Mittwoch, 16. August 2017

Stadt Offenbach reduziert Anzahl der legalen Spielhallen



In Offenbach wird es in Zukunft weniger Spielhallen und Geldspielautomaten geben. Bereits 2012 hat Hessen die Regelung für die Vergabe von Lizenzen für Spielhallen deutlich verschärft.
Mit dem Hessischen Spielhallengesetz soll die Zahl der Spielangebote verringert werden, um dem Entstehen einer Spielsucht entgegen zu wirken. Gleichzeitig wurde ein Spielersperrsystem eingeführt, um Spielsüchtige von der Teilnahme an Spielen auszuschließen. Zum 30.06.2017 lief nun die vom Gesetz eingeräumte Übergangsfrist aus, die den Weiterbetrieb der im Jahr 2012 bereits bestehenden Spielhallen für fünf Jahre garantierte.

Rechtzeitig vor Ablauf der Übergangsfrist hat das Ordnungsamt neue Bescheide über die Genehmigung des Spielbetriebs nach den aktuell geltenden Rechtsvorschriften an die Offenbacher Spielhallenbetriebe gesendet. Die deutlich strengeren Bestimmungen verringern die Zahl der ansässigen Betriebe drastisch. Gab es im Jahr 2016 noch 39 konzessionierte Spielhallen, so sank die Zahl im Laufe des Jahres 2017 bereits auf 27 Betriebe. Im Jahr 2018 werden es dann nur noch 22 erlaubte Spielhallen sein. Dies entspricht einer Verringerung um rund 43 Prozent. Ebenso deutlich fällt die Verringerung bei der Anzahl der aufgestellten Geldspielgeräte aus. Gesetzlich ist in jeder konzessionierten Spielhalle die Aufstellung von maximal 12 Geräten erlaubt. Demzufolge betrug die maximal zulässige Anzahl der Automaten im Jahr 2016 noch 468. Im Laufe des Jahres 2017 wird diese Zahl auf 324 Geräte sinken, um dann im Jahr 2018 bei 264 Geldspielgeräten anzukommen.

Bürgermeister und Ordnungsdezernent Peter Schneider begrüßt diese Entwicklung und sieht die von der Stadt getroffenen Veränderungen als richtigen Schritt zum Schutz von gefährdeten Menschen vor der Spielsucht. Der Stadt ist es gelungen, die Ziele, die seinerzeit bei der Verabschiedung des Hessischen Spielhallengesetzes eine wesentliche Rolle gespielt haben, eindrucksvoll umzusetzen. Dass die deutliche Verringerung der Zahl der Geldspielgeräte auch einen Einfluss auf die Einnahmen der Stadt bei der Spielapparatesteuer haben wird, darf, so Schneider, beim Schutz von Menschen vor den Gefahren der Spielsucht keine Rolle spielen.

Offenbach am Main, 8. August 2017

Quelle

Dienstag, 15. August 2017

VG Wiesbaden: Spielhalle im Wiesbadener Hauptbahnhof muss schließen

VG Wiesbaden, 31.07.2017 - 5 L 3868/17.WI   

Pressemeldung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden:

Verwaltungsgericht Wiesbaden
URL: https://vg-wiesbaden-justiz.hessen.de
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Spielhalle im Wiesbadener Hauptbahnhof muss schließen

Wiesbaden, 07.08.2017
Nr. 07/2017

Mit Beschluss vom 31.07.2017 hat die 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Wiesbaden (Az. 5 L 3868/17.WI) den Eilantrag eines deutschlandweit tätigen Spielhallenbetreibers abgelehnt, mit dem dieser den vorläufigen Weiterbetrieb seiner beiden Spielstätten im Wiesbadener Hauptbahnhof erreichen wollte.

Der Antragsteller unterhielt im Wiesbadener Hauptbahnhof zwei Spielhallen, für die seit 2005 Betriebserlaubnisse bestanden, die zum 30.06.2017 ausgelaufen sind. Nachdem die Stadt Wiesbaden auf seine Anträge vom Februar und April 2017 nur für eine der Spielhallen eine Konzession erteilt hatte, wandte der Antragsteller sich in das Verwaltungsgericht. Sein am 16.06.2017 gestellter Eilantrag zielte auf die vorläufige Fortsetzung des Betriebs auch der zweiten Spielhalle ab.

Das Verwaltungsgericht stützte sich in seiner ablehnenden Entscheidung auf die Vorschriften des hessischen Spielhallengesetzes und des zwischen den Bundesländern abgeschlossenen Glücksspielstaatsvertrags vom 15.12.2011. Das hessische Spielhallenrecht sehe seit 2012 vor, dass Spielhallen nicht mehr im baulichen Verbund, also in unmittelbarer Nachbarschaft in demselben Gebäude, betrieben werden dürften, sondern vielmehr ein Mindestabstand von 300 m zu wahren sei. Zwar sehe das Hessische Spielhallengesetz Ausnahmen vor, wenn im Einzelfall ein negativer Einfluss auf das Ortsbild (so genannter Trading-Down-Effekt) nicht zu befürchten sei und durch den optischen Eindruck für potenzielle Kunden kein zusätzlicher Anreiz wegen der Größe und der vermuteten Vielzahl an Spielgeräten geschaffen werde. Das sei im Fall des Wiesbadener Hauptbahnhofs aber gerade nicht der Fall. Vielmehr würden die beiden Spielhallen nur durch eine Trennwand im Innenbereich separiert und von außen faktisch als eine große Spielhalle wahrgenommen. Auch liege kein Härtefall vor. Dass der Antragsteller in den letzten Jahren erhebliche Summen in seine Spielhallen investiert und erst 2014 den Pacht- und Mietvertrag um 10 Jahre verlängert habe, nun aber durch den Ablauf der Konzession seine Aufwendungen nicht mehr amortisieren könne, sei sein eigenes Risiko gewesen. Mit dem Abschluss des Glücksspielstaatsvertrages von 2011 und der dadurch notwendigen Änderung des hessischen Spielhallenrechts im Jahr 2012 sei absehbar gewesen, dass sämtliche Konzessionen spätestens zum 30.06.2017 aus-laufen und nur noch unter erheblich strengeren Anforderungen neu erteilt werden würden. Etwaige Investitionen seit Ende 2011 seien daher stets unter dem Risiko erfolgt, dass eine der beiden Spielhallen ab 01.01.2017 nicht mehr betrieben werden darf. Dass die Spielhalle unter diesen Umständen geschlossen werden müsse und Arbeitsplätze verloren gingen, sei eine vom Gesetzgeber gewollte Folge der Regelung im Glücksspielstaatsvertrag und im Spielhallengesetz, um Spielsucht effektiv zu bekämpfen. Die zugrunde gelegten Vorschriften seien, wie das Bundesverfassungsgericht im März 2017 festgestellt habe, auch verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber dürfe den Schutz der Spieler höher gewichten als die wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber. Auch sei als Ausgleich für die drohenden Betriebsschließungen eine 5-jährige Übergangsfrist eingeführt worden, die nunmehr auslaufe.

Gegen den Beschluss der Kammer ist die Beschwerde zum Hessischen Verwaltungsgerichtshof zulässig; sie ist binnen zwei Wochen einzulegen.

Marcel Buus
Stellvertretender Pressesprecher

Telefon (0611) 3261 - 3132
E-Mail: presseredaktion@vg-wiesbaden.justiz.hessen.de

Quelle

Volltextveröffentlichungen

Stand: 15.08.2017: Zu dieser Entscheidung liegt der Volltext noch nicht vor.



Sonntag, 6. August 2017

Fehlerhafte Umsetzung der Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe


Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe


Im Jahr 2014 wurde die Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe vom Parlament und vom Rat der Europäischen Union verabschiedet. Diese Richtlinie hat einen neuen Rechtsrahmen für Konzessionsdienstleistungen geschaffen und findet auch auf Konzessionsdienstleistungen für Glücksspiele Anwendung.
Quelle

Demzufolge müssten auch Auftragsbekanntmachungen im Supplement zum Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemacht werden. ((vgl. grow.ddg2.g.4(2017)2232177))

Die Richtlinie 2014/23/EU ist zwar pünktlich zum 18. April 2016 in Deutschland in Kraft getreten - diese wird jedoch durch die Behörden bei der Spielhallenkonzessionsvergabe noch nicht beachtet.
Quelle

Diese Konzessionsdienstleistungen für Glücksspiele wurden nach diesseitigem Kenntnisstand im Supplement zum Amtsblatt der Europäischen Union nicht bekannt gemacht.

Die Kommission geht gegen Österreich wegen fehlerhafter Umsetzung der Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe  vor.

Nachdem Österreich die Richtlinie 2014/23/EU nicht rechtzeitig in nationales Rechts umsetzte, wurde Österreich angedroht die Rechtsache zur Entscheidung an den Europäischen Gerichtshof zu verweisen.
Quelle


Spielhallen: EC Karten-Automat und Erlaubnispflicht – Vorlage an den EuGH


Ein Beitrag von Rechtsanwalt Rolf Karpenstein

Der Spuk einer Konzessions- oder Erlaubnispflicht nach dem ZAG (Gesetz über die Beaufsichtigung von Zahlungsdiensten) erfährst in Kürze sein endgültiges Ende. Der EuGH wird in einem von mir mit den Kollegen Keck und Steiner betriebenen Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV wohl Ende 2017 oder Anfang 2018 verbindlich bestätigen, dass der Betrieb eines EC-Karten-Terminals in einer Spielhalle mit einem Dienstleister, der die zahlungstechnischen Abwicklungen übernimmt, entgegen der Thesen einiger Behörden und Gerichte keineswegs erlaubnispflichtig nach dem ZAG ist. Die Richtlinie über Zahlungsdienste, die diesen Bereich abschließend harmonisiert, sieht nämlich eine solche Erlaubnispflicht gerade nicht vor. Spielhallenbetreiber sollten gezahlte Sanktionen über den unionsrechtlich in Staatshaftungsanspruch zurückverlangen. Die unionsrechtliche Rechtslage ist eindeutig, auch aus Sicht der EU-Kommission und der Belgischen Regierung, die sich im Verfahren geäußert haben.

Besonders pikant: In der Thematik „EC-Karten-Terminal in Spielhallen“ hatten sich nicht nur einige Staatsanwälte ohne Augenmaß und ohne Beachtung der Richtlinie über Zahlungsdienste ordentlich verhoben, sondern auch mehrere Gerichte. Das OLG Stuttgart (2. Strafsenat), der Bundesgerichtshof (1. Strafsenat) sowie das Bundesverfassungsgericht haben darüber hinaus ihre letztinstanzliche Vorlagepflicht (Art. 267 Abs. 3 AEUV) verletzt. Sie haben eine Erlaubnispflicht nach dem ZAG unterstellt, ohne ihre Vorlagepflicht als letzte Instanz überhaupt zu erwähnen. Das ist Willkür in reinster Form.

Nunmehr ist es – wie im Bereich des GlüÄndStV das aufrechte Amtsgericht Sonthofen – wieder ein aufrechtes Amtsgericht, das die Wahrung des Unionsrechts übernimmt und die auf der Hand liegenden Widersprüche zwischen der Annahme einer Erlaubnispflicht zum Betrieb eines EC-Kartenterminals in einer Spielhalle und der Richtlinie über Zahlungsdienste dem EuGH mit folgenden Fragen vorlegt:

1. Ist Artikel 3 Buchst. o der Richtlinie über Zahlungsdienste im Binnenmarkt (Richtlinie 2007/64/EG) dahin auszulegen, dass die in einer staatlich konzessionierten Spielhalle bestehende Möglichkeit, Bargeld an einem Cash-Terminal, das zugleich ein Geldwechsler ist, mit EC-Karte und PIN abzuheben, wobei die bank- und kontotechnische Abwicklung von einem externen Dienstleister („Netzbetreiber“) vorgenommen wird und die Auszahlung an den Kunden erst erfolgt, wenn der Netzbetreiber nach Prüfung der Kontodeckung einen Authorisierungscode an das Terminal schickt, während der Spielhallenbetreiber lediglich den multifunktionalen Geldwechsler mit Bargeld befüllt und von der kontoführenden Bank des Geld abhebenden Kunden eine Gutschrift in Höhe des abgehobenen Betrages erhält, eine Tätigkeit im Sinne von Art. 3 Buchst. o der Richtlinie und damit nicht erlaubnispflichtig ist?

2. Sollte die in Frage 1 beschriebene Tätigkeit keine Tätigkeit im Sinne von Art. 3 Buchst. o sein:
Ist Artikel 3 Buchst. e Richtlinie 2007/64/EG dahin auszulegen, dass die in Frage 1 geschriebene Möglichkeit zur Bargeldabhebung mit PIN eine Tätigkeit im Sinne dieser Bestimmung ist, wenn zeitgleich mit der Bargeldabhebung ein Gutschein i. H. v. 20 € generiert wird, welcher bei der Aufsicht der Spielhalle einzulösen ist, um einen Geldspielautomaten durch die Hallenaufsicht mit Münzen zu bestücken?

3. Für den Fall, dass die in den Fragen 1 und 2 beschriebene Tätigkeit keine durch Artikel 3 Buchst. o und/oder e vom Anwendungsbereich der Richtlinie aus genommene Tätigkeit sein sollte:

3a. Ist Nummer 2 des Anhangs zur Richtlinie 2007/64/EG dahin auszulegen, dass die in den Fragen 1 und 2 beschriebene Tätigkeit des Betreibers der Spielhalle ein erlaubnispflichtiger Zahlungsdienst ist, obwohl der Betreiber der Spielhalle kein Konto des Geld abhebenden Kunden führt?

3b. Ist Artikel 4 Nr 3 der Richtlinie 2007/64 dahin auszulegen, dass die in den Fragen 1 und 2 beschriebene Tätigkeit des Betreibers der Spielhalle ein Zahlungsdienst in Sinne dieser Regelung ist, wenn der Betreiber der Spielhalle den Service kostenlos zur Verfügung stellt?

Für den Fall, dass der Gerichtshof die dargestellte Tätigkeit als erlaubnispflichtigen Zahlungsdienst ansehen sollte:

4. Sind das Unionsrecht und die Richtlinie über Zahlungsdienste im Binnenmarkt dahingehend auszulegen, dass sie der strafrechtlichen Sanktion des Betriebs eines EC-Cash-Terminals in einem Fall mit den vorliegenden Besonderheiten entgegenstehen, wenn gleichartige EC-Terminals in zahlreichen staatlich konzessionierten Spielhallen sowie in staatlich konzessionierten und zum Teil auch staatlich betriebenen Spielbanken ohne Erlaubnis betrieben wurden oder werden und die zuständige Zulassungs- und Beaufsichtigungsbehörde keine Einwendungen erhebt?

Für den Fall, dass auch die Frage 4 verneint wird:
5. Sind die Richtlinie über Zahlungsdienstleistungen und die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit sowie Artikel 17 der Charta dahin auszulegen, dass sie in einem Fall mit den vorliegenden Besonderheiten einer Behörden- und Gerichtspraxis entgegenstehen, die anordnet, dass diejenigen Geldbeträge der Staatskasse zufallen („Verfall“), die der Betreiber der Spielhalle über eine Dienstleistung des Netzbetreibers von den Banken Kunden erhalten hat, die mit EC-Karte und PIN das von ihm aufgefüllte Bargeld und/oder Gutscheine zum Spielen an den Geldspielautomaten abgehoben haben, obwohl alle Gutschriften nur denjenigen Beträgen entsprechen, die die Kunden an Bargeld und Gutscheinen zum Spielen über den Automaten erhalten haben?“

Sonntag, 30. Juli 2017

Schlussanträge in d Rs. Global Starnet Ltd - C‑322/16 -


s. insbesondere:

„Die Tatsache, dass ein Verfassungsgericht eines Mitgliedstaats eine nationale Maßnahme für verfassungsmäßig erklärt hat, hat auch dann keine Auswirkungen auf die den letztinstanzlichen Gerichten nach Art. 267 AEUV obliegende Pflicht, dem Gerichtshof eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, wenn die nationalen Vorschriften, die die Grundlage für die verfassungsgerichtliche Beurteilung bilden, den einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften entsprechen.“  (vgl. Rn 15, 16, 23)

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SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NILS WAHL

vom 8. Juni 2017(1)

Rechtssache C‑322/16
Global Starnet Ltd
gegen
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato

(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien])

„Vorabentscheidungsersuchen – Pflicht eines letztinstanzlichen nationalen Gerichts, dem Gerichtshof eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen – Urteil des Verfassungsgerichts – Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit – Beschränkung der Niederlassungsfreiheit – Erteilung neuer Konzessionen für Online-Glücksspiel – Neue Anforderungen für Konzessionäre – Rechtfertigung – Verhältnismäßigkeit“


1.        Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird der Gerichtshof erneut ersucht, zu prüfen, ob bestimmte Aspekte der italienischen Rechtsvorschriften im Glücksspielsektor mit den Binnenmarktsvorschriften des AEU-Vertrags sowie einigen allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts vereinbar sind(2).

2.        Das vorliegende Verfahren wirft insbesondere die Frage auf, ob die Vertragsbestimmungen über den Binnenmarkt, Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) oder der allgemeine Grundsatz des Vertrauensschutzes einer nationalen Regelung entgegenstehen, die neue finanzielle, technische und berufliche Anforderungen für bestehende und neue Inhaber von Konzessionen im Bereich der Glücksspiele festlegen.

