Erfolglose Verfassungsbeschwerden gegen landesrechtliche Einschränkungen für Spielhallen
Pressemitteilung Nr. 27/2017 vom 11. April 2017
Beschluss vom 07. März 2017
1 BvR 1314/12, 1 BvR 1874/13, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1630/12
Die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und landesrechtliche Vorschriften vorgenommenen Verschärfungen der Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen sind verfassungsgemäß. Dies hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden und die Verfassungsbeschwerden von vier Spielhallenbetreiberinnen aus Berlin, Bayern und dem Saarland zurückgewiesen.
Sachverhalt:
Die Befugnis zum Erlass von Gesetzen zum Recht der Spielhallen steht seit der Föderalismusreform im Jahre 2006 den Ländern zu. Der von den Ländern im Jahre 2008 geschlossene Glücksspielstaatsvertrag enthielt zunächst keine spezifischen Regelungen für Spielhallen, weshalb die vom Bund erlassenen Vorschriften zur Regulierung der Spielhallen weiter zur Anwendung kamen. Nachdem die Umsätze bei Spielautomaten außerhalb von Spielbanken deutlich gestiegen waren und Untersuchungen das erhebliche Gefahrenpotential des gewerblichen Automatenspiels belegten, verschärften die Länder im Jahr 2012 mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag die Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen. Zur Regulierung des Spielhallensektors wurde insbesondere ein Verbundverbot eingeführt, nach dem eine Spielhalle mit weiteren Spielhallen nicht in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sein darf. Zudem ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten (Abstandsgebot). Spielhallen, denen vor Erlass der neuen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und der spielhallenbezogenen Landesgesetze bereits eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden war, müssen, um weiter betrieben werden zu können, die verschärften Anforderungen innerhalb bestimmter Übergangsfristen erfüllen.
Bereits im Jahre 2011 hatte das Land Berlin ein Spielhallengesetz erlassen, das ähnliche Regelungen wie der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag enthält; daneben ist dort auch ein Abstandsgebot gegenüber Kinder- und Jugendeinrichtungen vorgesehen. Die zulässige Gerätehöchstzahl in Spielhallen wurde auf acht Geräte reduziert; weiterhin besteht eine Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson.
Die vier Beschwerdeführinnen sind Betreiberinnen von Spielhallen in Berlin, in Bayern und im Saarland. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sie sich gegen die landesgesetzlichen Vorschriften zur Regulierung des Spielhallensektors. Sie rügen im Wesentlichen die Verletzung ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 GG) und des Gleichheitssatzes (Art. 3 GG).
Wesentliche Erwägungen des Senats:
1. Die Verfassungsbeschwerden sind zum Teil bereits unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen haben insoweit nicht hinreichend dargelegt, durch die von ihnen angegriffenen Vorschriften gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein. Teilweise werden die Verfassungsbeschwerden zudem dem Subsidiaritätsgrundsatz und den gesetzlichen Begründungsanforderungen nicht gerecht.
2. Soweit zulässig, sind die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Die angegriffenen Neuregelungen sind verfassungsgemäß.
a) Die Länder besitzen die ausschließliche Zuständigkeit für das Recht der Spielhallen, das die Befugnis zur Regelung der gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen umfasst. Der Gesetzgebung des Bundes kommt aus dessen Zuständigkeit für das Bodenrecht und das Recht der öffentlichen Fürsorge keine Sperrwirkung zu.
b) Die angegriffenen Vorschriften zur Zulassung und zum Betrieb von Spielhallen greifen zwar in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen ein. Die Eingriffe sind aber gerechtfertigt.
aa) Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Die Regelungen dienen mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel. Zweck des Verbundverbots und des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ist die Begrenzung der Spielhallendichte und damit eine Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen. Das Abstandsgebot zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche dient der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht und soll einem Gewöhnungseffekt entgegenwirken. Diese Einschätzungen des Gesetzgebers sind nicht offensichtlich fehlerhaft.
Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind im Blick auf die unter staatlicher Beteiligung betriebenen Spielbanken hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet. Auch für Spielbanken sehen die Länder umfangreiche Spielerschutzvorschriften vor; zudem ist die Anzahl der Spielbanken in den Ländern gesetzlich begrenzt, wodurch sie aus dem Alltag herausgehoben sind. Die Länder haben jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken konterkariert wird.
