m. § 33c Abs. 2 GewO).
128
Das Verbundverbot bewirkt, dass an einem Standort nur noch eine Spielhalle zuge-
lassen werden darf. Damit wird ein baulicher Verbund verschiedener Spielhallen, ins-
besondere ein Betrieb in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex ausgeschlos-
sen. Das Berliner und das saarländische Abstandsgebot zu anderen Spielhallen
sehen vor, dass zwischen Spielhallen ein Mindestabstand von 500 Metern einzuhal-
ten ist. Zudem bestimmt der Berliner Landesgesetzgeber mit dem Abstandsgebot zu
Kinder- und Jugendeinrichtungen, dass Spielhallen nicht in räumlicher Nähe von Ein-richtungen betrieben werden sollen, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend
von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Die Reduzierung der Geräte-
höchstzahl in Spielhallen durch § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln führt dazu, dass in
Spielhallen statt der zuvor zulässigen zwölf nunmehr nur noch maximal acht Geld-spielgeräte aufgestellt werden dürfen; zudem werden die Berliner Spielhallenbetrei-
ber zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson verpflichtet.
129
Die angegriffenen Vorschriften regeln damit die Zulassung und den Betrieb von
Spielhallen und greifen deshalb in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Der
41/66
Einsatz von Eigentum zu Erwerbszwecken steht auch unter dem Schutz der Be-
rufsfreiheit (zum Verhältnis von Berufsfreiheit und Eigentumsschutz vgl. BVerfGE 50,
290 <361 f.="">; 110, 141 <166 f.="">; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember
2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 390).
130
(2) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber sind gerechtfertigt.
131
(a) Die Regelungen in Berlin und im Saarland zum Verbundverbot und zu den Ab-standsgeboten zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen ge-
nügen den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche
Rechtfertigung.
132
Auch zur Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung liegen hin-reichende Gründe des Gemeinwohls vor, die das Verbundverbot und die Abstands-
gebote tragen. Die Regelungen dienen der Abwehr drängender Gefahren für ein be-
sonders wichtiges Gemeinschaftsgut (aa), sind im Blick auf die unter staatlicher
Beteiligung betriebenen Spielbanken hinreichend konsequent auf das legitime Ziel
der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet (bb), verhältnismäßig (cc)
und stehen mit dem Bestimmtheitsgebot in Einklang (dd).
133
(aa) Die Regelungen dienen mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel
in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Ju-
gendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwer-
wiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen
kann (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 f.=""> m.w.N.). § 1 Nr. 1 GlüStV und § 1 Abs. 1
Nr. 1 SSpielhG nennen ausdrücklich die Verhinderung des Entstehens von Glücks-
spielsucht und die wirksame Suchtbekämpfung als Ziele des Staatsvertrages bezie-hungsweise des Gesetzes. Dass mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot
das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfüg-
baren Spielhallenangebots verfolgt wird, stellen die Erläuterungen zum Ersten
Glücksspieländerungsstaatsvertrag und die Gesetzesbegründungen der Spielhallen-
gesetze ausdrücklich klar (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 31;
Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 9, 12).
134
Näher wird das Verbundverbot damit begründet, dass Mehrfachspielhallen auf-
grund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund
ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellten und durch sie ein
„Las-Vegas-Effekt“ eintrete, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst ge-
steuertes Weiterspielen biete (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027,
S. 11; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 71). Durch das Verbundverbot
sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf
ein harmloses Freizeitvergnügen zurückgeführt sowie die Entstehung spielbankähnli-
cher Großspielhallen verhindert werden (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/
11995, S. 31).
135
Zweck des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ist die Herbeiführung einer Be-
42/66
grenzung der Spielhallendichte und damit eine Beschränkung des Gesamtangebots
an Spielhallen. Damit soll das Abstandsgebot - wie auch das Verbundverbot - zur
Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht dadurch beitragen, dass ein Spieler
auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten „auf andere Gedanken“ kommt (vgl.
Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 11). Der Spieler soll sich nach
dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein
selbständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich
ist.
136
Die Berliner Regelung zum Abstand zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche
dient der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht. Nach der Begründung
des Gesetzentwurfs üben gerade Spielhallen einen „Reiz des Verbotenen“ aus, der
insbesondere auf Kinder und Jugendliche anziehend wirkt. Insbesondere soll durch
diesen Tatbestand einem Gewöhnungseffekt des verbreiteten, stets verfügbaren An-
gebots von Spielhallen bei Kindern und Jugendlichen entgegengewirkt werden (vgl.
Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 12).
137
Diese Einschätzungen der Gesetzgeber sind nicht offensichtlich fehlerhaft. Im Rah-
men des ihnen zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums (vgl.
BVerfGE 126, 112 <141>), der vom Bundesverfassungsgericht nur in begrenztem
Umfang überprüfbar ist (vgl. BVerfGE 121, 317 <350>; 126, 112 <141> m.w.N.), durf-
ten die Gesetzgeber in Berlin und im Saarland annehmen, dass die vom Spiel an
Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren schwere Gefahren für
die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft darstellen. Das Ergreifen von
Maßnahmen zur Reduzierung des Spiels in Spielhallen in Form des Verbundverbots
und der Abstandsgebote kann von den Gesetzgebern in nachvollziehbarer Weise auf
drei einander ergänzende Erkenntnisse gestützt werden: erstens die grundsätzlich
vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren, zweitens
die deutliche Zunahme und Nutzung des Angebots an Geldspielgeräten in Spielhal-
len und drittens den Zusammenhang zwischen einer Zunahme des Spiels und einer
Zunahme an Suchtproblemen.
138
Ausdrücklich haben sich die Länder auf die Ergebnisse des vom Bundeswirtschafts-ministerium 2010 veröffentlichten Berichts zur Evaluierung der Fünften Novelle der
Spielverordnung und auf die von ihnen in Auftrag gegebene „International verglei-
chende Analyse des Glücksspielwesens“ gestützt (vgl. Bayerischer Landtag, Druck-
sache 16/11995, S. 16 f., 20), woraus insbesondere der Anstieg der Spielhallen-
standorte, die Zunahme der Bedeutung von Mehrfachspielhallen und der deutliche
Anstieg der Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen sowie die finanziellen Ein-schränkungen von Spielern in Spielhallen hervorgehen (vgl. BRDrucks 881/10, S. 40,
44, 49 f.). Laut der periodischen Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Auf-
klärung lag in den Jahren 2009 bis 2015 der Anteil der Befragten mit problemati-
schem oder pathologischem Spielverhalten mit 17,2 % am höchsten bei Geldspielge-
räten, gefolgt von Internet-Casinospielen mit 13,1 % und Sportwettenangeboten mit
12,1 % (vgl. Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland.
43/66
Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale
für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102). Im Rahmen der sogenannten PAGE-
Studie aus dem Jahre 2011 nannten 49,1 % der Befragten mit Glücksspielproblemen
Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten als wichtigsten Problembereich (vgl.
Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbi-
dität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68).
139
Gerade im Hinblick auf Kinder und Jugendliche durfte der Gesetzgeber suchtprä-
ventive Maßnahmen aufgrund ihrer höheren Beeindruckbarkeit für besonders dring-
lich halten, da der Anteil junger Spieler in den letzten Jahren deutlich gestiegen ist
und die Altersgruppe der 18- bis 25-Jährigen diejenige mit dem größten Spieleranteil
an Geldspielgeräten darstellt (vgl. Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspiel-
sucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht
der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 92).
140
Die von den Gesetzgebern zugrunde gelegten Annahmen werden auch nicht durch
das von den Beschwerdeführerinnen angeführte Gutachten zum sogenannten
Pathologie-Potenzial-Koeffizienten in Frage gestellt (vgl. Peren/Clement, Pathologie-Potenziale von Glücksspielprodukten. Eine komparative Bewertung von in Deutsch-
land angebotenen Spielformen, Wirtschaftswissenschaftliches Kurzgutachten ausge-
arbeitet für die AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH, 2011), da es durch
die Anknüpfung an den Marktanteil und die Spielerträge des jeweiligen Spiels den
Anteil der Süchtigen im Verhältnis zum Umsatz ermittelt und damit die höhere Er-
tragsquote der Spielbanken das Ergebnis verzerrt. Zudem sind die Gesetzgeber nicht
gehalten, bei der Bekämpfung der Glücksspielsucht auf eine rein mathematisch be-
rechnete relative Gefährlichkeit abzustellen. Vielmehr rechtfertigen gerade die hohen
Anteile der Spieler an Geldspielgeräten an der Gesamtzahl pathologischer Spieler
sowie der hohe Marktanteil und das erhebliche Wachstum des Spiels in Spielhallen
über die letzten Jahre die Annahme nachweisbarer schwerer Gefahren für die spiel-süchtigen oder von Spielsucht bedrohten Personen, ihre Familien und die Gemein-
schaft. Es ist nicht ersichtlich, dass die den Neuregelungen zugrunde liegenden An-
nahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung
widersprechen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische
Maßnahmen abgeben könnten (vgl. BVerfGE 25, 1 <17>; 126, 112 <141>).
141
(bb) Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der
Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gast-
stätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen un-terworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine ge-steigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
142
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind aller-
dings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Lan-
desgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5
Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken ab-
44/66

schöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG
Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren
Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interes-
sen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Inso-
weit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen
und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Ber-
lin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen
ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken
vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird.
Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwend-
barkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen.
Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des groß-
flächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe
der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelun-
gen entgegengewirkt.
143
Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern
verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken
und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in
§ 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht
(§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1
Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutz-vorschriften vorgesehen. So gelten für die Spielbanken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV
bundesweit die Werbebeschränkungen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwick-
lung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufklärungspflichten des
§ 7 GlüStV sowie insbesondere das bundesweite Spielersperrsystem mit der Mög-
lichkeit von Selbst- und Fremdsperren gemäß § 8 GlüStV.