I.      Rechtsrahmen

A.      Anwendbares nationales Recht

3.        Art. 1 Abs. 77 des Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (Gesetz Nr. 220/2010 vom 13. Dezember 2010 mit Maßnahmen für den Jahres- und Mehrjahreshaushalt)(3) lautet:

„Zur Gewährleistung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen öffentlichen und privaten Interessen bei der Veranstaltung und Verwaltung öffentlicher Glücksspiele, unter Berücksichtigung des staatlichen Glücksspielmonopols … und der in diesem Sektor für die Auswahl von Wettbewerbern geltenden – auch unionsrechtlichen – Grundsätze sowie zur Steigerung der Effizienz und Effektivität der Bekämpfung der Verbreitung des unlauteren oder illegalen Glücksspiels in Italien, des Schutzes der Verbraucher, insbesondere Minderjähriger, der öffentlichen Ordnung, der Bekämpfung der Spielsucht Minderjähriger und des Eindringens der organisierten Kriminalität in den Glücksspielsektor … wird die Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato [Autonome Staatsmonopolverwaltung, im Folgenden: AAMS] unverzüglich eine Neufassung des Mustervertrags für Konzessionen für die Veranstaltung und die Annahme öffentlicher Glücksspiele, die nicht online erfolgen, ausarbeiten.“

4.        Art. 1 Abs. 78 des Gesetzes Nr. 220/2010 führt neue Pflichten für Inhaber von Konzessionen für die Veranstaltung und die Annahme öffentlicher Glücksspiele, die nicht online erfolgen, ein und sieht insbesondere vor, dass

–        die Verschuldungsquote unterhalb eines bestimmten Werts bleiben muss (Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nr. 4);

–        eine vorherige Zustimmung einzuholen ist für: Geschäfte, die zu einem Personenwechsel beim Konzessionär führen, Übertragungen von Beteiligungen des Konzessionärs, die zu einer Verringerung des Indexes der Vermögenssolidität führen können, und die Verwendung von zusätzlichen Gewinnen zu anderen Zwecken als Investitionen im Zusammenhang mit dem Konzessionsgegenstand (Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 8, 9 und 17);

–        der Konzessionär die reguläre Verwaltung der Tätigkeit weiterführen muss, bis diese auf den neuen Konzessionär übertragen wird (Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nr. 25).

5.        Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nr. 23 führt Sanktionen für den Fall der Nichterfüllung der in der Konzessionsvereinbarung festgelegten Pflichten ein.

6.        Die in Art. 1 Abs. 78 des Gesetzes Nr. 220/2010 festgelegten Vorgaben für Konzessionäre wurden mit dem Decreto interdirigenziale (interdirektionelles Dekret) des Direktors der AAMS vom 28. Juni 2011 (im Folgenden: AAMS-Dekret) durchgeführt(4). Diese neuen Anforderungen, mit denen die wirtschaftliche und finanzielle Solidität der Konzessionäre sowie ihre Zuverlässigkeit und ihre Redlichkeit gestärkt werden sollen, wurden sowohl bestehenden als auch neuen Konzessionären auferlegt.

II.    Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

7.        Die Gesellschaft B Plus Giocolegale Ltd, jetzt Global Starnet Ltd (im Folgenden: Global Starnet), ist Inhaberin einer Konzession der AAMS für die Einrichtung und den Betrieb des Netzes für erlaubtes Online-Glücksspiel. Sie nahm an dem im Gesetzesdekret Nr. 39/2009 vorgesehenen Programm teil, das es Konzessionären ermöglichte, Tests durchzuführen und dann bestimmte Spielsysteme einzuführen. Mit der Teilnahme an diesem Testprogramm war ein Anspruch der Konzessionäre auf eine Verlängerung ihrer Konzessionen verbunden.

8.        Nach Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 220/2010 und des AAMS-Dekrets erhob Global Starnet beim Tribunale amministrativo regionale Lazio (Verwaltungsgericht für die Region Latium, im Folgenden: TAR Lazio) eine Klage auf Nichtigerklärung des Dekrets, da sie ihre Rechte als Konzessionärin verletzt sah. Sie forderte außerdem Schadensersatz und beantragte, die Ausschreibung der AAMS zur Vergabe der Konzessionen für Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Einrichtung und dem Betrieb des Netzes für erlaubtes Online-Spiel für ungültig zu erklären. Global Starnet stützte sich dabei auf nationales Recht und Unionsrecht.

9.        Das TAR Lazio gab der Klage teilweise, soweit sie das nationale Recht betraf, statt, entschied jedoch, dass kein Verstoß gegen die italienische Verfassung oder gegen Unionsrecht gegeben sei. Global Starnet legte gegen dieses Urteil beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) Berufung ein.

10.      Der Consiglio di Stato (Staatsrat) gab der Berufung von Global Starnet mit Urteil Nr. 4371 vom 2. September 2013 teilweise statt. Da er Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit von Art. 1 Abs. 79 des Gesetzes Nr. 220/2010 hatte, legte er die Sache der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof, Italien) vor.

11.      Mit Urteil Nr. 56 vom 31. März 2015 entschied dieses Gericht, dass diese nationale Bestimmung nicht gegen die italienische Verfassung verstoße, und verwies die Sache zurück an den Consiglio di Stato (Staatsrat).

12.      Da dieser Zweifel an der Vereinbarkeit der streitigen nationalen Regelung mit dem Unionsrecht hegt, hat er beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1.      Kann Art. 267 Abs. 3 AEUV dahin ausgelegt werden, dass die unbedingte Pflicht eines letztinstanzlichen Gerichts, eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts zur Vorabentscheidung vorzulegen, dann nicht besteht, wenn im Lauf desselben Verfahrens die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) die Verfassungsmäßigkeit der nationalen Regelung beurteilt hat, indem sie im Wesentlichen dieselben rechtlichen Maßstäbe angewandt hat wie die, um deren Auslegung der Gerichtshof ersucht wird, wenngleich Erstere formal verschieden sind, da sie in Vorschriften der Verfassung und nicht in solchen der europäischen Verträge festgelegt sind?

2.      Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof die Frage zur Auslegung von Art. 267 Abs. 3 AEUV dahin entscheidet, dass die Vorlage zur Vorabentscheidung obligatorisch ist: Stehen die Bestimmungen und Grundsätze der Art. 26 (Binnenmarkt), 49 (Niederlassungsrecht), 56 (Dienstleistungsfreiheit) und 63 (Kapitalverkehrsfreiheit) AEUV und des Art. 16 (Unternehmerische Freiheit) der Charta sowie der allgemeine Grundsatz des Vertrauensschutzes (der „zu den tragenden Grundsätzen der Union gehört“, wie der Gerichtshof mit Urteil vom 14. März 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, festgestellt hat) dem Erlass und der Anwendung einer nationalen Regelung (Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 4, 8, 9, 17, 23 und 25 des Gesetzes Nr. 220/2010) entgegen, die neue Anforderungen und Pflichten mittels eines Nachtrags zur bereits bestehenden Vereinbarung (ohne eine Frist für eine schrittweise Anpassung) festlegt?

III. Würdigung

A.      Zur ersten Frage

13.      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Tatsache, dass ein Verfassungsgericht eines Mitgliedstaats eine nationale Maßnahme für verfassungsmäßig erklärt hat, Auswirkungen auf die den letztinstanzlichen Gerichten nach Art. 267 AEUV obliegende Pflicht, dem Gerichtshof eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, hat, wenn die nationalen Vorschriften, die die Grundlage für die verfassungsgerichtliche Beurteilung bilden, den einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften entsprechen.

14.      Die Antwort auf diese Frage ist meines Erachtens recht einfach.

15.      In Übereinstimmung mit den von der tschechischen und der italienischen Regierung sowie der Kommission eingereichten Erklärungen bin ich der Ansicht, dass die Tatsache, dass ein Verfassungsgericht eine nationale Maßnahme für verfassungsmäßig erklärt hat, keine Auswirkungen auf die Rechte oder Pflichten der nationalen Gerichte nach Art. 267 AEUV haben kann. Dies gilt unabhängig davon, ob die vom Verfassungsgericht ausgelegten Vorschriften oder Grundsätze der nationalen Verfassung Ähnlichkeiten mit bestimmten Unionsvorschriften oder -grundsätzen aufweisen.

16.      Zunächst ist zu beachten, dass nach ständiger Rechtsprechung das Recht oder gegebenenfalls die Pflicht eines nationalen Gerichts, um Vorabentscheidung nach Art. 267 zu ersuchen, nicht dadurch berührt wird, dass es eine Frage zur Verfassungsmäßigkeit einer nationalen Maßnahme an das Verfassungsgericht richten kann oder gerichtet hat. Die nationalen Gerichte haben nämlich ein unbeschränktes Recht zur Vorlage an den Gerichtshof, wenn sie der Auffassung sind, dass eine bei ihnen anhängige Rechtssache Fragen der Auslegung oder der Gültigkeit der unionsrechtlichen Bestimmungen aufwirft, über die sie im konkreten Fall entscheiden müssen(5).

17.      Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass ein innerstaatliches Gericht, bei dem ein das Unionsrecht betreffender Rechtsstreit anhängig ist und das die Auffassung vertritt, dass eine innerstaatliche Vorschrift nicht nur gegen das Unionsrecht verstößt, sondern darüber hinaus verfassungswidrig ist, auch dann, wenn gegen die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer innerstaatlichen Vorschrift ein Rechtsbehelf zum Verfassungsgericht zwingend vorgeschrieben ist, gemäß Art. 267 AEUV befugt bzw. verpflichtet ist, dem Gerichtshof Fragen vorzulegen(6). Nationale Rechtsvorschriften, die nationale Gerichte vor bzw. nach der Übermittlung einer Frage der Verfassungsmäßigkeit an der Wahrnehmung ihrer Befugnis oder Erfüllung ihrer Verpflichtung aus Art. 267 AEUV hindern, sind somit unionsrechtswidrig(7). Dem nationalen Gericht muss es daher freistehen, dem Gerichtshof die relevanten Fragen zur Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, wenn es der Ansicht ist, dass es aufgrund der rechtlichen Beurteilung des übergeordneten Gerichts zu einem unionsrechtswidrigen Urteil gelangen könnte(8).

18.      Diese Grundsätze gelten erst recht, wenn das Verfassungsgericht gar kein Unionsrecht ausgelegt, sondern sich in seinem Urteil auf Fragen der Auslegung des nationalen Rechts beschränkt hat. Nach der auf das Urteil Cilfit(9) zurückgehenden Rechtsprechung kann ein letztinstanzliches nationales Gericht nur dann davon absehen, eine Frage vorzulegen, wenn die Voraussetzungen eines „acte clair“ oder „acte éclairé“ erfüllt sind. Denn unter solchen Umständen darf das nationale Gericht davon ausgehen, dass die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel an der Entscheidung der gestellten Frage bleibt(10).

19.      Es ist jedoch schwer nachvollziehbar, wie die Auslegung des nationalen Rechts eines Mitgliedstaats durch das nationale Verfassungsgericht dazu beitragen soll, Zweifel im Hinblick auf die richtige Auslegung des Unionsrechts auszuräumen. Zwar sind die Rechtssysteme der Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht auf mehreren Ebenen eng miteinander verflochten, sie unterscheiden sich jedoch grundlegend. Wie der Gerichtshof im Urteil Cilfit ausgeführt hat(11), kann es, selbst wenn die gleichen (oder ähnliche) Begriffe verwendet werden, insbesondere vorkommen, dass diese Begriffe nicht dieselbe Bedeutung haben.

20.      Die in den vorliegenden Schlussanträgen vertretene Auslegung von Art. 267 AEUV wird auch nicht durch den – in der Vorlageentscheidung angeführten – Umstand in Frage gestellt, dass Privatpersonen gemäß der auf die Urteile Francovich(12) und Köbler(13)zurückgehenden Rechtsprechung Schadensersatz für Verstöße gegen das Unionsrechtdurch nationale Gerichte verlangen können. Wie die Kommission zutreffend ausgeführt hat, ist die Möglichkeit, sich unter bestimmten Umständen bei Fehlurteilen mit Erfolg auf die Staatshaftung der Mitgliedstaaten zu berufen, nur das letzte Mittel. Eine Staatshaftungsklage zielt lediglich darauf ab, dass der durch einen Unionsrechtsverstoß entstandene Schaden ersetzt wird, dient jedoch nicht dem mit Art. 267 AEUV verfolgten Ziel, die einheitliche Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen.

21.      Wie der Gerichtshof im Gutachten 2/13 betont hat, besteht das Schlüsselelement des von den Verträgen gestalteten Gerichtssystems in dem in Art. 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahren, das durch die Einführung eines Dialogs von Gericht zu Gericht – gerade zwischen dem Gerichtshof und den Gerichten der Mitgliedstaaten – die einheitliche Auslegung des Unionsrechts gewährleisten soll(14). Daher würde eine von der hier vertretenen abweichende Auslegung die Wirksamkeit von Art. 267 AEUV schwächen.

22.      Auch sehe ich kein erhöhtes Risiko eines Missbrauchs durch die Parteien, wie vom vorlegenden Gericht befürchtet. Das Vorabentscheidungsverfahren ist ein Verfahren, das der Parteiherrschaft entzogen ist(15). Zwar können die Parteien dem nationalen Gericht vorschlagen, dem Gerichtshof eine oder mehrere Fragen vorzulegen, und auch Vorschläge zum Inhalt dieser Fragen machen, doch ist es ausschließlich Sache des nationalen Gerichts zu entscheiden, ob und gegebenenfalls welche Fragen dem Gerichtshof vorgelegt werden sollen. Nach dem mit Art. 267 AEUV eingeführten System kommt dem nationalen Gericht die Schlüsselfunktion zu, die Vorschläge der Parteien hinsichtlich einer Vorlage sowie gegebenenfalls die dem Gerichtshof zu unterbreitenden Fragen zur Auslegung und Gültigkeit des Unionsrechts zu filtern.

23.      Dementsprechend ist die erste Frage dahin zu beantworten, dass die Tatsache, dass ein Verfassungsgericht eines Mitgliedstaats eine nationale Maßnahme für verfassungsmäßig erklärt hat, auch dann keine Auswirkungen auf die den letztinstanzlichen Gerichten nach Art. 267 AEUV obliegende Pflicht, dem Gerichtshof eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, hat, wenn die nationalen Vorschriften, die die Grundlage für die verfassungsgerichtliche Beurteilung bilden, den einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften entsprechen.

B.      Zur zweiten Frage

24.      Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Vertragsbestimmungen über den Binnenmarkt, Art. 16 der Charta oder der allgemeine Grundsatz des Vertrauensschutzes nationalen Rechtsvorschriften wie den fraglichen entgegenstehen, in denen neue finanzielle, technische und berufliche Anforderungen festgelegt werden, die sowohl für bestehende als auch für neue Inhaber von Konzessionen für Glücksspieldienstleistungen gelten.

25.      Diese Frage ist zu verneinen.

1.      Art. 26, 49, 56 und 63 AEUV

a)      Vorliegen eines rein innerstaatlichen Sachverhalts

26.      Die Hauptkritik von Global Starnet bezieht sich darauf, dass das Gesetz Nr. 220/2010 neue Anforderungen an Konzessionäre eingeführt hat, die auch für bestehende Konzessionen gelten. Global Starnet bestreitet nicht, dass die italienischen Behörden solche Anforderungen an Konzessionäre generell einführen können, sondern nur, dass sie diese auch auf Konzessionäre anwenden können, die bereits auf dem Markt tätig sind.

27.      Diesbezüglich rügt Global Starnet im Wesentlichen, dass damit ein mögliches Hindernis (insbesondere in Form höherer Kosten) für die Tätigkeiten derjenigen Dienstleistungsanbieter geschaffen werde, die bereits in Italien niedergelassen seien und Dienstleistungen für italienische Kunden erbrächten. Sie trägt nicht vor, dass diese Anforderungen im Ausland niedergelassene Unternehmen davon abhalten könnten, sich in Italien niederzulassen oder Glücksspieldienstleistungen grenzüberschreitend anzubieten.

28.      Vor diesem Hintergrund lässt sich mit Recht die Frage stellen, ob die kritisierten Umstände nicht einen rein auf Italien bezogenen innerstaatlichen Sachverhalt darstellen und deshalb nicht in den Anwendungsbereich der Binnenmarktvorschriften fallen. Nach ständiger Rechtsprechung finden nämlich die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit, den freien Dienstleistungsverkehr und den freien Kapitalverkehr auf einen Sachverhalt, dessen Merkmale sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, keine Anwendung(16). Im Einzelnen hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 56 AEUV in der Regel nationale Maßnahmen nicht erfasst, deren einzige Wirkung es ist, zusätzliche Kosten für die betreffende Leistung zu verursachen, und die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten in gleicher Weise wie deren Erbringung innerhalb eines einzigen Mitgliedstaats berühren(17). Nach meiner Ansicht gilt dieser Grundsatz entsprechend für die Art. 49 und 63 AEUV.

29.      Etwaige positive Wirkungen der fraglichen Maßnahmen auf den Dienstleistungsverkehr innerhalb der Union erscheinen daher zu ungewiss und zu mittelbar, als dass sie als geeignet angesehen werden könnten, die Grundfreiheiten zu behindern(18). Vor diesem Hintergrund scheinen die Art. 26, 49, 56 und 63 AEUV im Ausgangsverfahren nicht einschlägig zu sein.

30.      In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission jedoch eine sehr weite Auslegung von Art. 49 AEUV vertreten und argumentiert, dass der bloße Umstand, dass die Klägerin des Ausgangsverfahrens eine nicht italienische Gesellschaft sei, ausreiche, um die Anwendbarkeit dieser Bestimmung auszulösen. Im Wesentlichen macht die Kommission geltend, dass die fraglichen nationalen Bestimmungen, da sie die betreffende Geschäftstätigkeit in Italien beschränken könnten, ein Hindernis für die Niederlassungsfreiheit darstellten. Dafür verweist sie auf das Urteil CaixaBank France(19).