Verbundverbot und Abstandsgebote sind auch verhältnismäßig. Sie sind ein geeignetes Mittel zur Erreichung der vom Gesetzgeber verfolgten legitimen Gemeinwohlziele, da sie die Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls fördern. Die Einschätzung der Geeignetheit durch die Gesetzgeber der Länder ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. So ist plausibel, dass gerade Mehrfachkomplexe durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen. Mit dem Abstandsgebot wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Spielhallen zur Verfügung stehenden Standorte und eine Begrenzung der Spielhallendichte bewirkt, was zu einer Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen beiträgt. Ein milderes, gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Insbesondere sind rein spieler- oder gerätebezogene Maßnahmen keine gleich wirksamen Mittel zur Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht. Das Zutrittsverbot für Minderjährige hat nicht die gleiche Wirksamkeit wie das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen, da es den Werbe- und Gewöhnungseffekt nicht gleichermaßen verringert. Verbundverbot und Abstandsgebote sind auch angemessen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahren die gesetzlichen Regelungen insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasten die Betroffenen nicht übermäßig.
bb) Auch die mit der Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen und der Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson einhergehenden Eingriffe in die Berufsfreiheit sind gerechtfertigt.
Mit der Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen verfolgt der Gesetzgeber das Ziel der Suchtprävention durch Reduzierung der Anreize zu übermäßigem Spielen in den Spielhallen. Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet, da der Landesgesetzgeber davon ausgehen durfte, dass Anreize für die Spieler zum fortgesetzten Spielen in Spielhallen umso geringer sind, je weniger Geräte sich dort befinden. Die Reduzierung der Gerätehöchstzahl war auch erforderlich und belastet Spielhallenbetreiber nicht übermäßig. Zwar liegt nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht.
Die Pflicht zur Anwesenheit einer Aufsichtsperson, die das Erkennen problematischen Spielverhaltens und eine unmittelbare Einflussnahme darauf ermöglichen soll, dient ebenfalls dem besonders wichtigen Gemeinwohlziel der Suchtprävention und ist verhältnismäßig.
cc) Die angegriffenen Neuregelungen bewirken keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind. Zwar werden Spielhallenbetreiber durch die angegriffenen Vorschriften gegenüber den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten ungleich behandelt, da Spielhallen Beschränkungen unterworfen werden, die für den Betrieb von Spielautomaten in Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten nicht gelten. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch gerechtfertigt. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential und in der unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten.
c) Auch die von den Beschwerdeführerinnen angegriffenen Übergangsregelungen sind verfassungsgemäß.
aa) Die fünfjährige Übergangsfrist für Bestandsspielhallen greift zwar in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein, ist aber von Verfassungs wegen gerechtfertigt. Sie wird dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht, da sich die wesentlichen Parameter der Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen zwischen Bestandsspielhallen den Spielhallengesetzen in hinreichendem Maße entnehmen lassen. Die fünfjährigen Übergangsregelungen sind auch mit dem in Art. 12 GG enthaltenen Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar. Dieser verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandenen Spielhallenerlaubnisse ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt. Die Belange der Spielhallenbetreiber sind mit der Einräumung einer fünfjährigen Übergangsfrist genügend berücksichtigt, zumal die Länder die Möglichkeit von Härtefallbefreiungen im Einzelfall geschaffen haben.
bb) Der Eingriff in die Berufsfreiheit durch die einjährige Übergangsregelung für nach dem 28. Oktober 2011 genehmigte Bestandsspielhallen ist ebenfalls mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Die Unterscheidung zwischen ein- und fünfjähriger Übergangszeit dient legitimen Gemeinwohlzielen und trägt auch dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung und der erteilten Erlaubnisse war spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz über den Glücksspieländerungsstaatsvertrag beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt. Das Abstellen auf die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis für diese Unterscheidung ist ebenfalls verfassungsgemäß. Da die von der einjährigen Übergangsfrist betroffenen Spielhallenbetreiber bereits zum Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nicht mehr auf den Fortbestand der alten Rechtslage vertrauen konnten, erweist sich die Übergangsregelung auch als verhältnismäßig. Dem Gesetzgeber ist es auch durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, zu der möglichst effektiven Bekämpfung der Glücksspielsucht durch eine möglichst schnelle Reduzierung des Spielhallenangebots eine an Vertrauensschutzgesichtspunkten orientierte Staffelung der Übergangsfristen mit einer Stichtagsregelung zu wählen.