144
Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken ist überdies gesetzlich gere-
gelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern ge-
mäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebunden ist. Dementsprechend
sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung
der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von
Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (zu deren
Genehmigungsbedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 SpielbG-Saar; zu Nebenbestimmungen
§ 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 SpielbG-Saar). So ist
das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in Berlin
und sieben im Saarland) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spiel-
hallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren
Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei
einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsge-
bote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorlie-
genden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielban-
ken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an
45/66
Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung,
Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht,
2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland.
Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale
für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücks-
spielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung -Endbericht, S. 68).
145
Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen Landesministe-
rien (vgl. § 12 SpBG Bln, § 2 Abs. 4 Satz 1 Allgemeines Gesetz zum Schutz der öf-
fentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zuständigkeitskatalog
Ordnungsaufgaben Berlin bzw. § 12 SpielbG-Saar, Nr. 2.16 der Anlage der Bekannt-
machung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden des Saarlandes) hin-reichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick
auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs
vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können (vgl.
BVerfGE 115, 276 <312>; BVerfGK 10, 525 <533>). Damit ist es den zuständigen
Behörden beider Länder aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung
sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des
Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzu-
setzen.
146
Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin
und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung
nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spiel-
triebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der
Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der
Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprung-
haft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der „Ausdünnung“ des Spielhallen-
marktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen
zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der
Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgerä-
te in Spielhallen.
147
Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automaten-
spiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden je-
doch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spiel-
hallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der
Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird.
148
(cc) Verbundverbot und Abstandsgebote sind zur Erreichung der dargestellten legi-
timen Ziele geeignet, erforderlich und angemessen.
149
(α) Die gesetzliche Anordnung des Verbundverbots sowie der Abstandsgebote ist
ein geeignetes Mittel zur Erreichung der von den Gesetzgebern verfolgten legitimen
Gemeinwohlziele, da sie die Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls fördern (vgl.
46/66
BVerfGE 63, 88 <115>; 67, 157 <175>; 96, 10 <23>; 103, 293 <307>; 115, 276
<308>). Den Gesetzgebern kommt hierbei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang
zu (vgl. BVerfGE 115, 276 <308> m.w.N.).
150
Die Einschätzung der Geeignetheit des Verbundverbots durch die Gesetzgeber der
Länder ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. So ist plausibel, dass gerade
Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu ei-
nem verstärkten Spielanreiz führen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/
4027, S. 9; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 71). Die Gesetzgeber re-
agierten damit in zulässiger Weise auf die deutliche Expansion dieser Branche in den
Jahren vor den entsprechenden Neuregelungen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin,
Drucksache 16/4027, S. 9; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 50), zu-
mal durch die Errichtung von Mehrfachspielhallen die Intention der Spielverordnung
unterlaufen wurde, zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht die Höchstzahl
der Geldspielgeräte je Standort auf zwölf zu begrenzen (vgl. bereits StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 337). Gerade im Fal-
le der generellen Zugänglichkeit und hohen Verfügbarkeit von Spielhallen kommt ei-
ner Begrenzung sowie örtlichen Beschränkungen von Glücksspielstätten die höchste
Wirksamkeit bei der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu (vgl. Schwei-
zerisches Institut für Rechtsvergleichung, International vergleichende Analyse des
Glücksspielwesens, 2009, S. 49 f.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung,
Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht,
2014, S. 22). Ein Verbot von Mehrfachspielhallen in Form des Verbundverbots kann
dem entgegenwirken, indem es zu einer geringeren Konzentration von Spielgeräten
im selben Gebäude(komplex) und im Zusammenwirken mit den Abstandsgeboten zu
einer generellen Reduzierung des Geldspielgeräteangebots führt.
151
Ebenso wenig bestehen Zweifel an der Geeignetheit des in Berlin und im Saarland
geltenden Abstandsgebots zu anderen Spielhallen. Mit diesem Gebot wird eine Re-duzierung der für die Ansiedelung von Spielhallen zur Verfügung stehenden Standor-
te und eine Begrenzung der Spielhallendichte bewirkt, was zu einer Beschränkung
des Gesamtangebots an Spielhallen beiträgt. Dadurch wird ebenfalls eine Verringe-
rung der Griffnähe und Verfügbarkeit des Spiels an Geldspielgeräten in Spielhallen
erreicht. Dem steht nicht entgegen, dass ein Ausweichen auf andere Orte oder auf
andere Arten des Glücksspiels nicht ausgeschlossen werden kann. Dies gilt insbe-
sondere für auf der Grundlage einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis betriebene
Spielcafés, die - sofern sie nicht selbst als Spielhallen zu qualifizieren sind (vgl. § 1
Abs. 2 SpielhG Bln; BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1988 - 1 C 59.86 -, NVwZ 1989,
S. 51 f.; Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11/04 -, NVwZ 2005, S. 961 <962>) - einen an-
deren Charakter aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -,
juris, Rn. 47). Ein strukturelles, bereits in der gesetzlichen Regelung angelegtes Voll-zugsdefizit ist dabei weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich (vgl.
BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 47).
47/66
152
Auch das in Berlin vorgesehene Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtun-
gen ist der Erreichung eines verstärkten Jugendschutzes jedenfalls förderlich. Indem
wenigstens in der Nähe der von ihnen besonders häufig aufgesuchten Einrichtungen
Spielhallen aus dem alltäglichen Umfeld der Kinder und Jugendlichen herausgenom-
men werden, wird erreicht, dass diese in geringerem Maße Bestandteil ihrer Lebens-
wirklichkeit sind. Gerade bei besonders schutzbedürftigen Kindern und Jugendlichen
kann so ein Gewöhnungseffekt durch ein stets verfügbares Angebot vermieden wer-
den.
153
(β) Verbundverbot und Abstandsgebote sind erforderlich. Ein milderes, gleich effek-
tives Mittel ist nicht ersichtlich, zumal den Gesetzgebern auch hier ein Beurteilungs-
und Prognosespielraum zukommt (vgl. BVerfGE 102, 197 <218>; 115, 276 <309>).
Insbesondere stellen rein spieler- oder gerätebezogene Maßnahmen wie die von den
Beschwerdeführerinnen vorgeschlagene Spielerkarte kein gleich wirksames Mittel
zur Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht dar. Die Länder durften insofern
die Einschätzung der Suchtforschung und -beratungspraxis zugrunde legen, dass die
Einschränkung des Angebots und die Reduzierung des Gesamtumsatzes bei Spiel-
hallen aus suchtpräventiver Sicht ein vorzugswürdiges Mittel darstellen (oben C II 1 a
bb (2) (a) (cc) (α)). Im Gestaltungsspielraum mit Blick auf die Erforderlichkeitsanfor-derungen liegt auch die saarländische Regelung, die für den Mindestabstand nicht
auf die Wegstrecke, sondern auf die Luftlinienentfernung zwischen zwei Spielhallen
abstellt (vgl. zur entsprechenden Regelung in § 42 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz
Baden-Württemberg StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/
13 -, juris, Rn. 367). Dasselbe gilt für das Absehen des Landesgesetzgebers von Ab-weichungs- und Ausnahmemöglichkeiten, mit denen eine Reduzierung der Spielhal-lendichte nicht in gleich wirksamer und effizienter Weise erreicht werden könnte.
154
Das Zutrittsverbot für Minderjährige (§ 6 Abs. 1 JuSchG, § 6 Abs. 4 SpielhG Bln)
stellt kein gleichermaßen wirksames Mittel wie das Abstandsgebot zu Kinder- und Ju-gendeinrichtungen dar, da der Werbe- und Gewöhnungseffekt dadurch nicht vermie-
den wird.
155
(γ) Verbundverbot und Abstandsgebote sind auch angemessen. Bei einer Gesamt-
abwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlich-
keit der sie rechtfertigenden Gründe wahren die gesetzlichen Regelungen auch unter
Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen der Spielhallengesetze
insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasten die Betroffenen nicht übermä-
ßig (vgl. BVerfGE 83, 1 <19>; 121, 317 <355>; 126, 112 <152 f.="">).