31.      Dieses Urteil stützt das Vorbringen der Kommission jedoch keineswegs, sondern spricht vielmehr für die gegenteilige Auffassung.

32.      In der Rechtssache CaixaBank France hat Generalanwalt Tizzano ausführlich dargelegt, warum die von der Kommission vertretene Auslegung nicht zutrifft. Insbesondere hat er nach einer eingehenden Analyse der Rechtsprechung festgestellt, dass „nationale Bestimmungen, die die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit regeln, ohne den Zugang zu dieser unmittelbar zu beeinflussen und ohne rechtlich oder tatsächlich zwischen den inländischen und den ausländischen Wirtschaftsteilnehmern zu diskriminieren, … kaum allein deshalb als dem EG‑Vertrag widersprechende Beschränkungen qualifiziert werden können, weil sie die Ausübung dieser Tätigkeit wirtschaftlich weniger vorteilhaft machen“. Er war der Ansicht, dass „eine nationale Maßnahme, wenn der Grundsatz der Nichtdiskriminierung beachtet wird …, nicht als Beschränkung der Freizügigkeit qualifiziert werden kann, sofern sie unter Berücksichtigung ihres Gegenstands und ihrer Wirkungen den Zugang zum Markt nicht unmittelbar beeinflusst“(20).

33.      Vor diesem Hintergrund ist er nach Prüfung des Sachverhalts zu dem Schluss gelangt, dass die in jener Rechtssache streitigen nationalen Maßnahmen geeignet waren, die Tochterunternehmen ausländischer Banken gegenüber den französischen Banken tatsächlich zu benachteiligen, und daher eine vom EG-Vertrag verbotene Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellten(21). Das Urteil des Gerichtshofs schließt sich dieser Analyse vollständig an. Der Gerichtshof hat auf die tatsächlichen diskriminierenden Aspekte dieser Maßnahmen hingewiesen und erläutert, wie diese den Zugang von Tochtergesellschaften einer ausländischen Bank zum französischen Markt negativ beeinträchtigen können(22).

34.      Dagegen lässt sich den Akten nichts dafür entnehmen, dass die fraglichen nationalen Bestimmungen irgendwelche Auswirkungen auf den Handel in der Union haben können. Doch selbst wenn der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, dass sich, obwohl keines der Elemente des Falles über die Grenzen eines einzelnen Mitgliedstaats hinausweist, bestimmte grenzübergreifende Auswirkungen dieser Bestimmungen nicht ausschließen lassen(23), stünden die Bestimmungen jedenfalls aus den im Folgenden dargelegten Gründen dennoch im Einklang mit den unionsrechtlichen Vorschriften über den Binnenmarkt.

b)      Vorliegen einer Beschränkung der Niederlassungsfreiheit

35.      Zunächst ist zu ermitteln, welche der vom Consiglio di Stato (Staatsrat) angeführten Bestimmungen des AEU-Vertrags über den Binnenmarkt im Ausgangsverfahren einschlägig sind. Dieses Gericht verweist pauschal auf mehrere Bestimmungen des Vertrags, nämlich auf die Art. 26, 49, 56 und 63 AEUV.

36.      Meiner Ansicht nach wäre der Sachverhalt anhand von Art. 49 AEUV zu prüfen, wenn festgestellt werden sollte, dass es sich nicht um einen rein auf das italienische Hoheitsgebiet beschränkten Sachverhalt handelt. Die fraglichen nationalen Bestimmungen schränken nämlich faktisch die Möglichkeit für Unternehmen ein, in Italien Dienstleistungen im Bereich des Glücksspiels anzubieten.

37.      Hingegen erscheinen die Art. 26, 56 und 63 AEUV im vorliegenden Verfahren nicht einschlägig. Tatsächlich hat Art. 26 AEUV – zumindest was den vorliegenden Sachverhalt betrifft – keinen Regelungsgehalt, der über den der Art. 49, 56 und 63 AEUV hinausginge. Art. 56 AEUV wiederum ist nicht anwendbar, weil die regulierten Tätigkeiten eine Niederlassung in Italien voraussetzen. Schließlich ist eine getrennte Analyse der fraglichen nationalen Bestimmungen anhand von Art. 63 AEUV nicht angezeigt. Wenn überhaupt, gehen die möglichen Auswirkungen auf den grenzüberschreitenden Kapitalverkehr mit den beschränkenden Wirkungen, die die fraglichen Maßnahmen auf die Erbringung von Dienstleistungen haben, für die dieses Kapital verwendet wird, einher und sind davon nicht zu trennen(24).

38.      Zum Vorliegen einer Beschränkung nach Art. 49 AEUV ist festzustellen, dass als Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit alle Maßnahmen zu verstehen sind, die die Ausübung der von dieser Bestimmung garantierten Freiheiten untersagen, behindern oder weniger attraktiv machen(25).

39.      Daher müsste der Gerichtshof, sofern er nicht befindet, dass die Wirkungen der fraglichen nationalen Bestimmungen nicht über die Grenzen Italiens hinausweisen, zu dem Schluss gelangen, dass diese Bestimmungen eine Beschränkung im Sinne von Art. 49 AEUV darstellen. Tatsächlich kann die Einführung strengerer Auflagen für Konzessionen für Glücksspieldienstleistungen ausländische Unternehmen davon abhalten, sich in Italien niederzulassen, um solche Dienstleistungen anzubieten.

c)      Vorliegen einer angemessenen und verhältnismäßigen Rechtfertigung

40.      Sodann ist zu prüfen, ob die Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gerechtfertigt sein kann. Nach ständiger Rechtsprechung gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung dieses Bereichs durch die Union verfügen die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen(26).

41.      Somit steht es den Mitgliedstaaten frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen(27). Insbesondere dürfen die Mitgliedstaaten ein besonders hohes Schutzniveau in diesem Bereich anstreben(28). Die von ihnen vorgesehenen Beschränkungen müssen jedoch den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen – insbesondere an ihre Rechtfertigung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses und ihre Verhältnismäßigkeit – genügen(29).

42.      Um zu bestimmen, welche Beschränkungen gerechtfertigt sein können, ist es somit zum einen erforderlich, die mit den fraglichen nationalen Bestimmungen verfolgten Ziele zu ermitteln, und zum anderen ist zu prüfen, ob diese Bestimmungen im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen.

43.      Zum ersten Punkt lässt sich den fraglichen nationalen Bestimmungen und der Vorlageentscheidung entnehmen, dass das Ziel dieser Bestimmungen insbesondere darin bestand, die wirtschaftliche und finanzielle Solidität der Konzessionäre sowie ihre Zuverlässigkeit und Redlichkeit zu stärken und Straftaten zu bekämpfen.

44.      Angesichts des besonderen Umfelds, in dem Konzessionäre tätig sind, sind dies – zweifellos – legitime Ziele, die eine Beschränkung im Sinne von Art. 49 AEUV erlauben könnten. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann das Ziel, sicherzustellen, dass Anbieter von Glücksspielen über eine wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit verfügen, die ihnen ermöglicht, die Verpflichtungen zu erfüllen, die sie gegenüber Gewinnern haben könnten, einen Grund des überwiegenden öffentlichen Interesses darstellen, der geeignet ist, Beschränkungen der Grundfreiheiten zu rechtfertigen(30). Einen ähnlichen Schluss hat der Gerichtshof im Hinblick auf das Ziel der Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen gezogen(31).

45.      Was den zweiten Punkt betrifft, ist zunächst zu prüfen, ob die fraglichen nationalen Bestimmungen geeignet sind, zur Erreichung dieser Ziele beizutragen, und sodann, ob sie über das hierfür erforderliche Maß hinausgehen.

46.      Im Hinblick auf den ersten Aspekt bin ich der Ansicht, dass Anforderungen wie die Pflicht, die Verschuldungsquote unterhalb eines bestimmten Werts zu halten und die vorherige Zustimmung für die Verwendung von Gewinnen zu anderen Zwecken als Investitionen im Zusammenhang mit dem Konzessionsgegenstand einzuholen, klar und unmittelbar mit dem Ziel verbunden ist, die wirtschaftliche und finanzielle Solidität der Konzessionäre zu stärken. Die Anforderung bezüglich der Verwendung von Gewinnen steht meines Erachtens zumindest teilweise im Zusammenhang mit dem Ziel der Bekämpfung glücksspielbezogener Straftaten. Die Maßnahme erscheint in der Tat geeignet, sicherzustellen, dass die Einnahmen aus dem Glücksspielgeschäft nicht in Tätigkeiten anderer Art fließen.

47.      Das Erfordernis der vorherigen Zustimmung bei Geschäften, die zu einem Personenwechsel beim Konzessionär führen, und bei Übertragungen von vom Konzessionär gehaltenen Beteiligungen, die zu einer Verringerung des Indexes der Vermögenssolidität führen können, dient auch dem oben genannten Zweck, zu gewährleisten, dass die Konzessionäre nicht in ihrer Existenz gefährdet sind. Diese Maßnahmen sollen nämlich offenkundig sicherstellen, dass die erforderliche technische, wirtschaftliche und finanzielle Situation der Konzessionäre nicht nur besteht, wenn die Konzessionen erteilt werden, sondern auch während der Laufzeit der Konzession bestehen bleibt. Wie bereits ausgeführt, sind Ziele im Zusammenhang mit der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Rahmen dieser Anforderungen ebenso wenig sachfremd. Es soll nämlich auch verhindert werden, dass Unternehmen, die die ethischen und beruflichen Anforderungen möglicherweise nicht erfüllen, die Konzessionen mittelbar oder unmittelbar erlangen können, indem sie einen Konzessionär erwerben.

48.      Was sodann den Aspekt der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne betrifft, ist daran zu erinnern, dass es generell dem vorlegenden Gericht obliegt, festzustellen, ob diese Maßnahme unter Berücksichtigung aller ihm zur Kenntnis gebrachten Umstände nicht über das für die Erreichung des verfolgten Ziels erforderliche Maß hinausgeht(32).

49.      Um dem vorlegenden Gericht eine möglichst sachdienliche Antwort zu geben, könnte der Gerichtshof jedoch Klarstellungen zu den Umständen, an denen sich die Beurteilung des Gerichts orientieren sollte, vornehmen. Unter Berücksichtigung des den italienischen Behörden auf diesem Gebiet eingeräumten Ermessens sind die folgenden Faktoren potenziell relevant.

50.      Erstens stellt die Verpflichtung, die Verschuldungsquote unterhalb eines bestimmten Werts – vorausgesetzt, dieser Wert ist angemessen und steht nicht außer Verhältnis zu den voraussichtlichen Verbindlichkeiten des Unternehmens gegenüber seinen Kunden – zu halten, für einen zuverlässigen Wirtschaftsteilnehmer, der im Geschäft der Annahme von Wetten tätig sein möchte, keine unerfüllbare Anforderung dar. Aus den Akten ergibt sich nichts dafür, dass sich die angestrebten Ziele mit weniger einschränkenden Maßnahmen genauso wirksam hätten erreichen lassen.

51.      Zweitens muss das vorlegende Gericht berücksichtigen, dass die fraglichen nationalen Bestimmungen kein vollständiges Verbot der in Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 8, 9 und 17 des Gesetzes Nr. 220/2010 aufgeführten Tätigkeiten enthalten, sondern diese lediglich einem System der vorherigen Genehmigung unterwerfen. Die beschränkende Wirkung dieser Bestimmungen, nach denen lediglich bestimmte Geschäfte der öffentlichen Aufsicht unterliegen, ist daher begrenzt. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen muss, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern(33).

52.      Die Kommission macht jedoch geltend, dass ein System einer einfachen Benachrichtigung insoweit möglicherweise weniger restriktiv gewesen wäre. Ich vermag allerdings nicht zu erkennen, wie ein solches System die vom italienischen Gesetzgeber verfolgten Ziele mit der den fraglichen Bestimmungen entsprechenden Wirksamkeit erreichen würde. Es ist klar, dass ein System der vorherigen Genehmigung der Behörde die Befugnis einräumt, bei Transaktionen, die sie für problematisch erachtet, unverzüglich zu reagieren, indem sie sie untersagt oder zusätzliche Informationen verlangt, bevor sie eine Entscheidung trifft. Dagegen dient ein System der Benachrichtigung lediglich dem Zweck, die Behörden darüber zu informieren, dass bestimmte Transaktionen durchgeführt wurden oder werden, verleiht den Behörden jedoch keine spezifischen Eingriffsbefugnisse.

53.      Schließlich bin ich im Hinblick auf die Einführung von Sanktionen für Verstöße der Konzessionäre gegen die neuen Auflagen der Auffassung, dass diese Sanktionen zwingend mit den neuen Anforderungen einhergehen, die durch die fraglichen Bestimmungen eingeführt wurden. Sie sollen nämlich sicherstellen, dass die Wirtschaftsteilnehmer diese Anforderungen einhalten. Ob die in den fraglichen nationalen Bestimmungen vorgesehenen Sanktionen mit den unionsrechtlichen Vorschriften über den freien Verkehr im Einklang stehen, hängt daher im Wesentlichen von zwei Faktoren ab. Erstens wären die Sanktionen, wenn die Anforderungen, auf die sie sich beziehen, gegen Art. 49 AEUV verstießen, ebenfalls unionsrechtswidrig(34). Zweitens könnten die Sanktionen, selbst wenn die Anforderungen unionsrechtskonform wären, dennoch wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unionsrechtswidrig sein. Dies wäre dann der Fall, wenn die Sanktion, gemessen an der Schwere der Zuwiderhandlung, derart unverhältnismäßig ist, dass sie den in den Verträgen garantierten Freiheiten zuwiderläuft(35).

54.      Zum ersten dieser Faktoren habe ich bereits ausgeführt, dass die neuen Anforderungen meiner Ansicht nach nicht gegen Art. 49 AEUV verstoßen. Der zweite Faktor ist vom nationalen Gericht zu prüfen, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil die Vorlageentscheidung keine detaillierten Angaben zu Art und Umfang dieser Sanktionen enthält.

d)      Vorliegen einer ausreichenden Übergangsfrist

55.      Das vorlegende Gericht betont zudem, dass die fraglichen nationalen Bestimmungen keine Frist für eine „schrittweise Anpassung“ an die neuen Anforderungen zugunsten bestehender Konzessionäre vorsähen.

56.      Ich muss gestehen, dass mich diese Aussage etwas verblüfft. Denn aus dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 79 des Gesetzes Nr. 220/2010 ergibt sich, dass bestehende Konzessionäre 180 Tage Zeit haben, den Nachtrag zur Vereinbarung, der die neuen Anforderungen enthält, zu unterzeichnen. Global Starnet hat dies in der mündlichen Verhandlung bestätigt.

57.      Meines Erachtens kann eine Frist von sechs Monaten kaum als kurz oder unbedeutend angesehen werden.

58.      In jedem Fall ist es jedoch Sache des nationalen Gerichts, die Angemessenheit dieser Frist zu beurteilen und dabei zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Frage, ob eine Übergangsfrist – in einer Situation wie der im Ausgangsverfahren – vor Inkrafttreten neuer Beschränkungen erforderlich ist, von einer Gesamtwürdigung aller relevanten Umstände abhängt. Mit anderen Worten, der Gerichtshof hat nicht entschieden, dass das Unionsrecht verlangt, dass nationale Rechtsvorschriften immer eine Übergangsfrist vorsehen, um es den Wirtschaftsteilnehmern zu ermöglichen, sich auf die neue Regelung in einem bestimmten Rechtsbereich einzustellen(36). Dies gilt auch für den Bereich des Glücksspiels(37).

2.      Art. 16 der Charta

59.      Eine getrennte Prüfung der fraglichen nationalen Maßnahmen anhand von Art. 16 der Charta ist meiner Ansicht nach nicht erforderlich.

60.      Erstens enthält die Vorlageentscheidung kein spezifisches Element oder Argument, das sich konkret mit einem möglichen Verstoß gegen Art. 16 der Charta befassen würde. Tatsächlich konzentriert sich die Vorlageentscheidung im Wesentlichen auf einen möglichen Verstoß gegen die unionsrechtlichen Binnenmarktvorschriften.

61.      Zweitens erfasst, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, eine Prüfung der beschränkenden Wirkungen nationaler Rechtsvorschriften auf die Erbringung von Glücksspieldienstleistungen unter dem Gesichtspunkt von beispielsweise Art. 56 AEUV auch mögliche Beschränkungen der Ausübung der in den Art. 15 bis 17 der Charta vorgesehenen Rechte und Freiheiten. Einer getrennten Prüfung in dieser Hinsicht bedarf es daher nicht(38).

3.      Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes

62.      Schließlich ist mir nicht ersichtlich, wie ein Anspruch, der auf einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes gestützt wird, unionsrechtlich begründet sein könnte.

63.      Zunächst ist in Erinnerung zu rufen, dass ein solches Vertrauen nur entstehen kann, wenn einer Person klare, unbedingte und übereinstimmende, aus befugten und zuverlässigen Quellen stammende Zusicherungen erteilt wurden(39). Dies setzt zum einen voraus, dass das nach Unionsrecht schutzwürdige Vertrauen in eine bestimmte Situation durch ein Organ der Union(40) oder eine sonstige Stelle, die als „Beauftragte“ der Union handelt (z. B. nationale Behörden, die mit der Umsetzung oder Durchführung des Unionsrechts betraut sind)(41), geweckt wird, und zum anderen, dass dieses Vertrauen auch durch ein Organ der Union oder eine sonstige Stelle, die als „Beauftragte“ der Union handelt, verletzt wird(42).