3. Soweit die Verfassungsbeschwerde einer Beschwerdeführerin nachträglich auf das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin sowie die im Jahr 2016 neu eingefügten Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin erstreckt wurde, hat der Senat das Verfahren abgetrennt; es wird einer gesonderten Entscheidung zugeführt.
Quelle
Pressespiegel:
Professor Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider untersucht den Beschluss des BVerfG vom 07.03.2017 zu den Beschränkungen der Berufsfreiheit
Der Autor befasst sich mit dem Spielhallenbeschluss des BVerfG vom 07.03.2017 (1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13, NVwZ 2017, 1111 ff.). Er zeigt auf, dass bei der Auslegung des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG seitens des Gerichts ergebnisrelevante Fakten verschwiegen werden, andere werden verdreht oder nicht hinreichend belegt und die herrschende Meinung im wissenschaftlichen Schrifttum wird weder erwähnt noch gewürdigt.
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Verfassungsblog: ....Der Beschluss verdient Beachtung, weil rechtsstaatliche Mindeststandards hinter den immer wieder betonten besonders herausgehobenen Allgemeininteressen, die mit der Regulierung auch zweifellos verfolgt werden, stark verblassen. Dabei werden bemerkenswerte Aussagen getroffen, die für das Verfassungs- und Verwaltungsrecht weit über den Bereich des Glücksspielrechts hinaus Bedeutung haben könnten.
... Dass die erteilten Genehmigungen jedenfalls die Schutzintensität des betroffenen Grundrechts verstärken und damit die Rechtfertigungsanforderungen erhöhen, dürfte aber auch klar sein. Dieser Gesichtspunkt spielt im Beschluss des BVerfG jedoch praktisch keine Rolle (etwa indem der Senat in Rn. 189 ganz allgemein vom Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts spricht, obwohl es um Vertrauen auf den Bestand erteilter Genehmigungen geht).
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Das BVerfG hat in einer Grundsatzentscheidung das Spielhallenrecht von drei exemplarisch ausgewählten Bundesländern umfassend auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft: Es hält alle Regelungen für verfassungsgemäß.
Zuvor hatte als höchste fachgerichtliche Instanz schon das Bundesverwaltungsgericht in einem Musterverfahren mit Urteilen vom 16. Dezember 2016 die Verfassungs- und Europarechtskonformität der für Spielhallen geltenden Rechtslage im Land Berlin bestätigt...
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Einschränkungen bei Spielhallen
BVerfG bestätigt strengere Regelungen
Zwar werde in die Grundrechte der Spielhallenbetreiber eingegriffen, dieser Eingriff sei jedoch gerechtfertigt, entschied das BVerfG. Die Regelungen seien hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht sowie dem Schutz von Kindern und Jugendlichen als einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel ausgerichtet.
Auch die Gerätehöchstzahl von acht Automaten belaste die Betreiber nicht übermäßig. Zwar liege nahe, dass die Höchstzahl sich auf die Rentabilität der Spielhallen auswirke. Eine bestimmte Rentabilität gewährleiste der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht, so der erste Senat.
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Mit seiner Leitsatzentscheidung (1 BvR 1314/12; 1 BvR 1630/12; 1 BvR 1694/13; 1 BvR 1874/13) entschied das BVerfG am 7. März 2017 unter den Rn.:
1. Die Länder besitzen die ausschließliche Zuständigkeit zur Regelung der gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen (Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
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1. Die Regulierung der Spielhallen und Geldspielgeräte erfolgte vor Verabschiedung der hier angegriffenen Vorschriften allein durch den Bund in Form der §§ 33c bis 33i der Gewerbeordnung (GewO) und der auf der Grundlage von § 33f GewO erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV). Die Zulassungsvoraussetzungen für Spielhallen regelte der Erlaubnisvorbehalt in § 33i GewO.