156
Durch das Verbundverbot entfallen die Möglichkeit, größere Kapazitäten an Spiel-
möglichkeiten oder eine größere Vielfalt an Geräten vorzuhalten, und die sich hieraus
ergebenden wirtschaftlichen Vorteile. Ähnliche Belastungswirkungen ergeben sich
durch die Abstandsgebote, denen insbesondere in Berlin nur begrenzt ausgewichen
werden kann. Die Regelungen haben - gerade im Zusammenwirken mit baupla-nungsrechtlichen Beschränkungen - eine deutliche Reduzierung der möglichen
48/66
Spielhallenstandorte zur Folge. Eine kumulative Belastung entsteht insbesondere
durch die gleichzeitige Geltung von Gerätehöchstzahlen je Spielhalle (in Berlin acht
gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln; im Saarland zwölf gemäß § 3 Abs. 2
Satz 1 SpielV). Zusätzlich belastend wirken sich daneben weitere Neuregelungen
aus (vgl. das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV, § 5 Abs. 2 Satz 2 SSpielhG, den Sach-kundenachweis nach § 2 Abs. 3 Nr. 4, § 6 Abs. 3 SpielhG Bln, die Verlängerung der
täglichen Sperrzeit gemäß § 5 SpielhG Bln, § 7 Abs. 1 SSpielhG, das Verbot der
Sportwettenvermittlung im selben Gebäude(komplex) gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV, die
Pflicht zur Reduzierung der Gerätezahl auf drei im Falle der Abgabe von Speisen und
Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln sowie das Verbot der unentgeltlichen
Verabreichung von Speisen und Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln, das
Rauchverbot gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG oder das Verbot von Internet-
Terminals und Geldautomaten nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2, § 8 Abs. 2 SSpielhG).

157
Die Gesamtbelastung lässt es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen
Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssen, zumal die Zahl der attraktiven
Standorte durch das Abstandsgebot stark beschränkt wird. Die Prognosen der Be-
schwerdeführerinnen, ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen sei durch die Ku-
mulation der verschiedenen belastenden Vorschriften nicht mehr möglich, werden al-
lerdings nicht hinreichend substantiiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016
- 8 C 6.15 -, juris, Rn. 50). Dies gilt auch im Hinblick auf die durch die Verlängerung
der Sperrzeit gemäß § 5 Abs. 1 SpielhG Bln erwarteten Verluste, da ohne weitere
Angaben zu den korrespondierenden Besucherzahlen die stündlichen Durchschnitts-
umsätze für die wegfallenden frühen Morgenstunden nicht angesetzt werden können.

158
Der mit Verbundverbot und Abstandsgeboten verfolgte Hauptzweck der Bekämp-
fung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiegt besonders schwer, da es sich um
ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). Be-
sonderes Gewicht bekommt dieses Ziel dadurch, dass nach maßgeblichen Studien
vom Spiel an Geldspielgeräten die mit Abstand höchsten Suchtgefahren ausgehen
(oben A I 2). Für alle anderen relevanten Glücksspielformen hatte bereits eine Be-
grenzung des Angebots in Form von Verboten, staatlichen Monopolen oder Konzes-
sionsmodellen bestanden. Aufgrund der Einschätzung der Suchtwissenschaft und -
beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten
eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von
Glücksspielsucht ist (oben C II 1 a bb (2) (a) (cc) (α)), durften die Gesetzgeber davon
ausgehen, dass gerade die mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten ein-
hergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der ver-
folgten Ziele leisten wird. Dies gilt zumal mit Blick auf den Zweck der Vorbeugung von
Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Stadium.

159
Insgesamt stehen damit die Belastungen nicht außer Verhältnis zum Nutzen der
Neuregelungen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12
u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 <145 f.="">; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni
2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 348; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni
49/66
2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 165; HmbOVG, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 4
Bs 90/15 -, juris, Rn. 35; VG Bremen, Beschluss vom 2. September 2011 - 5 V 514/
11 -, juris, Rn. 25). Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheb-
lichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spiel-suchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen
Interesse der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen
Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Danach ist auch eine deutliche Be-
grenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten
der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Sucht-
prävention und -bekämpfung hinzunehmen.
160
(dd) Das insoweit allein angegriffene Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrich-
tungen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln genügt den Anforderungen an die Be-
stimmtheit gesetzlicher Regelungen.

161
Der in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln verwendete Begriff der „Einrichtungen, die ih-
rer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht
werden“, ist hinreichend bestimmt. Er wird für Bestandsspielhallen durch § 5
Abs. 1 MindAbstUmsG Bln näher konkretisiert, der unter Bezugnahme auf das Berli-
ner Schulgesetz eindeutig definiert, zu welchen Einrichtungen Spielhallen einen ent-
sprechenden Abstand halten müssen, nämlich zu allen Schulen außer reinen Grund-
schulen und Schulen der Erwachsenenbildung. Aber auch isoliert ist die Auslegung
und Anwendung des in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln verwendeten Begriffs einer ge-richtlichen Kontrolle ohne weiteres zugänglich.
162
Das Bestimmtheitsgebot ist auch gewahrt, sofern es um das Betreiben von Spielhal-
len „in räumlicher Nähe“ zu Kinder- und Jugendeinrichtungen geht. Der Begriff der
räumlichen Nähe in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln lässt sich schon ohne Zusammen-
wirken mit dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin im Wege der teleologi-
schen Auslegung der Vorschrift unter besonderer Berücksichtigung des Kinder- und
Jugendschutzes konkretisieren. Dies gilt erst recht insoweit, als dieser in § 5 Abs. 2
Satz 1 MindAbstUmsG Bln für Bestandsspielhallen dahingehend definiert wird, dass
eine solche Nähe beim Überschreiten einer Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig
nicht vorliegt. Auch die Berechnung der Wegstrecke wird nunmehr in § 5 Abs. 2
Satz 2 MindAbstUmsG Bln im Einzelnen vorgegeben. Der Umstand, dass bei der
Überschreitung der Wegstrecke eine räumliche Nähe „regelmäßig“ nicht vorliegt, und
die Ausgestaltung von § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln als Sollvorschrift ermöglichen
der Verwaltung eine Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. Die gesetzliche
Regelung gibt der Verwaltung in ausreichendem Maße richtungsweisende Gesichts-
punkte an die Hand, damit diese die Norm in nachvollziehbarer und überprüfbarer
Weise anwenden kann (vgl. BVerfGE 21, 73 <82>; 62, 256 <275>).
163
(b) Auch die mit der Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen (§ 4 Abs. 2
Satz 1 SpielhG Bln) und der Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsper-
son (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln) einhergehenden Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spiel-
50/66
hallenbetreiber sind von hinreichenden Gemeinwohlzwecken getragen und verhält-nismäßig.
164
(aa) Mit der Reduzierung der Spielgerätehöchstzahl von zwölf auf acht je Spielhalleverfolgt der Gesetzgeber das Ziel der Suchtprävention durch Reduzierung der Anrei-
ze zu übermäßigem Spielen in den Spielhallen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin,
Drucksache 16/4027, S. 14) und damit die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahr-scheinlicher schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut (oben
C II 1 a bb (2) (a) (aa)). Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet, da der
Gesetzgeber im Rahmen seines Einschätzungs- und Prognosespielraums davon
ausgehen durfte, dass Anreize für die Spieler zum fortgesetzten Spielen in Spielhal-
len umso geringer sind, je weniger Geräte sich dort befinden (vgl. dazu auch BVerfG,
Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 27. März 1987 - 1 BvR 850/86 u.a.
-, NVwZ 1987, S. 1067; VG Hamburg, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 17 K 2429/13
-, juris, Rn. 104).
165
Der Gesetzgeber durfte die Reduzierung der Gerätehöchstzahl auch für erforderlich
halten. Eine gleich wirksame Regelung, die Spielhallenbetreiber weniger belastet, ist
nicht ersichtlich. Insbesondere stellt die bereits mit dem Verbundverbot und den Ab-standsgeboten bewirkte Reduzierung der Gesamtzahl der aufgestellten Geldspielge-
räte kein milderes, gleich geeignetes Mittel dar, da diese nicht, wie vom Gesetzgeber
im Rahmen seines Schutzkonzepts angestrebt, die Spielanreize innerhalb der einzel-
nen Spielhalle verringert (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 17 K
2429/13 -, juris, Rn. 104). Der Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass ge-
rätebezogene Regelungen nicht gleichermaßen präventiv wirken.
166
Schließlich belastet die Reduzierung der Gerätehöchstzahl die Spielhallenbetreiber
nicht übermäßig. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschut-
zes überwiegt gegenüber den wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber.
Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die
Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame
Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht darstellt (oben
C II 1 a bb (2) (a) (cc) (α)), durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade
auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhal-
len einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar
liegt nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf
die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet
der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass
mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der Betrieb einer Spielhalle generell wirt-
schaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom
11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 186).
167
(bb) Entsprechendes gilt für die Pflicht zur Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6
Abs. 2 SpielhG Bln), die das Erkennen und die unmittelbare Einflussnahme auf pro-blematisches Spielverhalten ermöglichen soll (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Druck-
51/66
sache 16/4027, S. 15). Damit verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, nachweisbare oder
höchstwahrscheinliche schwere Gefahren für ein besonders wichtiges Gemein-
schaftsgut abzuwehren (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). An der Eignung der Anwesen-
heit mindestens einer Aufsichtsperson je Spielhalle für die Förderung dieses Ziels be-
stehen keine Zweifel. Der Gesetzgeber durfte die Begründung einer solchen Pflicht
auch für erforderlich halten. Angesichts der hohen Suchtgefahren, die vom Spiel an
Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehen, und des hohen Gewichts der Suchtbe-
kämpfung durfte die Vorschrift ohne den Nachweis vorher bestehender Missstände
eingeführt werden.