64.      Im vorliegenden Fall ist jedoch keine dieser Voraussetzungen gegeben. Es wurde keine Zusicherung durch ein Organ oder eine sonstige Stelle der Union oder durch eine nationale Behörde, die als Beauftragte der Union handelt, gegeben. Auch liegt keine unionsrechtliche Maßnahme vor, die die Klägerin des Ausgangsverfahrens beeinträchtigt. Bei der Befragung in der mündlichen Verhandlung hat Global Starnet tatsächlich bestätigt, dass, erstens, die geltend gemachten Zusicherungen lediglich aus bestimmten nationalen Rechtsvorschriften abgeleitet werden (nämlich denjenigen, die vor dem Erlass der fraglichen nationalen Bestimmungen bestanden) und, zweitens, der behauptete Verstoß im Erlass der fraglichen nationalen Bestimmungen als solches besteht.

65.      Daher weist der Streitgegenstand des Ausgangsverfahrens auch in diesem Punkt keinen unionsrechtlich relevanten Bezug auf. Unter diesen Umständen könnte ein auf einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes gestützter Anspruch – falls ein solcher geltend gemacht werden könnte – höchstens auf das nationale Recht gestützt werden. Jedenfalls sind die unionsrechtlichen Voraussetzungen für einen solchen Anspruch offensichtlich nicht gegeben.

66.      Der Gerichtshof hat nämlich in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass in Ermangelung einer klaren und ausdrücklichen Verpflichtung durch die zuständige Behörde ein umsichtiger und besonnener Investor nicht berechtigt ist, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die nationalen Behörden im Rahmen ihres Ermessens ändern können(43). Wie oben dargelegt, liegt eine solche ausdrückliche Verpflichtung hier jedoch nicht vor.

67.      Dies ist im vorliegenden Fall besonders deutlich, da Global Starnet sich bereit erklärt hat, an einer Testphase teilzunehmen, um im Gegenzug das Recht auf eine automatische Verlängerung ihrer Konzessionen zu erhalten. Meines Erachtens besteht der Grund für eine Testphase gerade darin, während eines festgelegten Zeitraums zu prüfen, ob neue Dienstleistungen funktionieren und ob die für sie geltenden Regeln wirksam und angemessen sind. Daher ist zu erwarten – und ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer sollte damit rechnen –, dass diese Regeln nach der Testphase geändert werden.

68.      Zum Schluss weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die italienischen Behörden zumindest unter bestimmten Umständen sicherstellen mussten, dass bestehende und neue Konzessionäre den gleichen Bedingungen unterliegen, um zu gewährleisten, dass Chancengleichheit im Markt herrscht(44). Vor diesem Hintergrund und wegen der sensiblen Natur der Dienstleistungen im Bereich des Glücksspiels kann ein Wirtschaftsteilnehmer nicht davon ausgehen, dass die diese Tätigkeiten regelnden Vertragsbestimmungen während der gesamten Laufzeit seiner Konzessionen (und erst recht nicht bei einer Verlängerung seiner Konzessionen) unverändert bleiben. Anders ausgedrückt kann nicht automatisch ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vorliegen, nur weil bestimmte Vorschriften (insbesondere technischer Natur, wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden) – auch für bestehende Konzessionäre – geändert werden.

4.      Ergebnis zur zweiten Frage

69.      In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist die zweite Frage dahin zu beantworten, dass die Art. 49, 56 und 63 AEUV, Art. 16 der Charta und der allgemeine Grundsatz des Vertrauensschutzes dahin auszulegen sind, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den in Rede stehenden, die neue finanzielle, technische und berufliche Anforderungen festlegen, die sowohl für bestehende als auch für neue Konzessionäre im Bereich des Glücksspiels gelten, nicht entgegenstehen.

70.      Abschließend sollte nochmals hervorgehoben werden, dass der Erlass der fraglichen Maßnahmen, wenn überhaupt, lediglich Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem italienischen Verwaltungs- oder Vertragsrecht aufwirft, die von den italienischen Gerichten zu entscheiden sind. Auf der Grundlage des Akteninhalts und im Licht des Vorbringens von Global Starnet ist kein Verstoß dieser Maßnahmen gegen Unionsrecht ersichtlich.

IV.    Ergebnis

71.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

–        Die Tatsache, dass ein Verfassungsgericht eines Mitgliedstaats eine nationale Maßnahme für verfassungsmäßig erklärt hat, hat auch dann keine Auswirkungen auf die den letztinstanzlichen Gerichten nach Art. 267 AEUV obliegende Pflicht, dem Gerichtshof eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, wenn die nationalen Vorschriften, die die Grundlage für die verfassungsgerichtliche Beurteilung bilden, den einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften entsprechen.

–        Die Art. 49, 56 und 63 AEUV, Art. 16 der Charta und der allgemeine Grundsatz des Vertrauensschutzes sind dahin auszulegen, dass sie nationalen Rechtsvorschiften wie den in Rede stehenden, die neue finanzielle, technische und berufliche Anforderungen festlegen, die sowohl für bestehende als auch für neue Konzessionäre im Bereich des Glücksspiels gelten, nicht entgegenstehen.

1      Originalsprache: Englisch.

2      Vgl. für eine Übersicht der Rechtsprechung des Gerichtshofs in diesem Bereich meine Schlussanträge in der Rechtssache Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, Nr. 2) und in der Rechtssache Politanò (C‑225/15, EU:C:2016:456, Nrn. 1 bis 3).

3      GURI Nr. 297 vom 21. Dezember 2010.

4      Art. 1 Abs. 78 Buchst. b Nrn. 4, 8, 9, 17, 23 und 25 des Gesetzes 220/2010 und das AAMS-Dekret werden im Folgenden als „fragliche nationale Bestimmungen“ bezeichnet.

5      Vgl. Urteile vom 16. Dezember 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, Rn. 88), und vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli (C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 41).

6      Vgl. Urteile vom 27. Juni 1991, Mecanarte (C‑348/89, EU:C:1991:278, Rn. 39, 45 und 46), und vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli (C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 45).

7      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli (C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 47).

8      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 5. Oktober 2010, Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, Rn. 27), und vom 15. Januar 2013, Križan u. a.(C‑416/10, EU:C:2013:8, Rn. 68).

9      Vgl. Urteil vom 6. Oktober 1982, Cilfit u. a. (283/81, EU:C:1982:335).

10      Ebd., Rn. 16.

11      Ebd., Rn. 19.

12      Urteil vom 19. November 1991, Francovich u. a. (C‑6/90 und C‑9/90, EU:C:1991:428). Vgl. auch Urteil vom 5. März 1996, Brasserie du pêcheur und Factortame (C‑46/93 und C‑48/93, EU:C:1996:79).

13      Urteil vom 30. September 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513). Vgl. auch Urteile vom 28. Juli 2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602), und vom 9. September 2015, Ferreira da Silva e Brito u. a. (C‑160/14, EU:C:2015:565).

14      Gutachten 2/13 (Beitritt der Europäischen Union zur EMRK) vom 18. Dezember 2014 (EU:C:2014:2454, Rn. 176).

15      Vgl. Urteil vom 18. Juli 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi und Autorità garante della concorrenza e del mercato (C‑136/12, EU:C:2013:489, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

16      Vgl. Urteile vom 15. November 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. meine Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Venturini (C‑159/12 bis C‑161/12, EU:C:2013:529, Nrn. 26 ff.) und in der Rechtssache Gullotta und Farmacia di Gullotta Davide & C. (C‑497/12, EU:C:2015:168, Nrn. 30 ff.).

17      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. September 2005, Mobistar und Belgacom Mobile (C‑544/03 und C‑545/03, EU:C:2005:518, Rn. 31), und vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 36).

18      Vgl. Urteil vom 8. Mai 2014, Pelckmans Turnhout (C‑483/12, EU:C:2014:304, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).

19      Urteil vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586).

20      Schlussanträge des Generalanwalts Tizzano in der Rechtssache CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:187, Nrn. 23 bis 76) (Kursivschrift im Original).

21      Ebd., Nrn. 77 bis 89.

22      Urteil vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, Rn. 8 bis 16).

23      Vgl. Urteile vom 7. Mai 1997, Pistre u. a. (C‑321/94 bis C‑324/94, EU:C:1997:229, Rn. 45), und vom 14. Juli 1988, Smanor (298/87, EU:C:1988:415, Rn. 8 bis 10).

24      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. November 1999, X und Y (C‑200/98, EU:C:1999:566, Rn. 30).

25      Vgl. Urteil vom 22. Januar 2015, Stanley International Betting und Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).

26      Vgl. Urteil vom 8. September 2016, Politanò (C‑225/15, EU:C:2016:645, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

27      Vgl. unter vielen anderen Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 59).

28      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 48).

29      Vgl. Urteil vom 8. September 2016, Politanò (C‑225/15, EU:C:2016:645, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).

30      Ebd., Rn. 46.

31      Urteil vom 28. Januar 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).

32      Ebd., Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung.

33      Vgl. Urteil vom 4. Februar 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).

34      Vgl. unter vielen anderen Urteil vom 6. März 2007, Placanica u. a. (C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 68 bis 71).

35      Vgl. Urteil vom 5. Juli 2007, Ntionik und Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).

36      Vgl. entsprechend Urteil vom 17. Juli 1997, Affish (C‑183/95, EU:C:1997:373, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Kotnik u. a. (C‑526/14, EU:C:2016:102, Nrn. 69 und 70).

37      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 76 ff.).

38      Vgl. Urteil vom 30. April 2014, Pfleger u. a.(C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 57 bis 60).

39      Vgl. unter vielen anderen Urteil vom 13. Juni 2013, HGA u. a./Kommission (C‑630/11 P bis C‑633/11 P, EU:C:2013:387, Rn. 132 und die dort angeführte Rechtsprechung).

40      Vgl. Urteil vom 17. März 2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).

41      Vgl. u. a. Urteile vom 20. Juni 2002, Mulligan u. a. (C‑313/99, EU:C:2002:386, Rn. 48), und vom 11. Juli 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, Rn. 43 bis 47).

42      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. März 1996, Anglo Irish Beef Processors International u. a. (C‑299/94, EU:C:1996:148, Rn. 34 und 35).

43      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. September 2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).

44 Vgl. Urteil vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone (C‑72/10 und C‑77/10, EU:C:2012:80, Rn. 50 ff.).


Quelle

Freitag, 14. Juli 2017

Spielhallen-Betreiber drohen Kommunen mit Klagewelle


Branche läuft Sturm gegen geplante Schließungen von Spielhallen / Marktführer Löwen rechnet mit bis zu 30.000 Verfahren

Eine der Kernfragen des Streits ist dabei, auf welcher Basis die Ämter entscheiden, welche Spielothek es trifft, wenn die Mindestabstände zwischen mehreren Hallen unterschritten werden. Hierzu gelten in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Regelungen. Sie reichen von einem Punktesystem bis hin zu einem Losverfahren, bei dem das Glück über den Weiterbetrieb der Spielstätte entscheidet.

Scharfe Kritik äußerte die Branche vor allem an dem Losverfahren, wie es das Land Niedersachsen praktiziert. „Wenn die Landesregierung bei ihrer Linie bleibt, haben die Verwaltungsgerichte in den nächsten zwei, drei Jahren jede Menge zu tun“, sagte der Gauselmann-Sprecher.

Als Reaktion auf die ungeklärte Rechtslage hat das niedersächsische Wirtschaftsministerium ent-schieden, die Schließung der im Losverfahren unterlegenen Spielhallen vorerst nicht durchzusetzen.
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Es gibt nichts Neues unter der Sonne!

Bereits am 13. März 2003 führte der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen, unter der Rn 59, wie folgt aus:
"Obwohl die am Verfahren beteiligten mitgliedstaatlichen Regierungen und die Kommission den Standpunkt vertreten, die Lösung des Falles sei durch die Urteile Schindler, Läärä und Zenatti vorgezeichnet, haben das vorlegende Gericht und die Beschuldigten des Ausgangsverfahrens tief greifende Zweifel an der Vereinbarkeit der mitgliedstaatlichen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht. Auch bei der italienischen Gerichtsbarkeit scheint eine große Unsicherheit im Hinblick auf die zu treffende Auslegung des Gemeinschaftsrechts auf diesem Gebiet zu herrschen mit den daran anknüpfenden fatalen Folgen für die Rechtssicherheit. Dadurch wird die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit der Rechtsunterworfenen schwer beeinträchtigt. Mancher Orts wird ein bestimmtes geschäftliches Gebaren als rechtmäßig eingestuft, während das gleiche Verhalten anderen Orts Anlass für eine strafrechtliche Verfolgung und Sanktionierung bis hin zu einer Freiheitsstrafe ist." (Rs. C-243/01, Gambelli)
Rückblick:
Deutsche Glücksspielpolitik zwischen Anspruch und Wirklichkeit


Neue Glückspielregelung:
Alle Heidenheimer Spielhallen wollen eine Ausnahme


Die Stadt ändert die Art, wie Spielgeräte besteuert werden. Gleichzeitig sorgt die Änderung des Landesglücksspielgesetzes für eine Flut an Härtefallanträgen der Casino-Betreiber.

Mindestabstände zu anderen Spielhallen und zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche müssen künftig eingehalten werden. Alle 13 Spielhallen in Heidenheim haben einen Härtefall für ihren Betrieb angemeldet.

Dabei geht es darum, dass Spielhallen künftig untereinander einen Abstand von mindestens 500 Meter (von Haustür zu Haustür) haben müssen.

Darüber hinaus müssen die Spielhallen auch mindestens 500 Meter Abstand zu Einrichtungen haben, in denen sich Kinder und Jugendliche aufhalten, also beispielsweise Schulen, Jugendhäuser oder Musikschulen.
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Glücksspielbarometer 2/2017: Glücksspiel im Zerrspiegel
Wirtschaftskraft unterschätzt - Probleme überschätzt

Die aktuellen Ergebnisse des Glücksspielbarometers bestätigen die Rürup-Studie des Handelsblatt Research Instituts "Der Glücksspielmarkt in Deutschland". Die wirtschaftliche Bedeutung der Glücksspielbranche wird deutlich unterschätzt: 72 % der Bevölkerung unterschätzen die Anzahl der Beschäftigten (ca. 198.000) im Vergleich zur Pharma- und Möbelindustrie, ca. 50 % schätzen die Beschäftigtenzahl nur auf die Hälfte oder weniger. Auf der anderen Seite wird der Anteil der Personen in der Gesamtbevölkerung, die ihr Spielverhalten am Spielautomaten nicht mehr unter Kontrolle haben, auf durchschnittlich 36 % geschätzt. Diese Schätzung liegt um ungefähr das Hundertfache über dem tatsächlichen Wert von ca. 0,37 % (pathologisches Glücksspiel) der Bevölkerung, die laut einer Studie der BZgA* unter Spielsucht leiden.
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Donnerstag, 6. Juli 2017

BVerwG Leipzig: Dortmunder Vergnügungssteuersatzung verletzt die Steuergerechtigkeit


Bundesverwaltungsgericht kassiert Dortmunder Wettbürosteuer
  • Stadt darf Höhe der Steuer nicht an der Fläche bemessen
  • Auch andere Städte müssen ihre Steuern jetzt überprüfen
  • Steuerzahlerbund fordert Abschaffung der Steuer
Seit drei Jahren kassiert Dortmund von den Wettbüros in der Stadt die Wettbürosteuer. 250 Euro zahlen diese je 20 Quadratmeter und Monat ins Stadtsäckel. Das hat der Stadt bisher knapp 1,4 Millionen Euro eingebracht. Zu Unrecht, wie das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig entschieden hat.
  • Das Bundesverwaltungsgericht hält eine Wettbürosteuer für grundsätzlich zulässig, aber deren Höhe an die Fläche der Wettbüros zu koppeln, sei ungerecht.
  • Ein viel besserer Maßstab für eine solche kommunale Vergnügungssteuer sei der Wetteinsatz.
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Pressemitteilung Nr. 51/2017:

Dortmunder Wettbürosteuer derzeit unzulässig

BVerwG 9 C 7.16; BVerwG 9 C 8.16; BVerwG 9 C 9.16 29.06.2017

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute entschieden, dass die Wettbürosteuer der Stadt Dortmund in der derzeitigen Ausgestaltung unzulässig ist.

Mit der 2014 neu eingeführten Vergnügungssteuersatzung besteuert die Stadt das Vermitteln oder Veranstalten von Pferde- und Sportwetten in Wettbüros. Das sind Einrichtungen, die neben der Annahme von Wettscheinen das Mitverfolgen der Wettereignisse, u.a. durch Liveübertragung, ermöglichen. Steuerschuldner ist nach der Satzung der Betreiber des Wettbüros. Bemessungsgrundlage ist die näher definierte Veranstaltungsfläche. Der Steuersatz beträgt für jeden Kalendermonat 250 € je 20 m² Veranstaltungsfläche.

Drei Kläger, die in Dortmund Wettbüros betreiben, wandten sich gegen ihre Heranziehung zu der Steuer. Sie sollen – abhängig von der Größe der Veranstaltungsfläche ihrer Wettbüros – 1 000 und 1 250 € monatlich zahlen. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen und das Oberverwaltungsgericht Münster haben die Klagen abgewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hat ihnen nunmehr stattgegeben.