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Im Zuge der Föderalismusreform I wurde im Jahre 2006 das Recht der Spielhallen aus der konkurrierenden Bundeskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) herausgenommen (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034).
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2. In den Jahren 2010/2011 traten die Länder in Verhandlungen über eine Änderung des im Jahre 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages ein, der keine spezifischen Regelungen für Spielhallen enthielt. Anlass waren zwei Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols der Länder mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Diesen Entscheidungen zufolge konnten die vorlegenden Gerichte Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass Deutschland die zur Rechtfertigung des Sportwettenmonopols angeführten Gemeinwohlziele nicht in einer kohärenten und systematischen Weise verfolge und die darin liegende Beschränkung von Grundfreiheiten nicht gerechtfertigt sei. Der Gerichtshof hatte seine Entscheidungen unter anderem mit der Feststellung der vorlegenden Gerichte begründet, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Automatenspiele eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder geduldet hätten (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 67 f., 71; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 100, 106 f.)........
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7. Daneben unterliegt die Aufstellung von Geldspielgeräten gewerberechtlichen Vorgaben. So enthält § 33c Abs. 1 GewO einen Erlaubnisvorbehalt für das gewerbsmäßige Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit. Zudem setzt das Aufstellen von Gewinnspielgeräten eine behördliche Geeignetheitsbestätigung für den Aufstellort voraus (§ 33c Abs. 3 GewO). Die in Spielhallen aufgestellten Gewinnspielgeräte benötigen gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 GewO eine im Einzelnen in §§ 11 bis 17 SpielV geregelte Bauartzulassung.
und unter der Rn 142
1 BvR 1314/12, 1 BvR 1874/13, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1630/12
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit - Landesrecht sticht Bundesrecht, ein Novum!
Kernstück der Neuregelungen für Spielhallen im geänderten Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) sind die Vorschriften des Siebten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV)....
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Fassung aufgrund des Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und anderer Gesetze vom 05.12.2012 (BGBl. I S. 2415), in Kraft getreten am 01.09.2013
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OVG Nordrhein-Westfalen, 16.04.2018 - 4 A 589/17
Spielhallen benötigen in NRW keine Erlaubnis mehr nach § 33i GewO
BVerwG, 02.10.2018 - 8 B 31.18
Jedenfalls für das nordrhein-westfälische Landesrecht ist bereits letztinstanzlich und rechtskräftig geklärt, dass zu den Erlaubnisvoraussetzungen neben standortbezogenen Erfordernissen nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 2 lit. a AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 1 Satz 1 Nr. 3, 4 Abs. 3, 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV auch die Einhaltung der Erfordernisse des Jugendschutzes bzw. die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes sowie nach §§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1, 24 GlüStV das Erfordernis der persönlichen Zuverlässigkeit gehören, vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 - 4 A 589/17 -, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 46 ff., 60 ff., 68 ff., rechtskräftig nach Zurückweisung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch BVerwG, Beschluss vom 2.10.2018 - 8 B 31.18 -, juris, mithin betreiberbezogene Anforderungen.
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BVerfG bestätigt harte Linie
gegen Spielsucht: Verschärfung der Regeln über Glücksspiel gebilligt (Beschl.
v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a.)
…..Der Suchtprävention und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen sei
gegenüber den Rechten der Spielhallenbetreiber der Vorzug zu geben. Eine Rolle
spielte dabei auch der Umstand, dass die Glücksspielbranche in den vergangenen
Jahren erheblich gewachsen ist, worauf der Gesetzgeber mit verschärften
Regelungen reagieren durfte. Ob die Landesgesetzgeber aufgrund der aus den
Grundrechten herzuleitenden Schutzpflicht sogar zur Verschärfung der Regelungen
verpflichtet waren, war in den Verfahren nicht zu entscheiden. Neben bereits
bekannten Mindestabstanderfordernissen von Spielhallen untereinander sowie zu
Schulen und Bildungseinrichtungen, dem Verbot eines Verbunds von Spielhallen
und der Reduzierung der Spielgerätehöchstzahl stand auch die Maßgabe auf dem
Prüfstand, dass die Anwesenheit einer Aufsichtsperson zu gewährleisten ist, die
problematisches Spielverhalten erkennen und notwendigenfalls eingreifen kann…..