168
Die Spielhallenbetreiber werden dadurch nicht übermäßig belastet. Da nach Ablauf
der Übergangsfristen aufgrund des Verbundverbots im Regelfall nur noch Einzel-
spielhallen bestehen werden, wird von keinem Betreiber verlangt, je Standort mehr
als eine Aufsichtsperson einzusetzen. Dadurch entstehende Personalkosten sind je-
denfalls zumutbar.

169
b) Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt - soweit ihr Schutzbereich hier
überhaupt eröffnet ist - hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls
nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit.

170
c) Das Verbundverbot, die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und zu Kinder-
und Jugendeinrichtungen, die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen und
die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson bewirken keine mit
Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern ge-
genüber den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten, in denen Geldspielge-
räte aufgestellt sind.

171
aa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln.
Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches
ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigun-
gen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung.
Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die
dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein
stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach
den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestim-
men lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungs-gegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die
von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen
Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Ge-
setzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem
verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkma-
le, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind
oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 138, 136
<180 121="" f.="" rn.=""> m.w.N.).
52/66
172
bb) Durch die angegriffenen Vorschriften werden Spielhallenbetreiber gegenüber
den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten ungleich behandelt, da Spiel-
hallen Beschränkungen unterworfen werden, die für den Betrieb von Spielautomaten
in Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten nicht gelten. Dabei sind diese
Gruppen insofern wesentlich gleich, als in ihren Betrieben jeweils - zumindest auch -Glücksspiel um Geld an Spielautomaten beziehungsweise Geldspielgeräten angebo-
ten wird. Dass sich die Bauart der Spielautomaten in Spielbanken von derjenigen der
Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten unterscheidet, begründet keine we-sentlichen, die Vergleichbarkeit ausschließenden Unterschiede. Im Übrigen sind
zahlreiche Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag zur Suchtprävention gleicherma-
ßen auf Spielbanken und Spielhallen anwendbar (vgl. Beaucamp, DVBl 2015,
S. 1473 <1481>).
173
cc) Ausgehend hiervon ist die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern ge-
genüber den Betreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten ge-rechtfertigt, selbst wenn angesichts der mit den spielhallenbezogenen Regelungen
einhergehenden erheblichen Beeinträchtigungen des Grundrechts der Berufsfreiheit
aus Art. 12 Abs. 1 GG ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhält-nismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt wird.
174
Die Gesetzgeber verfolgen bei der Regulierung der Spielhallen und allgemein im
Bereich des Glücksspielrechts mit der Verhinderung und Bekämpfung der Glücks-
spielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). Ein
hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und
Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von
Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Spielhallen gegenüber Abstand vom Alltag
bei Spielbanken) und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der
Spielmöglichkeiten, selbst wenn man die - insoweit freilich begrenzt zu haltenden -Dependancen beziehungsweise Zweigniederlassungen berücksichtigt (oben C II 1 a
bb (2) (a) (bb)). Aufgrund dieser sich auch auf die Suchtproblematik auswirkenden
Unterschiede ist eine Ungleichbehandlung durch Vorschriften, die eine mengenmäßi-
ge Begrenzung des Spiels in Spielhallen bezwecken, gerechtfertigt.
175
Ungleichbehandlungen gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufge-
stellt sind, sind aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt. Der Schwer-
punkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und Bereit-
halten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und
Getränken. Die Möglichkeiten und Anreize zu ununterbrochenem Spiel in Spielhallen
sind daher typischerweise größer als in Gaststätten (so bereits BVerwG, Beschluss
vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 -, NVwZ-RR 1991, S. 403 <404>). Hinzu kommt,
dass gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höchstens drei, ab dem 10. November 2019
nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen (vgl. Art. 5
Nr. 1 Sechste Verordnung zur Reform der Spielverordnung vom 4. November 2014,
BGBl I S. 1678 <1682>). Das Gefährdungspotential in Gaststätten ist somit aufgrund
der geringeren Verfügbarkeit des Glücksspiels deutlich geringer als in Spielhallen
53/66
und ermöglicht durch die Einbettung in den Gaststättenbetrieb darüber hinaus eine
größere soziale Kontrolle. Der Betrieb von „Spielcafés“ oder „Cafécasinos“ als Gast-
stätten mit höchstens drei Spielgeräten, die faktisch das Gepräge von kleinen Spiel-
hallen haben, ändert daran nichts, da solche Spielcafés als Spielhallen gelten und
damit denselben Regeln unterworfen sind (oben C II 1 a bb (2) (a) (cc) (α)).
176
2. Die fünfjährigen Übergangsfristen in Berlin und im Saarland sind mit Art. 12
Abs. 1 GG ebenso vereinbar (a) wie die einjährige Übergangsfrist in Bayern (b); für
die Eigentumsfreiheit gilt, soweit einschlägig, nichts anderes (c). Die Differenzierung
zwischen der fünfjährigen und der einjährigen Übergangsfrist in der bayerischen Re-
gelung verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (d). Auch die zweijährige Über-
gangsfrist für die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Berlin ist verfassungsgemäß
(e).
177
a) Die fünfjährigen Übergangsfristen für Bestandsspielhallen in Berlin und im Saar-
land im Hinblick auf das Verbundverbot und die Abstandsgebote zu anderen Spiel-
hallen sowie in Berlin zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sind mit Art. 12 GG verein-
bar.
178
aa) Die fünfjährigen Übergangsfristen sind vorrangig an Art. 12 Abs. 1 GG zu mes-
sen, weil es um Übergangsregelungen für die erlaubte gewerbliche Betätigung, weni-
ger um die Nutzbarkeit des vorhandenen Eigentums geht. Bei einer Beeinträchtigung
der Erwerbs- und Leistungstätigkeit durch staatliche Regelungen ist nach der beste-
henden Verfassungsrechtsprechung vorrangig der Schutzbereich der Berufsfreiheit
berührt. Die Begrenzung der Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögens-
güter, für die der Schutz des Art. 14 GG grundsätzlich in Betracht kommt, sowie der
Wertverlust der unternehmerischen Einheit sind dann nur mittelbare Folgen der an-gegriffenen Handlungsbeschränkung, weshalb Art. 14 Abs. 1 GG nur neben Art. 12
Abs. 1 GG zur Anwendung kommt (zur umgekehrten Konstellation vgl. BVerfG, Urteildes Ersten Senats vom 6. Dezember 2016, - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 390).
179
bb) Die Übergangsregelungen bewirken nach fünf Jahren das Erlöschen der bishe-
rigen Erlaubnis nach § 33i GewO und verlangen die Einholung einer neuen Erlaub-
nis, die von der Einhaltung des Verbundverbots und der Abstandsgebote abhängig
ist. Sie greifen damit zwar in die Berufsfreiheit ein (1), sind aber von Verfassungs we-
gen gerechtfertigt (2).
180
(1) Durch das Erlöschen der Erlaubnisse nach § 33i GewO mit Ablauf des 31. Juli
2016 beziehungsweise des 30. Juni 2017 greifen die Übergangsregelungen in Berlin
und im Saarland in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) ein.
Nach § 8 Abs. 1 SpielhG Bln verlieren bestehende Erlaubnisse nach § 33i GewO mit
Ablauf des 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit und können nur nach den Anforderungen
an die Erteilung einer neuen Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 SpielhG Bln erneuert wer-
den, die für Bestandsspielhallen in §§ 5 bis 7 MindAbstUmsG Bln modifiziert wurden.
Soweit Betreiber von Bestandsspielhallen einen Antrag auf Erteilung einer neuen
Spielhallenerlaubnis im Sonderverfahren nach dem Mindestabstandsumsetzungsge-
54/66
setz Berlin gestellt haben, gilt die Erlaubnis nach § 33i GewO als bis zum sechsten
Monat nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren fortbestehend (§ 2
Abs. 3 MindAbstUmsG Bln). Gleichermaßen ergibt sich im Saarland die Betroffenheit
der Beschwerdeführerin zu IV) aus dem Zusammenwirken der Erlöschensanordnung
in § 12 Abs. 1 SSpielhG mit den Erlaubnisanforderungen in § 2 Abs. 1 und § 3
Abs. 2 SSpielhG sowie aus § 24 Abs. 1, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4
Satz 2 GlüStV in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz zum Ersten Glücksspie-länderungsstaatsvertrag.
181
(2) Die durch die Übergangsvorschriften bewirkten Eingriffe in die Berufsfreiheit sind
gerechtfertigt. Sie werden dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht (a).
Zudem erfüllen sie die Anforderungen der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und
des Vertrauensschutzes (b).
182
(a) Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer ge-
setzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle
wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Norm-
gebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind (vgl.
BVerfGE 82, 209 <224>; 83, 130 <142>; 95, 267 <307>; 98, 218 <251>; 116, 24
<58>). Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich we-sentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den
Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl.
BVerfGE 49, 89 <126>; 98, 218 <251>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
17. Februar 2016 - 1 BvL 8/10 -, juris, Rn. 59). Bei Auswahlentscheidungen muss der
Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu er-
öffnen oder zu versagen ist, und er muss ein rechtsstaatliches Verfahren bereitstel-
len, in dem hierüber zu entscheiden ist (vgl. BVerfGE 57, 295 <327>; 73, 280
<295 f.="">; 86, 28 <41>). Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz
(vgl. BVerfGE 56, 1 <12 f.="">; 134, 141 <184 126="" rn.="">) ergibt sich, dass die gesetzli-
che Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf
die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind (vgl. BVerfGE 56, 1 <13>). Die erfor-
derlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des
Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Ausle-
gungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzu-sammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfGE 82, 209 <224 f.="">
m.w.N.).
183
(aa) Das Fehlen von Kriterien für die bei der Entscheidung über die Wiedererteilung
nach Ablauf der Übergangsfrist erloschener Erlaubnisse zu treffende Auswahl zwi-
schen bestehenden Spielhallen mit Altgenehmigungen, die zueinander den Mindest-
abstand von 500 Metern nicht einhalten, im Saarländischen Spielhallengesetz ver-
stößt nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Zwar ist der Entzug
der Gewerbeerlaubnis wegen des drohenden völligen oder teilweisen Verlusts der
beruflichen Betätigungsmöglichkeit von erheblichem Gewicht. Allerdings ist die Be-
lastung des Eingriffs in die Berufsfreiheit in zweifacher Weise durch die Regelung im
55/66
Saarländischen Spielhallengesetz abgemildert, und zwar durch die fünfjährige Über-
gangsfrist und die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung bei der Entscheidung über die
Wiedererteilung nach Fristablauf (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 SSpielhG; BayVerfGH, Ent-
scheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 <143>; OVG
Niedersachsen, Beschluss vom 15. April 2014 - 7 ME 121/13 -, juris, Rn. 59; StGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 356 ff.; OVG
Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 183; VG
Bremen, Beschluss vom 2. September 2011 - 5 V 514/11 -, juris, Rn. 26). Zudem
geht es nur um eine Überleitungsregelung für eine bestimmbare Anzahl von Be-
standsspielhallen, nicht um die grundsätzliche und allgemeine Zuordnung unter-
schiedlicher Grundrechtspositionen für eine unbestimmte Vielzahl von zukünftigen
Auswahlentscheidungen.
184
Vor diesem Hintergrund lassen sich die wesentlichen Parameter der Auswahlent-
scheidung in Konkurrenzsituationen zwischen Bestandsspielhallen dem Saarländi-
schen Spielhallengesetz in hinreichendem Maße entnehmen. Insbesondere kann zur
Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung
nach § 12 Abs. 2 SSpielhG zurückgegriffen werden, so dass im Rahmen der Aus-wahlentscheidung etwa auch die Amortisierbarkeit von Investitionen berücksichtigt
werden kann. Auch ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung, dass
bei der Auswahlentscheidung die mit der Neuregelung verfolgten und in § 1
Abs. 1 SSpielhG niedergelegten Ziele zu beachten sind.
185
Der Gesetzgeber kann die Bewältigung der vielgestaltigen Auswahlkonstellationen
anhand sachgerechter Kriterien den zuständigen Behörden überlassen, da eine aus-drückliche gesetzliche Regelung soweit ersichtlich nur ein geringes Mehr an Be-
stimmtheit und Rechtsklarheit schaffen könnte. Auch soweit etwa in Innenstädten
oder Stadtteilzentren aufgrund der dort bestehenden Gemengelage eine Vielzahl von
Konkurrenzsituationen aufgelöst werden muss, erfordert der Vorbehalt des Gesetzes
daher jedenfalls derzeit keine ausdrückliche gesetzgeberische Festlegung der maß-
geblichen Auswahlparameter, etwa hinsichtlich der Frage, von welchem Fixpunkt die
Auswahlentscheidung auszugehen hat. Insofern gebietet es die ohnehin geforderte
Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber
auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung, dass die zuständigen Behörden
sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der
bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem rele-
vanten Gebiet ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlent-
scheidung zusätzlich Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber ein-zubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Vorbelastungen der Betreiber von
Bestandsspielhallen zu berücksichtigen bleiben.