Zwar handelt es sich bei der Wettbürosteuer um eine örtliche Aufwandsteuer, zu deren Erhebung die Kommunen im Prinzip berechtigt sind. Denn mit der neuen Steuer soll der über die Befriedigung der allgemeinen Lebensführung hinausgehende Aufwand – das Wetten in einem ortsansässigen Wettbüro – besteuert werden. Die Steuer ist darauf angelegt, dass sie auf den Wettkunden als den eigentlichen Steuerträger abgewälzt wird.

Die Wettbürosteuer setzt sich auch nicht in einen unzulässigen Widerspruch zur 2012 eingeführten Sportwettensteuer des Bundes. Der Bundesgesetzgeber hält einen relativ geringen Steuersatz von 5 % auf den Wetteinsatz für gerechtfertigt. Er will damit im Zusammenhang mit dem von den Bundesländern im Glücksspielstaatsvertrag vereinbarten Konzessionssystem einen Anreiz dafür bieten, den derzeit illegalen Markt für Sportwetten in die Legalität zu überführen. Mit dieser Zielsetzung steht die (zusätzliche) kommunale Wettbürosteuer jedenfalls dann nicht in Widerspruch, wenn sie – wie vorliegend – einen hinreichenden Abstand zu der bereits durch die Bundessteuer verursachten Steuerlast wahrt.

Der von der Stadt gewählte Flächenmaßstab verletzt aber die Steuergerechtigkeit. Den sachgerechtesten Maßstab für eine Vergnügungssteuer bildet der individuelle, wirkliche Vergnügungsaufwand, hier also der Wetteinsatz. Der Rechtfertigungsbedarf für einen Ersatzmaßstab ist umso höher, je weiter er sich von dem eigentlichen Belastungsgrund entfernt. Mit dem Flächenmaßstab sind gravierende Abweichungen von dem wirklichen Vergnügungsaufwand verbunden, den die Wettkunden tatsächlich betreiben. Stattdessen steht mit dem Wetteinsatz ein praktikabler Wirklichkeitsmaßstab zur Verfügung.

BVerwG 9 C 7.16 – Urteil vom 29. Juni 2017

Vorinstanzen:
OVG Münster 14 A 1599/15 – Urteil vom 13. April 2016
VG Gelsenkirchen 2 K 5800/14 – Urteil vom 12. Juni 2015

BVerwG 9 C 8.16 – Urteil vom 29. Juni 2017

Vorinstanzen:
OVG Münster 14 A 1648/15 – Urteil vom 13. April 2016
VG Gelsenkirchen 2 K 280/15 – Urteil vom 12. Juni 2015

BVerwG 9 C 9.16 – Urteil vom 29. Juni 2017

Vorinstanzen:
OVG Münster 14 A 1728/15 – Urteil vom 13. April 2016
VG Gelsenkirchen 2 K 626/15 – Urteil vom 12. Juni 2015

Quelle: http://www.bverwg.de/



  



Montag, 26. Juni 2017

EuGH (Unibet) präzisiert Anforderungen zur Vergabe glücksspielrechtlicher Erlaubnisse


Spielhallen: EuGH präzisiert Anforderungen bei Vergabe glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen - Zum EuGH Urteil vom 22.6.2017 in der Rechtssache C-49/16 (Unibet)

Ein Artikel von Günter Utikal

Der Gerichtshof hat mit Urteil vom 22.6.2017 die Anforderungen an Beschränkungen des Glücksspiels präzisiert. Die Länder und Kommunen sollten sich auch dieses Urteil genau ansehen, bevor sie nationale Beschränkungen anwenden.

Der Gerichtshof stellt zunächst klar, dass Art. 56 AEUV „die Abschaffung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs verlangt, selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende“ wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten, wenn die Tätigkeit „weniger attraktiv gemacht werden könnte.“ Jeder Konzessionsvorbehalt muss sich an den Verbotsnormen der Artikel 49 und Art. 56 AEUV messen lassen.

„33. Der Gerichtshof hat insoweit bereits entschieden, dass nationale Rechtsvorschriften, die die Veranstaltung von Glücksspielen ohne vorab erteilte behördliche Erlaubnis verbieten, eine Beschränkung des in Art. 56 AEUV verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2014, Pfleger u. a., C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Im Klartext: Ein Konzessions- oder ein Erlaubnisvorbehalt ist durch Art. 56 AEUV erst einmal verboten. Diese unmittelbar anwendbare Verbotsnorm ist, genauso wie das Verbot, den freien Warenverkehr zu behindern, für die Europäische Union elementar. Artikel 49 und 56 AEUV spielen daher seit 15 Jahren im glücksspielrechtlichen Bereich des online-Casino und der Sportwetten die tragende Rolle und überlagern den glücksspielrechtlichen Konzessionsvorbehalt des Staatsvertrages für Sportwetten und für online-Casino. Dasselbe gilt in dem binnenmarktrelevanten Bereich der Spielhallen.

Dennoch wird diese höherrangige Verbotsnorm von Amtswaltern permanent ignoriert. Das führt nicht nur zur Haftung der Kommune, sondern auch zur Haftung des Amtswalters selbst, den die Kommune bei grober Fahrlässigkeit in Regress nehmen muss.

Auch kann die Ignoranz gegenüber den höherrangigen Verbotsnormen der Artikel 49 und 56 AEUV strafrechtlich relevant sein. Nach § 339 StGB wird „ein Amtsträger, welcher sich bei der Leitung oder Entscheidung einer Rechtssache zum Nachteil einer Partei einer Beugung des Rechts schuldig macht, mit Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu fünf Jahren bestraft.“ Die Beugung des Rechts ist ein Verbrechen. Keine Bewährung.

Die Bearbeitung und Entscheidung in einem glücksspielrechtlichen Erlaubnis- oder Konzessionsverfahren kann als „Entscheidung in einer Rechtssache“ im Sinne von § 339 StGB verstanden werden. Der Amtswalter hat eine besondere Verantwortung gegenüber der Rechtsordnung und ist in einem förmlich ausgestalteten Verfahren zu ihrer Durchsetzung berufen. Der BGH hat erst jüngst klargestellt, dass Täter einer Rechtsbeugung – dem Wortlaut des § 339 StGB entsprechend – ohne Weiteres Mitarbeiter der Verwaltung sein können, z.B. wenn sie rechtfehlerhaft Bußgelder verhängen (BGH, Urt. v. 27.1.2016, 5 StR 328/15).

Zwar könnte eine Beschränkung bzw. eine Missachtung des freien Dienstleistungsverkehrs ausnahmsweise durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt werden. Die Rechtfertigung obliegt jedoch den Behörden und kann ihnen weder vom Gesetzgeber noch den Gerichten abgenommen werden. Wie der Gerichtshof zuletzt in der Rechtssache C-685/15 (dazu https://www.isa-guide.de/isa-law/articles/164982.html) hervorgehoben hat, müsste der handelnde Amtswalter darlegen und beweisen, dass alle Voraussetzungen für den von der Behörde ausgehenden Verstoß gegen die höherrangige Verbotsnorm vorliegen. Das kann er nicht und das versucht er nicht einmal.

Insbesondere müsste der jeweilige Amtswalter in jedem Einzelfall darlegen und beweisen, dass die von ihm ausgehende Beschränkung und die eingesetzten Mittel systematisch und kohärent sind. Dabei ist eine bundesweite Betrachtung erforderlich, wie zuletzt der VGH Kassel in seiner Entscheidung vom 29.5.2017 (https://www.isa-guide.de/isa-law/articles/164588.html) klargestellt hat.

Dementsprechend führt der Gerichtshof in seinem jüngsten Urteil aus:

„Aus einer ständigen Rechtsprechung folgt jedoch, dass von den Mitgliedstaaten auferlegte Beschränkungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen müssen und dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn die eingesetzten Mittel kohärent und systematisch sind (Urteile vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 48 und 53, sowie vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone, C‑72/10 und C‑77/10, EU:C:2012:80, Rn. 63).“

Sind die im Bereich der Spielhallen eingesetzten Mittel „kohärent und systematisch“? Hat die Systematik und Kohärenz jemals ein Amtswalter überhaupt versucht darzulegen und nachzuweisen, wenn er zur Ausübung der Grundfreiheiten von Unternehmern verlangt, dass sie sich selbst zum „Härtefall“ herabwürdigen? Klares Nein!

Noch nie wurde von einem Amtswalter berichtet, der dargelegt und nachgewiesen hätte, dass die zwangsweise Schließung einer Spielhalle oder die Entwürdigung zum Härtefall oder die Reduktion von 12 auf acht Geräte in Berlin/Hamburg oder auf 48 Geräte in Bayern trotz der ubiquitären Verfügbarkeit Hunderter Geldspielgeräte in Spielbanken und Tausender online-Angebote etc. Ausdruck systematisch und kohärent eingesetzter Mittel sei. Amtswalter agieren rein willkürlich! Und sie wissen es. Tausende von online-Casinos bleiben unbehelligt, die staatlichen Lotterieunternehmen bieten an jeder Ecke Glücksspiele an und werben notorisch anreizend und ermunternd in allen Medien, um ihre Einnahmen zu maximieren. Die Spielbanken karren mit Bussen Kunden heran und die Lotto-Werbung prangt auf jedem Bus und poppt in jedem Medium auf.

In den Rn. 41-43 im Urteil vom 22.6.2017 konkretisiert der Gerichtshof zusammenfassend die Voraussetzungen des EU-Rechts, damit ein System von vorher erforderlichen Konzessionen oder Erlaubnissen trotz des Verstoßes gegen die Art. 49 und 56 AEUV ausnahmsweise legitimiert ist.

Keine dieser Voraussetzungen für einen anwendbaren Konzessions- oder Erlaubnisvorbehalt, Voraussetzungen, die kumulativ vorliegen müssten, um den glücksspielrechtlichen Konzessionsvorbehalt zu legitimieren, wird in Deutschland eingehalten.

Der Gerichtshof betont in Rn. 43, dass der unionsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, dass beschränkende Regelungen mit nachteiligen Folgen für den Einzelnen „klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sein müssen.“

Jeder aufrechte Amtswalter wird bestätigen, dass die Anforderungen an eine deutsche Konzession weder klar noch bestimmt sind. Schon gar nicht ist das Ganze in seinen Auswirkungen vorhersehbar, nicht für den Amtswalter und schon gar nicht für den Wirtschaftsteilnehmer und schon überhaupt nicht für potentielle Interessierte aus dem EU-Ausland, die sich nirgendwo einen transparenten Überblick verschaffen können, wo wann und warum welcher Standort für eine oder mehrere Spielhallen in Betracht kommt.

Weder kann der aktuelle noch der potentielle Spielhallenbetreiber vorhersehen, ob und wann er eine Konzession bekommt, noch kann er deren Voraussetzungen vorhersehen und schon gar nicht kann er vorhersehen, welche Auswirkungen es hat, dass die Behörden nicht in der Lage oder nicht gewillt sind, ein transparentes Verfahren durchzuführen. Die Behörden selbst wissen ja nicht einmal, was sie wie und wann tun wollen oder sollen. Sie warten seit Jahr und Tag auf Eingebungen, von oben oder von Gerichten. In NRW streiten sogar Landesregierung und Oberverwaltungsgericht, welche Fristen gelten. Macht aber die Verwaltung – wie seit Jahr und Tag im Rahmen des GlüÄndStV – ihr Vorgehen davon abhängig, ob und wie die Gerichte meinen, dass die Verwaltung tätig werden müsste, kann nicht von einer „klaren, bestimmten und in ihren Auswirkungen vorhersehbaren“ Rechtslage gesprochen werden.

In Niedersachsen ist alles denkbar unklar, denkbar unbestimmt und denkbar willkürlich. In Niedersachsen tauchen 4 Jahre, 11 Monate und 2 Wochen nach Inkrafttreten des GlüÄndStV sog. „Weisungen“ des weisen Wirtschaftsministeriums auf, die die Unklarheiten einräumen. Ok, man räumt ein, man hat sich von Anfang an rechtlich grob verschätzt! Die Beschränkungen im Staatsvertrag sollen deshalb nur zum Teil vollzogen werden. Ein Teilvollzug? Will Niedersachsen dennoch eine systematische und kohärente Regulierung behaupten. Wollen das Ministerium und die Kommunen gar von systematisch und kohärent eingesetzten Mitteln sprechen, obwohl das Ministerium diese Systematik und Kohärenz selbst zerlegt und einen Teilvollzug verlangt? Die niedersächsischen Kommunen werden hier offensiv vom Ministerium in die Staatshaftung gedrängt. Eine Regulierung und Behördenpraxis kann niemals systematisch und kohärent sein, wenn sie nur zur Hälfte vollzogen wird, weil die andere Hälfte – was „sogar“ das Ministerium zugesteht – wegen der Verletzung des unionsrechtlichen Transparenzgebotes nicht angewendet werden darf.

Unklar und unbestimmt sowie in seinen Auswirkungen nicht vorhersehbar ist auch das janusköpfige Ungetüm mit Namen „Härtefall“. Wie konnte das Phantom „Härtefall“ in einen sog. Rechtsstaat Bestandteil eines Konzessionsverfahrens werden, das transparent und in seinen Auswirkungen vorhersehbar hätte ausgestaltet und durchgeführt werden müssen? Allenfalls in den Sternen steht geschrieben, was ein „Härtefall“ ist und welche Auswirkungen er hat. Daher ist die Behauptung absurd, ein Genehmigungs- oder ein Konzessionsverfahren, bei welchem die Berechtigung zur Ausübung einer Dienstleistung (u.a.) von einem „Härtefall“ abhängt, sei klar, bestimmt und in seinen Auswirkungen vorhersehbar.

Weiter stellt der Gerichtshof in Rn. 41 des Urteils vom 22.6.2017 klar, dass ein System der vorherigen Konzession oder Erlaubnis für Glücksspiele

„auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen muss, die im Voraus bekannt sind, so dass dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern.“

Niemand wird ernsthaft behaupten, diese Voraussetzungen seien erfüllt. Die glücksspielrechtliche Konzession nach § 24 GlüÄndStV und nach Landesrecht wird in keiner Kommune aufgrund objektiver und nicht diskriminierender Kriterien vergeben, die allesamt im Voraus – d.h. vor dem Beginn des Genehmigungsverfahrens – festgelegt wurden und bekannt gemacht worden sind. Siehe Niedersachsen. Das Ministerium will lt. Osnabrücker Zeitung zwar „Mehrfach-Spielhallen“ zerschlagen, Minister Olaf Lies räumt aber selbst ein, dass eine systematische und kohärente Regulierung und Behördenpraxis nicht besteht und die Stadt Osnabrück räumt ein, dass sie auf eine letztinstanzliche „Klärung“ der Kriterien für die Konzessionsvergabe oder -Verweigerung wartet. Wäre es in dieser Konstellation nicht dreist, von objektiven und nicht des Kriminellen Kriterien zu sprechen, die – sowohl den Wirtschaftsteilnehmern als auch der Behörde – „im Voraus bekannt sind“? Klares Nein! Kriterien für ein Genehmigungs- oder Konzessionsverfahren, deren Inhalt die Verwaltung hofft, in den gerichtlichen Verfahren klären zu können, können niemals „im Voraus bekannt“ sein. Sonst bräuchte die Verwaltung keine gerichtliche Klärung. Müssen erst die Gerichte den Inhalt der Kriterien „klären“ sind der Verwaltung keine hinreichenden Grenzen gesetzt, die eine missbräuchliche Ausübung verhindern.

Die unionsrechtswidrige Diskriminierung beginnt damit, dass Betreiber, die eine gewerberechtliche Erlaubnis erst nach einem Treffen der 16 Regierungschefs der Länder im November 2011 bekommen haben, für die Zeit ab dem 1.7.2013 keine Genehmigung für mehrere Hallen nebeneinander bekommen können, es sei denn, sie outen sich als „Härtefall“. Aber! Welcher Unternehmer möchte sich eigentlich als „Härtefall“ outen? Ist das mit der Menschenwürde noch vereinbar? Begründet der Härtefall nicht sogar durchgreifende Zweifel an der Zuverlässigkeit? Könnte ein richtender Richter Richter oder ein amtswaltender Amtswalter Amtswalter bleiben, wenn er sich als „Härtefall“, also als (finanzieller) Notfall geoutet hat? Ist ein solcher Richter oder Amtswalter nicht anfällig für Günstlingswirtschaft und müsste aus seinem Amt entfernt werden?

Ist Amtswaltern und Richtern eigentlich bewusst, auf welch bizarre Argumentationsebene sie sich in einer Demokratie begeben, die von der Gewerbefreiheit und der Dienstleistungsfreiheit lebt und ihre Richter und Beamte bestens versorgt?

Auch die Diskriminierung des deutschen Systems gegenüber potentiellen Anbietern aus dem EU Ausland könnte offenkundiger nicht sein. Wer in den deutschen Markt eintreten möchte, findet keinen baurechtlich zulässigen Standort im Rahmen der Mindestabstände mehr und könnte nicht einmal freiwillig ein Härtefall werden, um eine Konzession zu bekommen. Und die Diskriminierung endet nicht bei den Amtswaltern, die einen Betreiber benachteiligen, weil an einem anderen Standort angeblich schon früher eine Spielhalle betrieben wurde.

Die Diskriminierung treibt bizarrste Blüten. Man sollte dazu ein Extra Forum einrichten. Ein Spielhallenbetreiber in BW z.B. muss seine Geschäftstätigkeit zum 1.7.2017 einstellen, weil der benachbarte Betreiber Farbenblindheit behauptet! Er könne deshalb keine Krawatten mehr verkaufen.

Derartige unterschiedliche Behandlungen können, wie der Gerichtshof in der Rechtssache C-49/16 in Rn. 45 klarstellt, „nicht schlicht mit der Berufung auf ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel gerechtfertigt werden.