Rien ne va plus – strenge Spielhallenregulierung ist
verfassungskonform …Die vornehmlich auf die Berufsfreiheit gestützten
verfassungsrechtlichen Einwände der Beschwerdeführer hat das BVerfG
zurückgewiesen. Die Grundrechtseingriffe, die mit den gesetzlichen Beschränkungen
einhergehen, sieht das BVerfG als gerechtfertigt an. Denn mit den angegriffenen
Regelungen wie dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot verfolge der Gesetzgeber
ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel – die Bekämpfung von Spielsucht.
Legitimer Zweck der umstrittenen Gesetzesbestimmungen sei es vor allem, die
Spielhallendichte zu begrenzen und das Gesamtangebot an Spielhallen zu
beschränken. Die Berliner Regelung hinsichtlich des Abstands zu Einrichtungen
für Kinder und Jugendliche diene zudem dazu, der Spielsucht möglichst
frühzeitig vorzubeugen…..Durch das Abstandsgebot erhalte der Spieler die
Möglichkeit, auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten „auf andere
Gedanken“ zu kommen..…
Professor Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider untersucht den Beschluss des BVerfG vom 07.03.2017 zu den Beschränkungen der Berufsfreiheit
Der Autor befasst sich mit dem Spielhallenbeschluss des BVerfG vom 07.03.2017 (1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13, NVwZ 2017, 1111 ff.). Er zeigt auf, dass bei der Auslegung des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG seitens des Gerichts ergebnisrelevante Fakten verschwiegen werden, andere werden verdreht oder nicht hinreichend belegt und die herrschende Meinung im wissenschaftlichen Schrifttum wird weder erwähnt noch gewürdigt.
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Verfassungsblog: ....Der Beschluss verdient Beachtung, weil rechtsstaatliche Mindeststandards hinter den immer wieder betonten besonders herausgehobenen Allgemeininteressen, die mit der Regulierung auch zweifellos verfolgt werden, stark verblassen. Dabei werden bemerkenswerte Aussagen getroffen, die für das Verfassungs- und Verwaltungsrecht weit über den Bereich des Glücksspielrechts hinaus Bedeutung haben könnten.
... Dass die erteilten Genehmigungen jedenfalls die Schutzintensität des betroffenen Grundrechts verstärken und damit die Rechtfertigungsanforderungen erhöhen, dürfte aber auch klar sein. Dieser Gesichtspunkt spielt im Beschluss des BVerfG jedoch praktisch keine Rolle (etwa indem der Senat in Rn. 189 ganz allgemein vom Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts spricht, obwohl es um Vertrauen auf den Bestand erteilter Genehmigungen geht).
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Das BVerfG hat in einer Grundsatzentscheidung das Spielhallenrecht von drei exemplarisch ausgewählten Bundesländern umfassend auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft: Es hält alle Regelungen für verfassungsgemäß.
Zuvor hatte als höchste fachgerichtliche Instanz schon das Bundesverwaltungsgericht in einem Musterverfahren mit Urteilen vom 16. Dezember 2016 die Verfassungs- und Europarechtskonformität der für Spielhallen geltenden Rechtslage im Land Berlin bestätigt...
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Einschränkungen bei Spielhallen
BVerfG bestätigt strengere Regelungen
Zwar werde in die Grundrechte der Spielhallenbetreiber eingegriffen, dieser Eingriff sei jedoch gerechtfertigt, entschied das BVerfG. Die Regelungen seien hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht sowie dem Schutz von Kindern und Jugendlichen als einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel ausgerichtet.
Auch die Gerätehöchstzahl von acht Automaten belaste die Betreiber nicht übermäßig. Zwar liege nahe, dass die Höchstzahl sich auf die Rentabilität der Spielhallen auswirke. Eine bestimmte Rentabilität gewährleiste der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht, so der erste Senat.