186
Soweit danach verschiedene Auswahlmöglichkeiten verbleiben, ist insofern weder
ersichtlich noch von der Beschwerdeführerin zu IV) vorgetragen, dass eine gesetzge-
berische Festlegung der maßgeblichen Auswahlkriterien den von den Behörden in
dieser Situation vorzunehmenden komplexen Abwägungsentscheidungen besser ge-
56/66
recht würde. Soweit das behördliche Auswahlverfahren im Einzelfall den genannten
Rahmen nicht beachtet oder sonst individuellen Rechtspositionen der Spielhallen-
betreiber nicht zureichend Rechnung trägt, steht ihnen verwaltungsgerichtlicher und
- gegebenenfalls nach Rechtswegerschöpfung - auch verfassungsgerichtlicher
Rechtsschutz offen. Zugleich bleibt es den Ländern unbenommen, im Rahmen der
verfassungsrechtlichen Bindungen den zuständigen Behörden selbst im Wege der
Gesetz- oder Verordnungsgebung oder auch mittels Verwaltungsvorschriften detail-
liertere Kriterien für die Bewältigung von Konkurrenzsituationen an die Hand zu ge-
ben.
187
(bb) Soweit auch das Berliner Spielhallengesetz in seiner zunächst angegriffenen
Fassung keine ausdrückliche Regelung der Kriterien für die Auswahlentscheidung
zwischen konkurrierenden Bestandsspielhallen enthielt, hat sich dies mit § 7 Abs. 1
Nr. 1 und 2 MindAbstUmsG Bln geändert. Die Frage der verfassungsrechtlichen Zu-
lässigkeit der vom Berliner Landesgesetzgeber festgelegten Auswahlkriterien im Ein-
zelnen bedarf hier wegen des subsidiären Charakters der Verfassungsbeschwerde
keiner Entscheidung, da für eine entsprechende Rüge zunächst das Sonderverfah-
ren des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin durchlaufen werden müsste.