„In Ermangelung eines Grundes, weshalb es zur Erreichung der geltend gemachten Ziele erforderlich wäre,“ den Betrieb einer Spielhalle von einem Treffen der 16 Regierungschefs abhängig zu machen, oder von der Frage, wo zuerst eine Spielhalle betrieben wurde, oder von der Farbenblindheit des Nachbarn, sind die gegenwärtigen Regulierungen und Behördenpraktiken diskriminierend und verstoßen ohne eine Möglichkeit der Legitimation gegen Art. 56 AEUV.

In Rn. 42 spricht der Gerichtshof in der Rechtssache C-49/16 das Transparenzgebot an, das gilt, „wenn die betreffende Dienstleistungskonzession für ein Unternehmen von Interesse sein kann, dass in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Konzession erteilt wird.“ Das förmliche Vergaberecht spricht der EuGH noch nicht an. Der Sachverhalt betraf nämlich einen Zeitraum, in dem die Richtlinie über die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen (Richtlinie 2014/23/EU) noch keine unmittelbare Anwendbarkeit hatte. Deshalb musste sich der Gerichtshof (noch) nicht damit befassen, ob die der Unibet verweigerte Konzession unter das die Richtlinie 2014/24/EU fällt.

Zum Transparenzgebot betont der EuGH, dass bei der Vergabe von Genehmigungen und Dienstleistungskonzessionen „zugunsten der potenziellen Bewerber ein angemessener Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen ist, der eine Öffnung der Dienstleistungskonzessionen für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt sind.“

Auch diese elementare Vorgabe für die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsvorbehaltes wurde in keinem einzigen Bundesland beachtet.

Trotz des mit einer glücksspielrechtlichen Konzession einhergehenden Exklusivrechts im Rahmen der Mindestabstände hat kein Bundesland einen „angemessenen Grad an Öffentlichkeit“ sichergestellt. Neuinteressenten erfahren allenfalls durch Zufall von Konzessionsverfahren und müssten sich die Voraussetzungen und die möglichen Standortkapazitäten mühsam selbst erarbeiten. An dieser fehlenden Publizität sind zuletzt das bayerische Genehmigungsverfahren für Sportwetten gescheitert (EuGH, C-336/14, Ince, Rn. 26 ff.) und das Hessische Genehmigungsverfahren für sog. Duldungserlaubnisse (http://www.sueddeutsche.de/news/panorama/prozesse—wiesbaden-sportwetten-hessen-gibt-sonderweg-bei-regulierung-auf-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-170531-99-672851).

Das Transparenzgebot verlangt zwar außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2014/24/EU keine förmliche Ausschreibung (vgl. allerdings EuGH, C-260/04). Dem Publizitätsgebot hätte allerdings letztlich nur durch eine Bekanntmachung des Beginns der Konzessionsverfahren und der Voraussetzungen in einem Medium Rechnung getragen werden können, welches europaweit Beachtung findet. Dazu eignet sich am Ende bekanntlich doch nur das TED-Supplement zum Amtsblatt.

Dieses Verständnis des Publizitätsgebotes haben auch die 16 Staatsvertragsparteien.

Die 16 Staatsvertragsparteien haben für Sportwetten den unionsrechtlich erforderlichen angemessenen Grad an Öffentlichkeit in § 4b GlüÄndStV wie folgt sichergestellt:

„Die Konzession wird nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt. Die Bekanntmachung ist im Amtsblatt der Europäischen Union mit einer angemessenen Frist für die Einreichung von Bewerbungen zu veröffentlichen.“

Warum haben die Vertragsparteien die Wahrung der Publizität durch die Bekanntmachung im Amtsblatt bei den Spielhallenkonzessionen vergessen? Hätten sie einen kompetenten Anwalt gefragt, wäre eine vergleichbare Regelung zur Gewährleistung der Publizität zur Öffnung des Wettbewerbs auch für Spielhallenkonzessionen/-Genehmigungen nach § 24 GlüÄndStV aufgenommen worden. Nun ist es zu spät. Die Länder und Kommunen haben es versäumt, ein transparentes und dem Publizitätsgebot entsprechendes Genehmigungs- oder Konzessionsverfahren durchzuführen.

Die Behördenpraxis kann dieses Defizit nicht korrigieren. Was im Voraus hätte publiziert werden müssen, kann nicht mit Rückwirkung im Nachhinein erfolgen. Konzessionen für Spielhallen mit einer Laufzeit von einem bis zu 15 Jahren und mit einem Exklusivrecht für den Umkreis von 100 m bis 500 m wurden also in einem „closed shop“ ohne Publizität und damit EU-rechtswidrig vergeben oder unionsrechtswidrig verweigert. Sämtliche Behörden bundesweit haben ausgeblendet, dass ein „angemessener Grad an Öffentlichkeit sichergestellt“ hätte werden müssen, der eine Öffnung der glücksspielrechtlichen Konzessionen für den Wettbewerb ermöglicht.

Die Kommunen sind auch damit in der Haftung für die Verletzung des EU-Rechts. Die Missachtung des Publizitätsgebotes lässt sich weder wegdiskutieren noch korrigieren. Das erfährt Italien (wie der Blick in die EuGH-Urteile Zenatti, Gambelli, Kommission/Italien (C-284/04), Placanica, Biaski, Costa Cifone usw. verdeutlicht) seit nunmehr über 15 Jahren.

Soweit also – wie jüngst auf isa-guide zu lesen war – Stadträtin Nuran Tayanc im Gemeinderat von Mannheim meint, es werde Zeit „die klaren gesetzlichen Vorgaben umzusetzen“ und Spielhallen zu schließen, hätte sie sich vorher Rat holen sollen. Deutschland gehört zur EU. In der EU machen „die klaren gesetzlichen Vorgaben“ der Unionsgesetzgeber und der EuGH. Hieran, also an das klare Verbot der Artikel 49 und 56 AEUV und an das daraus folgende Transparenzgebot, hat sich die Verwaltung zu halten, auch Frau Tayanc und Herr Lies.

Kontakt:
Günter Utikal
T. 01729128830

Samstag, 24. Juni 2017

EuGH: Unibet Rs. C‑49/16 Urteil v 220617 zum Vergaberecht


Regelung zu Online-Glücksspiel in Ungarn widerspricht Dienstleistungsfreiheit

Der EuGH hat entschieden, dass die ungarische Regelung über die Erlaubnis von Online-Glücksspielen nicht mit dem Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit vereinbar ist.

Diese Regelung beschränke zuerst in diskriminierender Weise und später wegen ihrer Intransparenz die Möglichkeit für in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Wirtschaftsteilnehmer, solche Spiele in Ungarn zu veranstalten, so der EuGH.

Unibet International ist eine maltesische Gesellschaft, die u.a. Online-Glücksspiele veranstaltet und hierfür von mehreren Mitgliedstaaten erteilte Erlaubnisse besitzt. Im Jahr 2014 stellten die ungarischen Behörden fest, dass Unibet über in ungarischer Sprache betriebene Websites Glücksspieldienstleistungen erbrachte, obwohl sie nicht über die in Ungarn für die Ausübung dieser Tätigkeit erforderliche Erlaubnis verfügte. Sie verfügten daher zum einen am 25.06.2014 die zeitweilige Sperrung des Zuganges zu den Websites von Unibet von Ungarn aus und verhängten zum anderen am 29.08.2014 eine Geldbuße gegen sie. Unibet focht diese beiden Entscheidungen beim Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) mit der Begründung an, dass die ihnen zugrunde liegende ungarische Regelung den Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit verletze. Obwohl nämlich in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Wirtschaftsteilnehmer in den Streitzeiträumen in Ungarn theoretisch eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Online-Glücksspielen hätten erhalten können (da kein Staatsmonopol für die Erbringung solcher Dienstleistungen bestanden habe), sei es ihnen in der Praxis unmöglich gewesen, eine solche Erlaubnis zu erlangen. Ungarn habe in diesen Zeiträumen keine öffentliche Ausschreibung vorgenommen, um Konzessionsverträge zu schließen, die es ermöglicht hätten, die erforderliche Erlaubnis zu erhalten. In der Praxis sei Unibet auch von der nach ungarischem Recht vorgesehenen Möglichkeit ausgeschlossen gewesen, solche Verträge als "zuverlässiger" Glücksspielveranstalter zu schließen.
In diesem Zusammenhang möchte das ungarische Gericht vom EuGH wissen, ob die betreffende ungarische Regelung mit dem Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit vereinbar ist.

Der EuGH hat entschieden, dass der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit der ungarischen Regelung über die Erlaubnis von Online-Glücksspielen entgegensteht und keine Sanktion auf der Grundlage dieser Regelung verhängt werden darf.

Nach Auffassung des EuGH stellt die fragliche nationale Regelung, die die Veranstaltung von Glücksspielen ohne vorab erteilte behördliche Erlaubnis verbietet, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar.

Nach der nationalen Regelung, auf deren Grundlage die Entscheidung vom 25.06.2014 ergangen sei, hätten "zuverlässige" Glücksspielveranstalter während eines Zeitraumes von mindestens zehn Jahren Glücksspiele in Ungarn veranstaltet haben müssen. In diesem Erfordernis sei eine Ungleichbehandlung zu sehen, denn es benachteilige die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Glücksspielveranstalter gegenüber den inländischen Veranstaltern, die diese Voraussetzung leichter erfüllen könnten. Aus diesem Grund sei die streitige Regelung diskriminierend und daher der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit verletzt.

Zu der nationalen Regelung, die der Entscheidung vom 29.08.2014 zugrunde gelegen habe, sei festzustellen, dass die Vorgabe, wonach Unternehmen, die als "zuverlässige" Glücksspielveranstalter gelten möchten, während eines Zeitraumes von drei Jahren in einem Mitgliedstaat Glücksspiele veranstaltet haben müssten, keinen Vorteil zugunsten der im Empfangsmitgliedstaat niedergelassenen Veranstalter begründe und somit grundsätzlich durch ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel wie den Verbraucherschutz oder den Schutz der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sein könnte.

Diese Regelung genüge jedoch nicht dem Transparenzgebot, da nicht hinreichend genau bestimmt gewesen sei, welche Bedingungen für die Ausübung der Befugnisse der nationalen Behörden bei Verfahren zur Erteilung von Konzessionen an "zuverlässige" Glücksspielveranstalter gegolten hätten und welche technischen Voraussetzungen von den Veranstaltern im Zusammenhang mit der Abgabe ihres Angebotes zu erfüllen gewesen seien.

Quelle: Pressemitteilung des EuGH Nr. 68/2017 v. 22.06.2017



URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)

22. Juni 2017(*)

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Dienstleistungsverkehr – Beschränkungen – Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen – Praktische Unmöglichkeit der Erlangung einer entsprechenden Erlaubnis für in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene private Wirtschaftsteilnehmer“


In der Rechtssache C‑49/16

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) mit Entscheidung vom 9. Dezember 2015, beim Gerichtshof eingegangen am 27. Januar 2016, in dem Verfahren

Unibet International Ltd.

gegen

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala

erlässt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter E. Regan, J.-C. Bonichot, C. G. Fernlund und S. Rodin (Berichterstatter),

Generalanwalt: M. Szpunar,

Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 15. Dezember 2016,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

–        der Unibet International Ltd., vertreten durch A. Jádi-Németh und A. Kovács, ügyvédek,

–        der ungarischen Regierung, vertreten durch M. Z. Fehér, G. Koós und E. E. Sebestyén als Bevollmächtigte,

–        der belgischen Regierung, vertreten durch L. Van den Broeck und M. Jacobs als Bevollmächtigte im Beistand von P. Vlaemminck, R. Verbeke und J. Van den Bon, advocaten,

–        der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Inez Fernandes, M. Figueiredo und A. Silva Coelho als Bevollmächtigte,

–        der Europäischen Kommission, vertreten durch H. Tserepa-Lacombe und L. Havas als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 5. April 2017

folgendes

Urteil


1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 56 AEUV.

2        Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Unibet International Ltd. (im Folgenden: Unibet), einer maltesischen Gesellschaft, und der Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala (Zentrale nationale Steuer- und Zollverwaltung Ungarns, im Folgenden: ungarische Steuerbehörde) über Entscheidungen Letzterer, mit denen die zeitweilige Sperrung des Zugangs zu den unter den Domain-Namen hu.unibet.com und hul.unibet.com erreichbaren Websites von Unibet angeordnet wurde.

 Rechtlicher Rahmen

 Ungarisches Recht

 Rechtslage am 25. Juni 2014


 – Gesetz über die Veranstaltung von Glücksspielen

3        § 1 des Szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Gesetz Nr. XXXIV von 1991 über die Veranstaltung von Glücksspielen) in der am 25. Juni 2014 geltenden Fassung (im Folgenden: Glücksspielgesetz) bestimmte in seinen Abs. 3 bis 5:


„(3)      Tätigkeiten der Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne von § 1 Abs. 1 Buchst. i des Koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Gesetz Nr. XVI von 1991 über die Konzession; im Folgenden: Konzessionsgesetz) sind



e)      die Veranstaltung von Online-Glücksspielen,



(4)      Tätigkeiten der Veranstaltung von Glücksspielen, bei denen die Teilnahme von ungarischem Hoheitsgebiet aus durch Telekommunikationsmittel und ‑systeme möglich ist, dürfen nur nach Maßgabe der Vorschriften dieses Gesetzes ausgeübt werden.

(5)      Für die Veröffentlichung von Angeboten zur Teilnahme an einem über Telekommunikationsmittel und ‑systeme veranstalteten Glücksspiel ist eine Erlaubnis der staatlichen Steuerbehörde erforderlich. Finanzinstitute und Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen dürfen weder an der Veröffentlichung oder Annahme von Angeboten zur Teilnahme an einem unerlaubten Glücksspiel mitwirken noch technische Unterstützung dafür leisten.“

4        § 2 Abs. 2a und 3 dieses Gesetzes sah vor:

„(2a)      Die Erbringung von Online-Glücksspieldienstleistungen bedarf der Erlaubnis durch die staatliche Steuerbehörde. Online-Glücksspieldienstleistungen fallen in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes, wenn

a)      das Online-Glücksspiel im ungarischen Hoheitsgebiet veranstaltet wird oder

b)      der Empfänger der Dienstleistung im ungarischen Hoheitsgebiet am Online-Glücksspiel teilnimmt oder

c)      die Dienstleistung an Empfänger im ungarischen Hoheitsgebiet gerichtet ist, insbesondere, wenn die Dienstleistung auf Ungarisch zugänglich ist oder im ungarischen Hoheitsgebiet beworben wird.

(3)      Die staatliche Steuerbehörde erteilt die Erlaubnis demjenigen, der die notwendigen persönlichen, sachlichen und wirtschaftlichen Anforderungen an eine sichere und sachgemäße Durchführung des Glücksspiels erfüllt.“

5        In § 3 des Gesetzes hieß es:

„(1)      Die Veranstaltung von nicht liberalisierten Glücksspielen

a)      kann von einer zu 100 % im Eigentum des ungarischen Staates stehenden und zur regelmäßigen Veranstaltung von Glücksspielen gegründeten Handelsgesellschaft (im Folgenden: staatlicher Spielveranstalter), von einer im ausschließlichen Eigentum des staatlichen Spielveranstalters stehenden Handelsgesellschaft oder von einem Wirtschaftsteilnehmer, an dem der Staat mehrheitlich beteiligt ist, durchgeführt werden;

b)      der Staat kann das Recht zur Ausübung dieser Tätigkeit durch Konzessionsvertrag zeitweilig auf eine andere Person übertragen.

…“

6        § 4 des Glücksspielgesetzes bestimmte in seinen Abs. 1 und 6:

„(1)      Der Abschluss eines Konzessionsvertrags erfolgt aufgrund öffentlicher Ausschreibung durch den Minister nach § 5 Abs. 1 des Konzessionsgesetzes.



(6)      Gemäß § 10/C Abs. 2 des Konzessionsgesetzes kann der Minister mit einem zuverlässigen Glücksspielveranstalter im Sinne des vorliegenden Gesetzes einen Konzessionsvertrag auch ohne öffentliche Ausschreibung abschließen.“

7        § 5 Abs. 1 dieses Gesetzes sah vor:

„Bei einer öffentlichen Ausschreibung gemäß § 5 Abs. 1 des Konzessionsgesetzes kann der Minister den Konzessionsvertrag mit dem Zuschlagsempfänger abschließen.“

8        § 29/D des Gesetzes lautete:

„Die im ausschließlichen Eigentum des staatlichen Spielveranstalters stehende Handelsgesellschaft bzw. der Wirtschaftsteilnehmer, an dem der Staat mehrheitlich beteiligt ist, im Sinne von § 3 Abs. 1 Buchst. a sowie die Konzessionsgesellschaft im Sinne von § 3 Abs. 1 Buchst. b müssen über ein gezeichnetes Kapital von wenigstens 200 000 000 ungarischen Forint [(HUF) (etwa 620 000 Euro)] verfügen.“

9        § 36 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes bestimmte:

„Die staatliche Steuerbehörde übt die behördliche Aufsicht über die Veranstaltung von Glücksspielen aus. Hierzu überprüft sie regelmäßig, ob die Tätigkeit unter Beachtung der gesetzlichen Vorschriften, der Erlaubnisse und des Spielplans erfolgt.“

10      § 36/G Abs. 1 und 2 dieses Gesetzes sah vor:

„(1)      Die staatliche Steuerbehörde ordnet eine zeitweilige Zugriffssperre für über elektronische Kommunikationsnetze veröffentlichte Daten (im Folgenden im Sinne dieses Untertitels: elektronische Daten) an, deren Zugänglichmachung oder Veröffentlichung eine verbotene Veranstaltung von Glücksspielen darstellt.