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Mit seiner Leitsatzentscheidung (1 BvR 1314/12; 1 BvR 1630/12; 1 BvR 1694/13; 1 BvR 1874/13) entschied das BVerfG am 7. März 2017 unter den Rn.:
1. Die Länder besitzen die ausschließliche Zuständigkeit zur Regelung der gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen (Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
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1. Die Regulierung der Spielhallen und Geldspielgeräte erfolgte vor Verabschiedung der hier angegriffenen Vorschriften allein durch den Bund in Form der §§ 33c bis 33i der Gewerbeordnung (GewO) und der auf der Grundlage von § 33f GewO erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV). Die Zulassungsvoraussetzungen für Spielhallen regelte der Erlaubnisvorbehalt in § 33i GewO.
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Im Zuge der Föderalismusreform I wurde im Jahre 2006 das Recht der Spielhallen aus der konkurrierenden Bundeskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) herausgenommen (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034).
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2. In den Jahren 2010/2011 traten die Länder in Verhandlungen über eine Änderung des im Jahre 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages ein, der keine spezifischen Regelungen für Spielhallen enthielt. Anlass waren zwei Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols der Länder mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Diesen Entscheidungen zufolge konnten die vorlegenden Gerichte Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass Deutschland die zur Rechtfertigung des Sportwettenmonopols angeführten Gemeinwohlziele nicht in einer kohärenten und systematischen Weise verfolge und die darin liegende Beschränkung von Grundfreiheiten nicht gerechtfertigt sei. Der Gerichtshof hatte seine Entscheidungen unter anderem mit der Feststellung der vorlegenden Gerichte begründet, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Automatenspiele eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder geduldet hätten (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 67 f., 71; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 100, 106 f.)........
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7. Daneben unterliegt die Aufstellung von Geldspielgeräten gewerberechtlichen Vorgaben. So enthält § 33c Abs. 1 GewO einen Erlaubnisvorbehalt für das gewerbsmäßige Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit. Zudem setzt das Aufstellen von Gewinnspielgeräten eine behördliche Geeignetheitsbestätigung für den Aufstellort voraus (§ 33c Abs. 3 GewO). Die in Spielhallen aufgestellten Gewinnspielgeräte benötigen gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 GewO eine im Einzelnen in §§ 11 bis 17 SpielV geregelte Bauartzulassung.
und unter der Rn 142
„Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird.“Beschluss vom 07. März 2017
1 BvR 1314/12, 1 BvR 1874/13, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1630/12
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit - Landesrecht sticht Bundesrecht, ein Novum!
Gemäß der Leitsatzentscheidung (1 BvR 1314/12; 1 BvR 1630/12; 1 BvR 1694/13; 1 BvR 1874/13) des BVerfG vom 07.03.2017 ist die Rechtslage nicht widersprüchlich:Die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und landesrechtliche Vorschriften vorgenommenen Verschärfungen der Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen sind verfassungsgemäß. Am 15.12.2011 unterzeichneten die Ministerpräsidenten aller Länder mit Ausnahme Schleswig-Holsteins den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der am 1.07.2012 gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 Satz 1 in Kraft trat.
Kernstück der Neuregelungen für Spielhallen im geänderten Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) sind die Vorschriften des Siebten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV)....
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Dagegen ist § 33i GewO als Bundesgesetz erst am 1.9.2013 in Kraft getreten§ 33i GewO
Fassung aufgrund des Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und anderer Gesetze vom 05.12.2012 (BGBl. I S. 2415), in Kraft getreten am 01.09.2013
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OVG Nordrhein-Westfalen, 16.04.2018 - 4 A 589/17
Spielhallen benötigen in NRW keine Erlaubnis mehr nach § 33i GewO
BVerwG, 02.10.2018 - 8 B 31.18
Jedenfalls für das nordrhein-westfälische Landesrecht ist bereits letztinstanzlich und rechtskräftig geklärt, dass zu den Erlaubnisvoraussetzungen neben standortbezogenen Erfordernissen nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 2 lit. a AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 1 Satz 1 Nr. 3, 4 Abs. 3, 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV auch die Einhaltung der Erfordernisse des Jugendschutzes bzw. die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes sowie nach §§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1, 24 GlüStV das Erfordernis der persönlichen Zuverlässigkeit gehören, vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 - 4 A 589/17 -, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 46 ff., 60 ff., 68 ff., rechtskräftig nach Zurückweisung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch BVerwG, Beschluss vom 2.10.2018 - 8 B 31.18 -, juris, mithin betreiberbezogene Anforderungen.
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