188
(b) Die Bestimmungen sind mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem in
Art. 12 GG enthaltenen Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar (vgl. BVerwG,
Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 72 ff.; so auch BayVerfGH, Ent-
scheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 <144>;
BayVGH, Beschluss vom 30. September 2013 - 10 CE 13.1477 -, juris, Rn. 16 ff.;
OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14. November 2013 - 1 M 124/13 -, juris,
Rn. 5 ff.; SächsOVG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 - 3 B 418/13 -, juris,
Rn. 15 ff.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2014 - 7 ME 90/13 -, juris,
Rn. 35 ff.; OVG Saarland, Beschluss vom 10. Februar 2014 - 1 B 476/13 -, juris,
Rn. 14 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27. Mai 2014 - 6 B 10343/14 -,
NVwZ-RR 2014, S. 682 <683>; HmbOVG, Beschluss vom 24. Juni 2014 - 4 Bs 279/
13 -, juris, Rn. 17 ff.; HessVGH, Beschluss vom 5. September 2014 - 8 B 1036/14 -,
juris, Rn. 18 ff.; a.A. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/
13 -, juris, Rn. 461 ff.; VG Osnabrück, Beschluss vom 24. September 2013 - 1 B 36/
13 -, juris, Rn. 23 ff.; offen gelassen OVG Thüringen, Beschluss vom 8. April 2015 - 3
EO 775/13 -, juris, Rn. 6 ff.; vgl. auch für eine vierjährige Übergangsperiode die Ent-scheidung des Österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 12. März 2015 - G
205/2014-15 u.a. -, www.vfgh.gv.at, Rn. 76 f.).
189
(aa) Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vor-
herige Rechtslage noch auf die vorhandenen Betriebserlaubnisse gemäß § 33i Ge-
wO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen (für an
Art. 14 GG zu messende Belastungen vertrauensgeschützter Positionen vgl. BVerfG,
Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris,
Rn. 372; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 -, NVwZ 2009,
S. 650 <652 41="" rn.="">). Für die gesetzliche Regelung ergibt sich dies schon daraus,
57/66
dass grundsätzlich nicht darauf vertraut werden kann, dass eine günstige Rechtslage
unverändert bleibt (vgl. BVerfGE 38, 61 <83>; 68, 193 <222>; 126, 112 <157>). Auch
ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand
des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten
Vertrauensschutz (vgl. BVerfGE 105, 17 <44>). Weder die Gesetzgeber noch die
zuständigen Behörden haben die Spielhallenbetreiber zu bestimmten Dispositionen
veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko.
190
Die Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhal-
lensektors haben überdies zur Folge, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes
einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen
Wirtschaftsbereichen. Bei Spielhallen handelt es sich um Gewerbebetriebe, die von
vornherein einen besonderen sozialen Bezug aufweisen, da auch bei Beachtung aller
gesetzlichen Vorschriften die Möglichkeit besteht, dass spielsüchtige und spielsucht-gefährdete Spieler Spielhallen aufsuchen. Der Betrieb von Spielhallen steht damit
stets in einem Spannungsverhältnis zur Suchtbekämpfung (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2,
2. Halbsatz, Abs. 2 Nr. 3 GewO). Nicht zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht be-
reits in seinem Sportwettenurteil aus dem Jahre 2006 festgestellt, dass dem Spiel an
Geldspielgeräten im Sinne der Gewerbeordnung das höchste Suchtpotential aller
Glücksspielformen zukommt (vgl. BVerfGE 115, 276 <305>). Die Spielhallenbetrei-
ber mussten daher damit rechnen, dass die Landesgesetzgeber diese Feststellung
zum Anlass für eine strengere Regulierung von Spielhallen nehmen würden, um eine
insgesamt konsequentere Glücksspielpolitik zu erreichen.
191
Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unbegrenzten weiteren Betrieb von
Mehrfachspielhallen war auch ohne entsprechende konkrete Reformvorhaben zu-
mindest stark eingeschränkt, denn deren Betrieb unterlief die vom Bundesgesetzge-
ber mit der Bestimmung des § 3 Abs. 2 SpielV beabsichtigte Begrenzung der maxi-
malen Anzahl der Geldspielgeräte je Standort auf die Höchstzahl von zwölf und
stellte damit eine (wenn auch legale) Umgehung der schon zuvor bestehenden Vor-
schriften zur Gerätehöchstzahl in Spielhallen dar (vgl. StGH Baden-Württemberg, Ur-
teil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 337). Das Vertrauen in eine unbe-
schränkte und unbefristete Fortführung des Spielhallenbetriebs war zudem schon
durch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit nachträglicher Auflagen zum Schutz
der Allgemeinheit oder der Gäste (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO) begrenzt.
192
(bb) An der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der Übergangsregelun-
gen mit fünfjähriger Übergangsfrist zur Erreichung der mit dem Verbundverbot und
den Abstandsgeboten verfolgten Gemeinwohlbelange (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa))
bestehen keine ernsthaften Zweifel. Gerade der deutliche Anstieg an Spielhallen in
den letzten Jahren (oben A I 8) bestätigt, dass die Ziele der Neuregelung wirksam nur
erreicht werden können, wenn den neuen Anforderungen auch Bestandsspielhallen
unterworfen werden.
Die Landesgesetzgeber sind nicht auf eine Regelung zu verweisen, die Spielhallen-
58/66
betreibern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden
Spielhallen ermöglicht (vgl. BVerfGE 75, 246 <282>). Die immerhin fünfjährigen
Übergangsfristen in Berlin und im Saarland tragen dem Interesse der Betreiber, eine
Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei
einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.
194
Die Belange der Spielhallenbetreiber sind ebenfalls genügend berücksichtigt. Die
Räumlichkeiten und die weiteren Betriebsmittel sind auch anderweitig nutzbar (vgl.
BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014,
S. 141 <146>). Für Mietverträge kann sich zudem ein Recht auf ordentliche oder au-ßerordentliche Kündigung ergeben (vgl. BGH, Urteil vom 20. November 2013 - XII ZR
77/12 -, NZM 2014, S. 165 <166>; KG, Urteil vom 14. Juli 2014 - 8 U 140/13 -, juris,
Rn. 28). Ähnliches gilt für die Möglichkeit eines Weiterverkaufs oder einer Weiterver-mietung der Spielgeräte und anderer Einrichtungsgegenstände, zumal deren Ab-schreibungszeit die fünfjährige Übergangszeit in der Regel nicht überschreiten dürfte
(vgl. AfA-Tabelle für die allgemein verwendbaren Anlagegüter Nr. 7.5.1).
195
Dennoch haben sowohl Berlin als auch das Saarland die Möglichkeit von Härtefall-befreiungen im Einzelfall geschaffen (§ 9 MindAbstUmsG Bln; § 12
Abs. 2 SSpielhG). Dass darüber hinaus ein weiterer Betrieb von Spielhallen unter-
bunden wird, haben die Beschwerdeführerinnen hinzunehmen.
196
b) Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin zu III) durch die einjähri-
ge Übergangsregelung für nach dem 28. Oktober 2011 genehmigte Bestandsspiel-
hallen in Bayern gemäß Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAGGlüStV in Verbindung mit § 29
Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist ebenfalls mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Mit Ablauf des
30. Juni 2013 wurde neben der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO eine
zusätzliche glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis erforderlich, deren Erteilung
von der Wahrung unter anderem des Verbundverbots des § 25 Abs. 2 GlüStV abhän-
gig ist. Dadurch wird in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen, der Eingriff ist jedoch gerecht-
fertigt. Die Unterscheidung zwischen ein- und fünfjähriger Übergangszeit dient legiti-
men Gemeinwohlzielen (aa) und trägt auch dem Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes durch Bezug auf den Stichtag des 28. Oktober 2011 hinreichend
Rechnung (bb). Das Abstellen auf die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis ist
ebenfalls verfassungsgemäß (cc). Auch ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Genüge getan (dd).
197
aa) Mit der einjährigen Übergangsfrist für Bestandsspielhallen, die erst nach dem
28. Oktober 2011 eine Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO erhalten hatten (§ 29
Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAGGlüStV), soll dem Vertrau-
ens- und Bestandsschutz der Betreiber in Abwägung mit den durch das Abstandsge-
bot und das Verbundverbot verfolgten Gemeinwohlzielen angemessen Rechnung
getragen werden; durch das Anknüpfen an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung bei
Mehrfachspielhallen soll dabei ein stufenweiser Rückbau erreicht werden (vgl. Baye-
rischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 32). Dahinter steht das Ziel einer mög-
59/66
lichst zeitnahen Umsetzung des Abstandsgebots und des Verbundverbots, um eine
möglichst wirksame Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erreichen. Zum anderen
soll die Stichtagsregelung Mitnahmeeffekte in Form von Vorratserlaubnissen in
Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindern.
198
bb) Dabei ist nicht zu beanstanden, dass durch die Festlegung des 28. Oktober
2011, des Tages der Beschlussfassung der Ministerpräsidentenkonferenz über die
Änderung des Glücksspielstaatsvertrages, als Stichtag gemäß § 29 Abs. 4
Satz 3 GlüStV das Vertrauen auf den Fortbestand der geltenden Rechtslage ab die-
sem Zeitpunkt nicht mehr in gleicher Weise geschützt ist.
199
Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung
und der erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO war spätestens mit dem Beschluss
der Ministerpräsidentenkonferenz beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt.
Hierbei kann auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die das Bundesverfas-
sungsgericht für das Vertrauen in die Gesetzeslage gegenüber rückwirkenden Ge-
setzen entwickelt hat. Demnach entfällt schutzwürdiges Vertrauen in die geltende
Rechtslage nicht erst dann, wenn eine Änderung der Rechtslage sicher ist, sondern
bereits dann, wenn mit einer Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist (vgl. BVerfGE 126,
369 <396>). Dies ist beim endgültigen Beschluss des Bundestages über einen Ge-
setzentwurf der Fall (vgl. BVerfGE 126, 369 <396>; 132, 302 <324 57="" rn.=""> jeweils
m.w.N.). Darüber hinaus können sich ab der Einbringung eines Gesetzentwurfs im
Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ die Betroffenen nicht mehr auf ein
schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand der Rechtslage berufen
(vgl. BVerfGE 127, 31 <50>; 132, 302 <324 56="" f.="" rn.=""> m.w.N.).
200
Diese Rechtsprechung ist auf den Entstehungsprozess eines Staatsvertrages, auf
dem die hier gegenständlichen Landesgesetze beruhen, übertragbar. Bei der Entste-
hung von Staatsverträgen kann es zu vergleichbaren Ankündigungseffekten kommen
(vgl. BVerfGE 95, 64 <88 f.="">). Schon mit dem Zustandekommen eines Staatsvertra-
ges ist mit einer Neuregelung durch entsprechende Landesgesetze ernsthaft zu rech-
nen (vgl. BVerfGE 126, 369 <396>), so dass geplante Gesetzesänderungen öffent-
lich und mögliche zukünftige Gesetzesänderungen damit in konkreten Umrissen
vorhersehbar werden (vgl. BVerfGE 132, 302 <324 56="" rn.="">). Hinzu kommt, dass Än-
derungen am Staatsvertrag durch die Länderparlamente nach Unterzeichnung durch
die Ministerpräsidenten ausgeschlossen sind, da der Vertragstext schon mit der Un-
terzeichnung feststeht und nur noch einvernehmlich geändert werden kann (vgl.
BayVGH, Beschluss vom 30. September 2013 - 10 CE 13.1477 -, juris, Rn. 22; StGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 463).
201
Im Hinblick auf das Kriterium der Öffentlichkeit der geplanten Gesetzesänderung
kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Für Beschlüsse der nicht öffentlich ta-
genden Ministerpräsidentenkonferenz genügen die Veröffentlichung des konkreten
Textes und seine tatsächliche Verfügbarkeit (vgl. BVerfGE 127, 31 <50>). Bei Ent-scheidungen von einigem wirtschaftlichem Gewicht - wie Investitionen in eine neue
60/66
Spielhalle - ist es zudem regelmäßig zumutbar, professionelle Beratung über das