(2)      Die zeitweilige Zugriffssperre hindert zeitweilig am Zugang zu den elektronischen Daten. Die staatliche Steuerbehörde ordnet die zeitweilige Zugriffssperre für elektronische Daten für 90 Tage an.

…“

11      § 37 Nr. 30 des Gesetzes lautete:

„Zuverlässiger Glücksspielveranstalter ist ein Glücksspielveranstalter, der als transparente Organisation im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Gesetz Nr. CXCVI von 2011 über das Nationalvermögen) gilt und

a)      seinen Erklärungs- und Zahlungspflichten hinsichtlich sämtlicher bei der staatlichen Steuerbehörde registrierter öffentlicher Abgaben von mehr als 500 000 [HUF (etwa 1 550 Euro)] nachgekommen und mit der Erfüllung solcher Pflichten nie mehr als 90 Tage in Rückstand geraten ist,

b)      über dessen Bankkonten die Steuerbehörde niemals die Beschlagnahme in Höhe eines Betrags von mehr als 500 000 [HUF (etwa 1 550 Euro)] angeordnet hat und gegen den im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit nie ein Vollstreckungsverfahren über einen Betrag von mehr als 500 000 [HUF (etwa 1 550 Euro)] eingeleitet wurde,

c)      bei seiner Tätigkeit bzw. im Zusammenhang damit keine Rechtsverletzung begangen hat, die im Einzelfall mit einem Bußgeld von mehr als 5 000 000 [HUF (etwa 15 500 Euro)] bewehrt ist,

d)      mindestens zehn Jahre in Ungarn Glücksspiele veranstaltet hat,

e)      alle Regeln bezüglich der Feststellung der Identität der Spieler und der damit verbundenen Datenverwaltung beachtet hat, sofern er dazu verpflichtet war.“

 – Konzessionsgesetz

12      § 4 Abs. 1 des Konzessionsgesetzes bestimmte:

„Der Staat bzw. die Kommunalverwaltung dürfen – mit Ausnahme einer Vertragsverlängerung gemäß § 12 Abs. 3 des Gesetzes Nr. CXCVI von 2011 über das Nationalvermögen sowie eines Vertragsabschlusses gemäß § 10/C des vorliegenden Gesetzes – Konzessionsverträge nur im Rahmen einer Ausschreibung schließen. Die Ausschreibung ist öffentlich, sofern nicht Interessen der Landesverteidigung oder der nationalen Sicherheit eine geschlossene Ausschreibung erforderlich machen.

…“

13      § 5 Abs. 1 dieses Gesetzes sah vor:

„Der zuständige Fachminister ist berechtigt, im Einvernehmen mit dem für die Aufsicht über das staatliche Vermögen verantwortlichen Minister den Konzessionsvertrag im Namen des Staates auszuschreiben, zu vergeben und zu schließen.

…“

14      § 10/C Abs. 1 bis 6 des Gesetzes lautete:

„(1)      Ein Konzessionsvertrag kann auch nach Maßgabe dieses Paragrafen mit einem zuverlässigen Glücksspielveranstalter im Sinne des sektorspezifischen Gesetzes geschlossen werden.

(2)      Der Fachminister kann von der öffentlichen Ausschreibung einer Konzession Abstand nehmen, wenn der Konzessionsvertrag auch mit einem zuverlässigen Glücksspielveranstalter geschlossen werden kann.

(3)      Um die Tätigkeit der Veranstaltung von Glücksspielen ausüben zu können, unterbreitet der zuverlässige Glücksspielveranstalter ein Angebot. Darin gibt er die Standorte der von ihm geplanten Einheiten im Sinne des [Glücksspielgesetzes] an und verpflichtet sich, für jede von ihnen eine jährliche Konzessionsabgabe abzuführen, die mindestens dem Zweifachen der im jeweils geltenden Haushaltsgesetz festgelegten Konzessionsabgabe entspricht.

(4)      Der Fachminister entscheidet über die Annahme des Angebots innerhalb von 30 Tagen nach Eingang des schriftlichen Angebots des zuverlässigen Glücksspielveranstalters. Im Fall der Annahme des Angebots schließt er innerhalb von 30 Tagen einen Konzessionsvertrag mit dem Bieter.

(5)      Der Konzessionsinhaber darf aufgrund eines nach diesem Paragrafen geschlossenen Konzessionsvertrags höchstens fünf Einheiten betreiben.

(6)      Im Übrigen gelten für den Konzessionsvertrag und den Konzessionsinhaber die Bestimmungen dieses Gesetzes und des [Glücksspielgesetzes].

…“

15      § 11 Abs. 1 des Konzessionsgesetzes bestimmte:

„Erfolgt der Abschluss des Konzessionsvertrags nicht gemäß § 10/C, darf die im Namen des Staates bzw. der Kommunalverwaltung handelnde Person oder Einrichtung nur mit dem Bieter einen Vertrag schließen, dem der Zuschlag erteilt worden ist. Den Zuschlag erhält, wer gegenüber dem Staat bzw. der Kommunalverwaltung das insgesamt günstigste der Ausschreibung entsprechende Angebot abgegeben hat.

…“

16      In § 21 Abs. 1 dieses Gesetzes hieß es:

„Ist für die Ausübung einer konzessionspflichtigen Tätigkeit aufgrund einer besonderen Rechtsnorm eine behördliche Erlaubnis erforderlich, kann die Konzessionsgesellschaft ihrer Tätigkeit nur nachgehen, wenn sie eine solche Erlaubnis besitzt.

…“

 –Rechtslage am 29. August 2014

 Geänderte Fassung des Glücksspielgesetzes

17      § 3 des Glücksspielgesetzes in der am 29. August 2014 geltenden Fassung (im Folgenden: geändertes Glücksspielgesetz) sah in seinem Abs. 3 vor:

„Zur Veranstaltung von Zahlenlotterien und von Wetten – mit Ausnahme von Pferdewetten, Online-Glücksspielen und Buchmacherwetten – ist ausschließlich der staatliche Spielveranstalter berechtigt.“

18      § 29/D Abs. 1 und 2 des geänderten Gesetzes lautete:

„(1)      Die im ausschließlichen Eigentum des staatlichen Spielveranstalters stehende Handelsgesellschaft bzw. der Wirtschaftsteilnehmer, an dem der Staat mehrheitlich beteiligt ist, im Sinne von § 3 Abs. 1 Buchst. a, die Konzessionsgesellschaft im Sinne von § 3 Abs. 1 Buchst. b sowie der zuverlässige Glücksspielveranstalter müssen über ein gezeichnetes Kapital von wenigstens 50 000 000 [HUF (etwa 155 000 Euro)] verfügen.

(2)      Die in Abs. 1 angesprochene Konzessionsgesellschaft kann – unter Berücksichtigung von § 20 Abs. 1 des [Konzessionsgesetzes in der am 29. August 2014 geltenden Fassung (im Folgenden: geändertes Konzessionsgesetz)] – auch als im Ausland niedergelassene Handelsgesellschaft tätig sein.

…“

19      § 37 Nr. 31 des geänderten Glücksspielgesetzes bestimmte:

„Für die Zwecke der Veranstaltung von Online-Glücksspielen ist zuverlässiger Glücksspielveranstalter der Glücksspielveranstalter, der als transparente Organisation im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes Nr. CXCVI von 2011 über das Nationalvermögen gilt und

a)      seinen Erklärungs- und Zahlungspflichten hinsichtlich sämtlicher bei der staatlichen Steuerbehörde oder der Steuerbehörde des Staates, in dem er niedergelassen ist oder der die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hat, registrierter öffentlicher Abgaben von mehr als 500 000 [HUF (etwa 1 550 Euro)] nachgekommen und mit der Erfüllung solcher Pflichten nie mehr als 90 Tage in Rückstand geraten ist,

b)      über dessen Bankkonten die Steuerbehörde des Staates, der die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hat, niemals die Beschlagnahme in Höhe eines Betrags von mehr als 500 000 [HUF (etwa 1 550 Euro)] angeordnet hat und gegen den im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit in dem Staat, der die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hat, nie ein Vollstreckungsverfahren über einen Betrag von mehr als 500 000 [HUF (etwa 1 550 Euro)] eingeleitet wurde,

c)      bei seiner Tätigkeit bzw. im Zusammenhang damit in dem Staat, der die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hat, keine Rechtsverletzung begangen hat, die im Einzelfall mit einem Bußgeld von mehr als 5 000 000 [HUF (etwa 15 500 Euro)] bewehrt ist,

d)      mindestens drei Jahre in dem Staat, der die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hat, Glücksspiele veranstaltet hat,

e)      alle Regeln bezüglich der Feststellung der Identität der Spieler und der damit verbundenen Datenverwaltung in dem Staat, der die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hat, beachtet hat, sofern er dazu verpflichtet war.

Besitzt oder besaß der Glücksspielveranstalter in mehreren Staaten eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen, muss die Erfüllung der in den Buchst. a bis e geregelten Voraussetzungen nur für einen Staat und nur im Hinblick auf diesen Staat nachgewiesen werden.“

 – Geänderte Fassung des Konzessionsgesetzes

20      § 10/C Abs. 3a des geänderten Konzessionsgesetzes sah vor:

„Auf die Abgabe von Angeboten betreffend die Veranstaltung von Online-Glücksspielen ist Abs. 3 mit folgenden Maßgaben anzuwenden:

a)      Zur Abgabe eines Angebots sind ausschließlich zuverlässige Veranstalter im Sinne von § 37 Nr. 31 des [geänderten Glücksspielgesetzes] berechtigt;

b)      in dem Angebot ist für jede Glücksspielart eine jährliche Konzessionsabgabe anzugeben, die in der Höhe mindestens der im Haushaltsgesetz für die Spielart festgelegten Referenzabgabe entspricht;

c)      wer ein Angebot abgibt, ohne in Ungarn niedergelassen zu sein oder eine ungarische Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen zu besitzen, fügt dem Angebot eine Bescheinigung der Behörden des Staates seiner Niederlassung oder des Staates, der die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hat, aus der hervorgeht, dass er die in § 37 Nr. 31 des [geänderten Glücksspielgesetzes] geregelten Voraussetzungen erfüllt, mit einer beglaubigten Übersetzung ins Ungarische bei.“

 Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen

21      Unibet ist eine in Malta niedergelassene Gesellschaft, die u. a. Online-Glücksspiele veranstaltet. Hierfür besitzt sie von den Behörden mehrerer Mitgliedstaaten erteilte Erlaubnisse. Im Anschluss an im Sommer 2014 durchgeführte Prüfungen des Inhalts der von Unibet in ungarischer Sprache betriebenen und unter den Domain-Namen hu.unibet.com und hul.unibet.com aufrufbaren Websites stellte die ungarische Steuerbehörde fest, dass über diese Websites Inhalte zugänglich waren, die Glücksspiele im Sinne des ungarischen Glücksspielrechts darstellten, Unibet aber nicht über die in Ungarn erforderliche Erlaubnis verfügte.

22      Auf diesen Verstoß hin erließ die ungarische Steuerbehörde zwei Entscheidungen, mit denen sie zuerst die zeitweilige Sperrung des Zugangs zu den Websites von Unibet von Ungarn aus anordnete und dieser sodann eine Geldbuße auferlegte.

23      Unibet focht diese Entscheidungen beim Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) an und begründete dies damit, dass die ungarische Regelung, auf deren Grundlage die Entscheidungen ergangen seien, gegen Art. 56 AEUV verstoße. In Anbetracht der in dieser Regelung festgelegten Voraussetzungen könne sie in der Praxis keine Konzession erhalten, die aber eine Vorbedingung für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Online-Glücksspielen darstelle. Ihr sei der Abschluss eines Konzessionsvertrags sowohl nach dem einen als auch nach dem anderen Verfahren, das in der nationalen Regelung vorgesehen sei, unmöglich gemacht worden.

24      Zum einen sei keine öffentliche Ausschreibung zur Konzessionsvergabe durch den Wirtschaftsminister erfolgt, womit ihr dieses erste Verfahren nicht offengestanden habe. Was zum anderen das zweite Verfahren betreffe, bei dem ihr die Abgabe eines Angebots zum Abschluss eines Konzessionsvertrags – der „zuverlässigen“ Wirtschaftsteilnehmern im Sinne des ungarischen Rechts vorbehalten sei – beim Minister hätte möglich sein müssen, so sei sie zum Zeitpunkt des Erlasses der ersten Entscheidung zur Angebotsabgabe nicht berechtigt gewesen, da sie die gesetzlichen Kriterien nicht erfüllt habe, um als „zuverlässiger“ Glücksspielveranstalter im Sinne des innerstaatlichen Rechts zu gelten. Außerdem habe sie, als die zweite Entscheidung ergangen sei, aufgrund des Zeitpunkts, an dem die Regelung zur Änderung der Definition des „zuverlässigen“ Glücksspielveranstalters in Kraft getreten sei, noch nicht genug Zeit gehabt, um ein detailliertes Angebot zu erstellen.

25      Nach Ansicht der ungarischen Steuerbehörde verstößt die ungarische Regelung nicht gegen Art. 56 AEUV. Dass keine öffentliche Ausschreibung zur Konzessionsvergabe erfolgt sei, bedeute nicht, dass die ungarische Regelung unionsrechtswidrig sei, denn hätte eine solche öffentliche Ausschreibung stattgefunden, hätte Unibet ein Angebot abgeben können. Außerdem habe es Unibet zu dem Zeitpunkt, an dem die zweite Entscheidung ergangen sei, freigestanden, ihre Eigenschaft als „zuverlässiger“ Glücksspielveranstalter im Sinne des innerstaatlichen Rechts nachzuweisen, woraufhin sie beim Minister ein Angebot zum Abschluss eines Konzessionsvertrags hätte abgeben können. Zur Ergänzung der Bestimmungen des Glücksspielgesetzes hinsichtlich der Online-Spiele werde auch noch eine Ministerialverordnung erlassen.

26      Da die zu erlassende Verordnung in den Geltungsbereich der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 1998, L 204, S. 37) falle, könne sie aber erst nach ihrer Notifizierung an die Europäische Kommission in Kraft treten. Im Übrigen könne, selbst wenn die ungarische Regelung mit dem Unionsrecht nicht vereinbar wäre, nicht angenommen werden, dass Online-Glücksspiele im ungarischen Hoheitsgebiet ohne jede Erlaubnis oder Einschränkung veranstaltet werden könnten.

27      Das vorlegende Gericht stellt sich die Frage, ob mit Art. 56 AEUV in Anbetracht der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung dieser Vorschrift im Glücksspielbereich eine nationale Regelung wie die ungarische in Einklang stehen kann, die auf dem Glücksspielmarkt keine Monopolsituation errichtet und den Veranstaltern die theoretische Möglichkeit des Eintritts auf den ungarischen Online-Glücksspielmarkt gewährleistet, ihnen aber, so wie sie tatsächlich gehandhabt wird, in der Praxis weiterhin die Möglichkeit vorenthält, ihre Dienstleistungen anzubieten.

28      Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts gab es für Glücksspielveranstalter zu der für den Ausgangsrechtsstreit maßgeblichen Zeit zwei Möglichkeiten, einen Konzessionsvertrag für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen zu schließen. Von der ersten Möglichkeit, d. h. der öffentlichen Ausschreibung durch den Wirtschaftsminister, habe dieser während des gesamten in Rede stehenden Zeitraums keinen Gebrauch gemacht. Was die zweite Möglichkeit angehe, nämlich die Abgabe eines Angebots zum Abschluss eines Konzessionsvertrags, so sei dazu nur berechtigt gewesen, wer als „zuverlässiger Glücksspielveranstalter“ im Sinne der am 25. Juni 2014 in Kraft befindlichen Rechtsvorschriften gegolten habe. Danach seien aber zum Zeitpunkt des Erlasses der ersten Entscheidung über die Sperrung der Unibet-Websites Wirtschaftsteilnehmer, die keine zehnjährige Dienstleistungshistorie in Ungarn hätten nachweisen können, nicht unter den Begriff des zuverlässigen Glücksspielveranstalters gefallen. Daher sei Unibet vom Online-Glücksspielmarkt ausgeschlossen gewesen. Außerdem sei Unibet aufgrund der Kürze der Zeit zwischen dem 15. Juli 2014, dem Zeitpunkt, zu dem die Definition des zuverlässigen Veranstalters durch Gesetz so geändert worden sei, dass sie davon gegebenenfalls hätte erfasst werden können, und dem 29. August 2014, dem Zeitpunkt des Erlasses der zweiten Entscheidung über die Sperrung ihrer Websites, daran gehindert gewesen, ein detailliert abgefasstes Angebot abzugeben.

29      Das vorlegende Gericht möchte somit in Erfahrung bringen, ob es im Hinblick auf Art. 56 AEUV gerechtfertigt sein kann, dass Glücksspielveranstalter in Ermangelung detaillierter Vorschriften hinsichtlich der technischen Voraussetzungen für die Erteilung von Erlaubnissen zur Veranstaltung von Online-Glücksspielen in der Praxis vom Erlaubniserteilungsverfahren ausgeschlossen sind, während nach der nationalen Regelung die Erteilung von Erlaubnissen theoretisch möglich ist. Außerdem möchte es Aufschluss darüber, ob bei einem solchen Fehlen detaillierter technischer Vorschriften gleichwohl Verwaltungssanktionen gerechtfertigt sein können, die die zuständigen Behörden gegen Glücksspielveranstalter verhängen, welche die für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen erforderlichen Erlaubnisse in der Praxis nicht erhalten konnten.