rechtliche und regulatorische Umfeld in Anspruch zu nehmen (vgl. zu steuerlichen
Folgen BVerfGE 127, 31 <50>). Um ein Vertrauen in die geltende Gesetzeslage zu
beseitigen, reicht es aus, dass der eingebrachte Entwurf in seinem Regelungsanlie-
gen und den maßgeblichen Inhalten erkennbar wird. Denn bereits in diesem Fall sind
mögliche zukünftige Gesetzesänderungen in konkreten Umrissen allgemein vorher-
sehbar (vgl. BVerfGE 132, 302 <324 56="" rn.="">).
202
Allein der Beschluss der Ministerpräsidenten am 28. Oktober 2011 und die gleich-
zeitig veröffentlichte Medien-Information reichten allerdings nicht aus, um entspre-
chende mögliche zukünftige Gesetzesänderungen für Spielhallenbetreiber in konkre-
ten Umrissen allgemein vorhersehbar zu machen. Denn die endgültig beschlossene
Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages wurde noch nicht am
28. Oktober 2011, sondern erstmals am 18. November 2011 als Landtagsdrucksa-
che des Landtags von Baden-Württemberg veröffentlicht (vgl. Landtag von Baden-
Württemberg, Drucksache 15/849; vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Ju-
ni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 2).
203
Von einem schutzwürdigen Vertrauen der Spielhallenbetreiber auf die Fortgeltung
der bestehenden Rechtslage konnte gleichwohl nach dem 28. Oktober 2011 nicht
mehr die Rede sein. Bereits im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz am
6. April 2011 hatten sich die Länder darauf geeinigt, einen Entwurf für einen Ersten
Glücksspieländerungsstaatsvertrag zur Anhörung und zur Notifizierung bei der Euro-
päischen Kommission freizugeben. Bei diesem seit April 2011 auf verschiedenen offi-
ziellen Seiten im Internet abrufbaren und ab Mai 2011 auch in Landtagsdrucksachen
verfügbaren (oben A I 2) Entwurf handelte es sich nicht lediglich um eine Arbeits-
grundlage. Vielmehr kam ihm weitgehend die Funktion eines Gesetzentwurfs der Re-
gierung im normalen Gesetzgebungsverfahren zu, der an die Ausschüsse überwie-
sen wird, damit diese gegebenenfalls Anhörungen insbesondere von
Sachverständigen und Interessenvertretern vornehmen können (vgl. § 70 Abs. 1 Ge-
schäftsordnung des Deutschen Bundestages). Der Entwurf enthielt einen besonde-
ren Erlaubnisvorbehalt für Spielhallen, Regelungen über ein Abstandsgebot zu ande-
ren Spielhallen und ein Verbundverbot sowie entsprechende Übergangsregelungen.
Danach sollte grundsätzlich eine fünfjährige Übergangsfrist gelten. Spielhallener-
laubnisse nach § 33i GewO, die nach dem 6. April 2011 erteilt würden, sollten bei ei-
nem Verstoß gegen das Verbundverbot ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertra-
ges unwirksam werden. Die von der Neuregelung betroffenen Spielhallenbetreiber
hatten zudem im Zusammenhang mit der vom Land Sachsen-Anhalt im Mai 2011
durchgeführten Verbändeanhörung (oben A I 2) und über die intensive Berichterstat-
tung und Öffentlichkeitsarbeit der Verbände der Automaten- und Spielhallenbranche
(vgl. AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH, Novelle des Glücksspiel-staatsvertrags gefährdet Existenz von 6.000 Unternehmen und 70.000 Arbeitsplät-
zen vom 2. Mai 2011, http://www.awi-info.de/de/einzelne-news/25, zuletzt abgerufen
am 6. März 2017; Glücksspielstaatsvertrag: Entwurf mit Regelungen für Spielstätten,
61/66
AutomatenMarkt vom 20. April 2011,
http://www.automatenmarkt.de; Anhörung zum Glücksspielstaatsvertrag vom 26. Mai
2011, a.a.O., beide zuletzt abgerufen am 6. März 2017) die Möglichkeit, sich in zu-
verlässiger Weise über die geplante Gesetzesänderung und die Umstände zu infor-
mieren, die eine Änderung der Rechtslage als wahrscheinlich erscheinen ließen.
204
Somit waren schon vor dem 28. Oktober 2011 Gesetzesänderungen für die Spiel-hallenbetreiber in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar, so dass sie nicht
mehr darauf vertrauen konnten, das bis dahin geltende Recht werde in Zukunft un-
verändert fortbestehen (a.A. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1
VB 15/13 -, juris, Rn. 461 ff.). Zumindest war das Vertrauen in den Fortbestand der
gesetzlichen Regelung erheblich herabgesetzt. Jedenfalls am Tage der ihrerseits öf-
fentlich bekannt gegebenen politischen Einigung der 15 Ministerpräsidenten auf die
endgültige Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 28. Okto-
ber 2011 war hinreichend wahrscheinlich, dass der Vertrag von den beteiligten Län-
dern geschlossen würde und die Vorgaben anschließend durch Landesgesetze um-
gesetzt würden. Änderungen nach der politischen Einigung hätten nur auf der
Grundlage erneuter Verhandlungen aller beteiligten Länder erfolgen können.
205
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Entwurf für einen
Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 6. April 2011 bis zum abschließen-
den Beschluss der Ministerpräsidenten noch partiell geändert wurde (a.A. StGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 471). Die Be-
seitigung schutzwürdigen Vertrauens ist nicht auf solche Fälle beschränkt, in denen
der eingebrachte Regelungsvorschlag völlig unverändert später beschlossen und in
Kraft gesetzt wird. Denn es geht nicht um die Frage, ob die Betroffenen mit dem In-
krafttreten der konkreten Neuregelung rechnen mussten, sondern darum, ob sie auf
die unveränderte Fortgeltung der bestehenden Rechtslage vertrauen können. Die
Unterschiede zwischen der Entwurfsfassung und dem Ersten Glücksspieländerungs-
staatsvertrag fallen nicht ins Gewicht. Das Verbundverbot und die Pflicht zur Einfüh-
rung eines Abstandsgebots zu anderen Spielhallen waren bereits im Entwurf enthal-
ten und wurden nur redaktionell geändert. Auch die Anwendung der Vorschriften auf
Bestandsspielhallen nach einer ein- beziehungsweise fünfjährigen Übergangsfrist
war bereits Gegenstand des Entwurfs, ebenso die Anwendung der einjährigen Über-gangsfrist zumindest auf das Verbundverbot. Damit waren die wesentlichen und hier
relevanten Änderungen auch in der später verwirklichten Fassung bereits aufgrund
des Entwurfs vom April 2011 konkret absehbar.
206
cc) Gegen das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach
§ 33i GewO für die Bemessung der Übergangsfrist bestehen keine durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Einwände. Unter Vertrauensschutzaspekten ist der Zeitpunkt
der Erlaubniserteilung für den Betrieb einer Spielhalle ein zulässiger Anknüpfungs-
punkt für die Stichtagsregelung, da eine Erlaubnis bei Verstoß gegen das Verbund-
verbot nicht mehr erteilt werden konnte. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Spielhal-lenbetreiber in die zukünftige Erteilung der Erlaubnis konnte erst mit der Erteilung der
62/66
Betriebserlaubnis nach § 33i GewO entstehen. Denn auch wenn auf die Erteilung der
Erlaubnis nach § 33i GewO ein Anspruch bestand, war den Betroffenen selbst bei
Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen im Zeitpunkt der Antragstellung die Ertei-
lung nicht sicher, da maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Bewertung des Be-
stehens eines Anspruchs auf Erlaubniserteilung der Zeitpunkt der letzten Behörden-entscheidung beziehungsweise im Falle einer Verpflichtungsklage der Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung ist (vgl. BVerwGE 84, 157 <160 ff.="">; 100, 346 <348>).
Zwischenzeitliche Änderungen der Sach- und Rechtslage können dazu führen, dass
die Erlaubnis nicht erteilt werden darf. Rechtsänderungen können einen ursprünglich
gegebenen Anspruch daher auch nach Antragstellung vernichten, wenn das neue
materielle Recht dies so vorsieht. Das Risiko einer abschlägigen Antragsbeschei-
dung trägt der Antragsteller.
207
Etwas anderes gilt auch nicht mit Blick auf eine für den Betrieb der Spielhalle bereits
vor dem Stichtag erteilte Baugenehmigung. Aus ihr folgt kein schützenswertes Ver-
trauen in Bezug auf die Erteilung der gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis. Die
Baugenehmigung ist lediglich faktische Voraussetzung für die Nutzung der Spielhal-
lenerlaubnis. Sie entfaltet schon einfachrechtlich nur insofern Bindungswirkung für
die spätere gewerberechtliche Erlaubnis, als öffentlich-rechtliche Vorschriften Ge-
genstand baurechtlicher Prüfung sind. Dies ist mit Blick auf die gewerberechtlichen
Anforderungen an die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen nicht der Fall (vgl.
BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 1996 - 1 B 18.96 -, juris, Rn. 9; für die Gaststät-tenerlaubnis BVerwGE 84, 11 <13 f.="">).
208
Schließlich spricht gegen den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung als für die Bemes-
sung der Übergangsfrist maßgeblichen Zeitpunkt auch nicht, dass dieser vom Tätig-
werden der Behörde abhängt. Für ein kollusives Zusammenwirken zwischen Verwal-
tung und Regierung zum Nachteil der Spielhallenbetreiber im Vorfeld des
Staatsvertrages ist nichts vorgetragen oder ersichtlich (a.A. StGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 482). Ein betätigtes
Vertrauen in die Fortgeltung der Rechtslage ist auch nicht etwa deshalb schon vor
der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis schutzwürdig, weil nach der unter anderem in
Bayern früher verbreiteten Behördenpraxis die Erlaubnis nach § 33i GewO gerade
bei Mehrfachspielhallen erst nach Besichtigung der fertiggestellten Räumlichkeiten
erteilt wurde (a.A. zur vergleichbaren Praxis in Baden-Württemberg StGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 481). Diese Behör-
denpraxis ergibt sich weder aus dem Gesetz, noch ist sie aus sachlichen Gründen
zwingend geboten. Die Praxis hindert den Gesetzgeber nicht daran, den Beginn des
Vertrauensschutzes schon aus Gründen der Rechtssicherheit an den Zeitpunkt der
Erlaubniserteilung zu knüpfen. Gegen eine behördliche Verschleppung der Genehmi-
gungsentscheidung hätten sich die Betroffenen im Wege der verwaltungsgerichtli-
chen Untätigkeitsklage wenden und Staatshaftungsansprüche geltend machen kön-
nen.
63/66
209
dd) Die einjährige Übergangsfrist trägt den Anforderungen des Verhältnismäßig-keitsgrundsatzes hinreichend Rechnung. Zur Erreichung der mit ihr verfolgten legiti-
men Ziele (oben C II 2 b aa) sind die Übergangsregelung und die darin enthaltene
Unterscheidung zwischen ein- und fünfjähriger Übergangsfrist geeignet und erforder-
lich. Die zeitnahe Umsetzung des Abstandsgebots und des Verbundverbots sowie
die Verhinderung von zur Umgehung der Neuregelung auf Vorrat eingeholter Erlaub-
nisse werden durch die Übergangsregelung gefördert. Der Gesetzgeber durfte die
einjährige Übergangsregelung für erforderlich halten, da andere, weniger belastende
Beschränkungen mit gleicher Wirksamkeit im Hinblick auf die verfolgten Ziele nicht
vorgetragen oder sonst ersichtlich sind.
210
Soweit lediglich auf das Ziel der Verhinderung solcher Vorwegnahmeeffekte abge-
stellt wird, wäre ein Anknüpfen an den Zeitpunkt des Erlaubnisantrags zwar ein mil-
deres, da zeitlich früheres Kriterium für den Stichtag zur Vermeidung der Antragstel-
lung auf Vorrat (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13
-, juris, Rn. 481), aber es erreicht den vom Gesetzgeber zugleich angestrebten ra-
schen Abbau bestehender Spielhallen nicht ebenso gut.
211
Dabei ist nicht erkennbar, dass die Bestandsinteressen der Spielhallenbetreiber die
Veränderungsinteressen des Gesetzgebers überwögen. Die Investitionen wurden
von den Betreibern vor Erteilung der Spielhallenerlaubnis auf eigenes Risiko getätigt
(ebenso StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris,
Rn. 453). Angesichts des Umstands, dass die einjährige Übergangsfrist nur für Spiel-
hallen gilt, deren Betreiber zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nicht mehr auf den
Fortbestand der alten Rechtslage vertrauen konnten, ist sie nicht zu kurz bemessen,
auch wenn die getätigten Investitionen nicht amortisiert werden konnten. Dies gilt um-
so mehr, als die Übergangsfrist erst mit Inkrafttreten des Gesetzes zum 1. Juli 2012
zu laufen begann, das Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage aber spätes-
tens am 28. Oktober 2011 beseitigt wurde.

212
c) Soweit die Übergangsregelungen auch in bestehende Eigentumspositionen ein-
greifen, sind sie aus den gleichen Gründen wie die Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG ge-
rechtfertigt. Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG stellen die Übergangsre-
gelungen schon wegen des Fehlens einer staatlichen Güterbeschaffung (zu diesem
Erfordernis vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR
2821/11 u.a. -, juris, Rn. 244 ff.), aber auch mangels einer Entziehung des Eigentums
an den Spielhallen oder den Spielgeräten nicht dar.
213
d) Dem Gesetzgeber ist es auch durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, zur Rege-
lung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag
unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraussetzung ist, dass die Einführung
eines Stichtages überhaupt notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am
gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl. BVerfGE 126, 369 <399> m.w.N.). Die
Notwendigkeit der Stichtagsregelung ergab sich hier aus einer an Vertrauensschutz-
gesichtspunkten orientierten Staffelung der Übergangsfristen und dem Interesse an
64/66
der möglichst effektiven Bekämpfung der Glücksspielsucht durch eine möglichst
schnelle Reduzierung des Spielhallenangebots. Angesichts des Umstands, dass bei
Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden, kein schutzwürdiges
Vertrauen in die Fortgeltung der Rechtslage und den Fortbestand der Erlaubnis nach
§ 33i GewO bestand und auf den Erhalt einer Erlaubnis vor deren Erteilung nicht ver-
traut werden konnte, erscheint das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung von Ver-fassungs wegen jedenfalls vertretbar.
214
e) Für die Übergangsregelung gemäß § 8 Abs. 3 SpielhG Bln, wonach in Bestands-
spielhallen die Zahl der Spielgeräte innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des
Gesetzes von höchstens zwölf auf acht zu reduzieren war, gilt nichts anderes als für
die anderen Übergangsfristen.
215
Die Veränderungsinteressen des Gesetzgebers überwiegen die Bestandsinteres-
sen der Spielhallenbetreiber. Zwar ist insofern zu berücksichtigen, dass der Abschrei-
bungszeitraum für Geldspielgeräte gemäß Nr. 7.5.1 der AfA-Tabelle für die allgemein
verwendbaren Anlagegüter vier Jahre beträgt. Damit kann jedenfalls bei Spielgerä-
ten, die in den beiden Jahren vor Inkrafttreten der Neuregelung angeschafft wurden,
nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass eine Amortisierung möglich
ist. Allerdings ist die Übergangsfrist bereits am 1. Juni 2013 abgelaufen, also lange
vor Ablauf der fünfjährigen Übergangsfristen für das Verbundverbot und die Ab-
standsgebote. Anders als bei jenen Übergangsfristen ist hier davon auszugehen,
dass die zu diesem Zeitpunkt nicht mehr einsetzbaren Spielgeräte auf dem Ge-
brauchtgerätemarkt in der Regel in einer wirtschaftlich vertretbaren Art und Weise
verwertet werden konnten.
Kirchhof        Eichberger Schluckebier
  Masing   Paulus      Baer
            Britz

65/66

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 7. März 2017 -
1 BvR 1314/12, 1 BvR 1874/13, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1630/12
Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/
12, 1 BvR 1874/13, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1630/12 - Rn. (1 - 215),
http://www.bverfg.de/e/rs20170307_1bvr131412.html
ECLI ECLI:DE:BVerfG:2017:rs20170307.1bvr131412
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