30      Unter diesen Umständen hat das Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1.      Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass er einer nationalen Maßnahme in einem Kontext entgegensteht, in dem die Vorschriften eines Mitgliedstaats, wenn er die Vergabe einer Konzession ausschreibt oder ein Angebot zur Erlangung der Konzession annimmt, garantieren, dass ein Veranstalter, der die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt – einschließlich eines Veranstalters, der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist –, theoretisch die Möglichkeit hat, die Konzession für die Erbringung von nicht liberalisierten Online-Glücksspieldienstleistungen entweder über eine öffentliche Ausschreibung oder durch die Abgabe eines Angebots zu erhalten, der in Rede stehende Mitgliedstaat aber in Wirklichkeit keine Ausschreibung zur Konzessionsvergabe vornimmt und der Dienstleistungserbringer in der Praxis auch nicht die Möglichkeit hat, ein Angebot abzugeben, und die Behörden des Mitgliedstaats dessen ungeachtet feststellen, dass der Dienstleistungserbringer gegen Rechtsvorschriften verstoßen hat, da er die Dienstleistung ohne eine konzessionsbasierte Erlaubnis erbracht hat, und gegen ihn die in den Rechtsvorschriften vorgesehene Verwaltungssanktion verhängen (zeitweilige Zugangssperre und Geldbuße bei wiederholtem Verstoß)?

2.      Ist es mit Art. 56 AEUV vereinbar, dass ein Mitgliedstaat aus Sicht seines nationalen Rechts höherrangige Vorschriften einführt, die Online-Glücksspielveranstaltern die theoretische Möglichkeit bieten, grenzüberschreitend Online-Glücksspieldienstleistungen anzubieten, diese Veranstalter aber aufgrund des Fehlens nachrangiger innerstaatlicher Durchführungsbestimmungen die für die Erbringung der Dienstleistung erforderlichen Erlaubnisse von den Behörden tatsächlich nicht erhalten können?

3.      Soweit das Gericht, das den Ausgangsrechtsstreit entscheidet, in Anbetracht der Antworten auf die vorstehenden Fragen feststellen sollte, dass die Maßnahme des Mitgliedstaats gegen Art. 56 AEUV verstößt: Handelt dieses Gericht unionsrechtskonform, wenn es zu dem Ergebnis kommt, dass sowohl die Feststellung des Verstoßes gegen Rechtsvorschriften wegen Erbringung der Dienstleistung ohne Erlaubnis in den Entscheidungen der Behörden des Mitgliedstaats als auch die wegen dieses Verstoßes verhängte Verwaltungssanktion (zeitweilige Zugangssperre und Geldbuße) mit Art. 56 AEUV unvereinbar sind?

 Zu den Vorlagefragen

 Zur ersten und zur zweiten Frage

31      Mit seinen ersten beiden Fragen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, mit der ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen errichtet wird, nach dem Wirtschaftsteilnehmer einen Konzessionsvertrag schließen und auf dessen Grundlage eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Online-Glücksspielen erhalten können, indem sie entweder an einer Ausschreibung des Wirtschaftsministers zur Konzessionsvergabe teilnehmen oder beim Minister ein Angebot zum Abschluss eines Konzessionsvertrags abgeben, wobei die letztgenannte Möglichkeit „zuverlässigen“ Glücksspielveranstaltern im Sinne des nationalen Rechts offensteht.

32      Art. 56 AEUV verlangt die Abschaffung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus den anderen Mitgliedstaaten gelten –, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, in dem er rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).

33      Der Gerichtshof hat insoweit bereits entschieden, dass nationale Rechtsvorschriften, die die Veranstaltung von Glücksspielen ohne vorab erteilte behördliche Erlaubnis verbieten, eine Beschränkung des in Art. 56 AEUV verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2014, Pfleger u. a., C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

34      Somit ist festzustellen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, mit der ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Glücksspielen errichtet wird, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne des Art. 56 AEUV darstellt.

35      Zu prüfen ist, ob diese Beschränkung gleichwohl gerechtfertigt sein kann.

36      Zu den gegebenenfalls zulässigen Rechtfertigungen innerstaatlicher Maßnahmen, mit denen der freie Dienstleistungsverkehr eingeschränkt wird, hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, dass sich die Ziele, die mit den im Spiel- und Wettbereich erlassenen nationalen Rechtsvorschriften verfolgt werden, bei einer Gesamtbetrachtung meist auf den Schutz der Empfänger der betreffenden Dienstleistungen und allgemeiner der Verbraucher sowie auf den Schutz der Sozialordnung beziehen. Er hat auch hervorgehoben, dass solche Ziele zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören, die Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können.

37      Ferner ist es Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten, die die Veranstaltung von Glücksspielen betreffen, vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).

38      Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen, dass sich Ungarn allgemein auf Verbraucherschutzziele sowie Gefahren für die öffentliche Ordnung und Gesundheit beruft, um die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen zu rechtfertigen.

39      Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass diese Ziele zur Rechtfertigung von Beschränkungen der Grundfreiheiten auf dem Gebiet des Glücksspiels geeignet sein können. In seiner Rechtsprechung hat er nämlich eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses anerkannt wie die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 46).

40      Aus einer ständigen Rechtsprechung folgt jedoch, dass von den Mitgliedstaaten auferlegte Beschränkungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen müssen und dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn die eingesetzten Mittel kohärent und systematisch sind (Urteile vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 48 und 53, sowie vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone, C‑72/10 und C‑77/10, EU:C:2012:80, Rn. 63).

41      Damit eine solche Regelung gerechtfertigt sein kann, obwohl sie von einer Grundfreiheit abweicht, muss daher nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Glücksspielen auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, so dass dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Februar 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).

42      Außerdem müssen die öffentlichen Stellen, die die Konzessionen vergeben, das Transparenzgebot beachten. Auch wenn dieses Transparenzgebot, das gilt, wenn die betreffende Dienstleistungskonzession für ein Unternehmen von Interesse sein kann, das in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem diese Konzession erteilt wird, nicht unbedingt eine Ausschreibung vorschreibt, verpflichtet es so doch die konzessionserteilende Stelle, zugunsten der potenziellen Bewerber einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen, der eine Öffnung der Dienstleistungskonzessionen für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. September 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, Rn. 49 und 50).

43      Darüber hinaus gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, von dem sich der Grundsatz des Vertrauensschutzes ableitet, u. a., dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können – klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sein müssen (Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).

44      Was nun als Erstes eine nationale Regelung wie die am 25. Juni 2014 geltende betrifft, ist festzustellen, dass in einer Vorschrift eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, nach der zuverlässige Glücksspielveranstalter während eines Zeitraums von mindestens zehn Jahren Glücksspiele im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats veranstaltet haben müssten, insoweit eine Ungleichbehandlung liegt, als sie die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Glücksspielveranstalter gegenüber den betroffenen inländischen Veranstaltern benachteiligt, die diese Voraussetzung leichter erfüllen können.

45      Eine solche unterschiedliche Behandlung kann nicht schlicht mit der Berufung auf ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel gerechtfertigt werden. In Ermangelung eines Grundes, weshalb es zur Erreichung der geltend gemachten Ziele erforderlich wäre, eine Tätigkeit der Veranstaltung von Glücksspielen im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats anstatt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ausgeübt zu haben, und zwar während eines Zeitraums von mindestens zehn Jahren, ist in einer solchen Vorschrift eine Diskriminierung und ein Verstoß gegen Art. 56 AEUV zu sehen.

46      Was als Zweites eine nationale Regelung wie die am 29. August 2014 geltende anbelangt, so begründet die Verpflichtung, während eines Zeitraums von drei Jahren in einem Mitgliedstaat Glücksspiele veranstaltet zu haben, keinen Vorteil zugunsten der im Empfangsmitgliedstaat niedergelassenen Veranstalter und könnte durch ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel gerechtfertigt sein. Die Anwendung der fraglichen Vorschriften muss jedoch gegenüber allen Bietern transparent sein. So ist daran zu erinnern, dass das Transparenzgebot, das mit dem Gleichheitssatz einhergeht, im Wesentlichen gewährleisten soll, dass alle interessierten Wirtschaftsteilnehmer die Entscheidung über die Teilnahme an Ausschreibungen auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen treffen können und die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Vergabestelle ausgeschlossen ist. Es verlangt, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens klar, genau und eindeutig formuliert sind, so dass zum einen alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt die genaue Bedeutung dieser Informationen verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und zum anderen dem Ermessen der konzessionserteilenden Stelle Grenzen gesetzt werden und diese tatsächlich überprüfen kann, ob die Gebote der Bieter die für das betreffende Verfahren geltenden Kriterien erfüllen (Urteil vom 4. Februar 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 87).

47      Dieses Erfordernis wird von einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nicht erfüllt, bei der nicht hinreichend genau bestimmt war, welche Bedingungen danach für die Ausübung der Befugnisse des Wirtschaftsministers anlässlich eines solchen Verfahrens galten und welche technischen Voraussetzungen von den Glücksspielveranstaltern bei Abgabe ihres Angebots zu erfüllen waren.

48      Demnach ist auf die vorgelegten Fragen zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, mit der ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen errichtet wird, entgegensteht, wenn sie Vorschriften enthält, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Wirtschaftsteilnehmer diskriminieren, oder wenn sie Vorschriften vorsieht, die nicht diskriminierend sind, aber nicht transparent angewandt werden oder in einer Weise gehandhabt werden, die die Bewerbung bestimmter Bieter verhindert oder erschwert, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind.

 Zur dritten Frage

49      Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er Sanktionen wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die wegen Verstoßes gegen nationale Rechtsvorschriften, mit denen ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Glücksspielen errichtet wird, verhängt werden, falls sich herausstellt, dass solche nationalen Rechtsvorschriften gegen diesen Artikel verstoßen.

50      Insoweit genügt der Hinweis, dass der Verstoß eines Wirtschaftsteilnehmers gegen eine beschränkende Regelung im Glücksspielbereich nicht zu Sanktionen führen kann, wenn diese Regelung mit Art. 56 AEUV nicht vereinbar ist (Urteil vom 30. April 2014, Pfleger u. a., C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).

51      Auf die dritte Frage ist somit zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er Sanktionen wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die wegen Verstoßes gegen nationale Rechtsvorschriften, mit denen ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Glücksspielen errichtet wird, verhängt werden, falls sich herausstellt, dass solche nationalen Rechtsvorschriften gegen diesen Artikel verstoßen.

 Kosten

52      Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

1.      Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, mit der ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen errichtet wird, entgegensteht, wenn sie Vorschriften enthält, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Wirtschaftsteilnehmer diskriminieren, oder wenn sie Vorschriften vorsieht, die nicht diskriminierend sind, aber nicht transparent angewandt werden oder in einer Weise gehandhabt werden, die die Bewerbung bestimmter Bieter verhindert oder erschwert, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind.

2.      Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er Sanktionen wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die wegen Verstoßes gegen nationale Rechtsvorschriften, mit denen ein System von Konzessionen und Erlaubnissen für die Veranstaltung von Glücksspielen errichtet wird, verhängt werden, falls sich herausstellt, dass solche nationalen Rechtsvorschriften gegen diesen Artikel verstoßen.

Unterschriften

Quelle


SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MACIEJ SZPUNAR

vom 5. April 2017(1)

Rechtssache C‑49/16

Unibet International Limited

gegen

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatal

(Vorabentscheidungsersuchen des Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn])

„Dienstleistungsfreiheit – Art. 56 AEUV – Online-Glücksspiele – Einschränkung – Vereinbarkeit des Erfordernisses einer Erlaubnis mit den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz – Verwaltungssanktionen“

1.        Unibet International Limited (im Folgenden: Unibet), die Klägerin des Ausgangsverfahrens, hat ihren Sitz in Malta und besitzt von den Behörden mehrerer Mitgliedstaaten erteilte Erlaubnisse für die Veranstaltung von Glücksspielen. Sie bot in Ungarn Online-Glücksspiele an, ohne die entsprechende Erlaubnis hierfür zu besitzen, weswegen gegen sie zwei Verwaltungsentscheidungen der ungarischen Behörden ergingen, aufgrund deren der Zugang zu ihren Websites in Ungarn gesperrt wurde.

2.        Der Gerichtshof wird daher um Entscheidung über die Vereinbarkeit von nationalem Recht wie demjenigen, auf dessen Grundlage diese Verwaltungsentscheidungen ergangen sind, mit der in Art. 56 AEUV verankerten Dienstleistungsfreiheit ersucht. Die zentrale Frage, der sich der Gerichtshof hier gegenübersieht, ist demnach, ob ein in Malta ansässiges Unternehmen, das Online-Glücksspiele auf dem ungarischen Markt anbieten möchte, keiner Erlaubnis bedürfen sollte, wenn von Anfang an klar ist, dass die Beteiligung an einem Verfahren zur Erlangung einer solchen Erlaubnis keine Aussicht auf Erfolg hätte.

 Rechtlicher Rahmen

3.        Die ungarischen Rechtsvorschriften ergeben sich im vorliegenden Fall aus zwei Rechtsakten: Szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV törvény (Gesetz XXXIV von 1991 über die Veranstaltung von Glücksspielen; im Folgenden: Glücksspielgesetz) und A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Gesetz XVI von 1991 über die Konzession; im Folgenden: Konzessionsgesetz). Da es, wie im Folgenden näher zu sehen sein wird, zwei angefochtene Verwaltungsentscheidungen gibt, aufgrund deren der Zugang zu den Unibet-Websites in Ungarn gesperrt wurde, und diese unter verschiedenen rechtlichen Rahmenbedingungen ergingen, muss die jeweilige Rechtslage zum Zeitpunkt dieser Entscheidungen, d. h. am 25. Juni 2014 und am 29. August 2014, dargestellt werden.

 Ungarisches Recht am 25. Juni 2014

 Glücksspielgesetz

4.        Nach § 1 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes sind Glücksspiele solche Spiele, bei denen der Spieler gegen Zahlung von Geld oder Erbringung einer anderen Gegenleistung von wirtschaftlichem Wert beim Eintritt oder Vorliegen einer bestimmten Bedingung einen Preis in Geld oder einen anderen Preis von wirtschaftlichem Wert gewinnen kann. Das Gewinnen oder Verlieren muss ausschließlich oder vornehmlich vom Zufall abhängen. Nach § 1 Abs. 2 des Glücksspielgesetzes gelten auch Wetten als Glücksspiel und fallen auch Spielautomaten sowie Gewinnspiele in den im Gesetz besonders geregelten Fällen unter dieses Gesetz.

5.        Nach § 1 Abs. 3 Buchst. e des Glücksspielgesetzes ist auch die Veranstaltung von Online-Glücksspielen eine Tätigkeit der Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne von § 1 Abs. 1 Buchst. i des Konzessionsgesetzes.

6.        § 1 Abs. 4 und 5 des Glücksspielgesetzes bestimmt, dass die Tätigkeit der Veranstaltung von Glücksspielen, bei denen die Teilnahme vom ungarischen Hoheitsgebiet aus durch Telekommunikationsmittel oder ‑systeme möglich ist, nur nach Maßgabe der Vorschriften dieses Gesetzes ausgeübt werden darf, dass für die Veröffentlichung von Angeboten zur Teilnahme an einem über Telekommunikationsmittel oder ‑systeme veranstalteten Glücksspiel eine Erlaubnis der staatlichen Steuerbehörde erforderlich ist und dass Finanzinstitute und Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen weder an der Veröffentlichung oder Annahme von Angeboten zur Teilnahme an einem unerlaubten Glücksspiel mitwirken noch technische Unterstützung dafür leisten dürfen.

7.        Zum Zeitpunkt der ersten Verwaltungsentscheidung war die Veranstaltung von Lotterien und Wetten mit Ausnahme von Pferderennwetten und Buchmacherwetten nach ungarischem Recht aufgrund von § 3 Abs. 1 Buchst. a und § 3 Abs. 3 des Glücksspielgesetzes ausschließlich dem staatlichen Veranstalter von Glücksspielen vorbehalten.

8.        Der Staat konnte das Recht zur Veranstaltung von Glücksspielen jedoch durch Konzessionsvertrag vorübergehend auf eine andere Person übertragen.

9.        Ein solcher Konzessionsvertrag konnte entweder nach öffentlicher Ausschreibung seitens des zuständigen Ministers erlangt werden (§ 4 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Konzessionsgesetzes) oder ohne Ausschreibung durch einen „zuverlässigen Glücksspielveranstalter“ (§ 4 Abs. 6 des Glücksspielgesetzes in Verbindung mit § 10/C Abs. 2 des Konzessionsgesetzes).

10.      Dem vorlegenden Gericht zufolge fand eine Ausschreibung nie statt.

11.      Ein „zuverlässiger Glücksspielveranstalter“ musste nach § 37 Abs. 30 Buchst. d des Glücksspielgesetzes wenigstens zehn Jahre lang in Ungarn eine Tätigkeit der Veranstaltung von Glücksspielen betrieben haben. Außerdem musste er über ein gezeichnetes Kapital von wenigstens 200 000 000 HUF verfügen (§ 29/D des Glücksspielgesetzes).

 Konzessionsgesetz

12.      Nach § 10/C Abs. 3 des Konzessionsgesetzes musste ein zuverlässiger Glücksspielveranstalter ein Angebot unterbreiten, in dem er die Standorte der von ihm geplanten Einheiten angeben und sich verpflichten musste, für jede von ihnen eine jährliche Konzessionsabgabe zu zahlen, die mindestens dem Zweifachen der im jeweils geltenden Haushaltsgesetz festgelegten Konzessionsabgabe entsprach.

 Ungarisches Recht am 29. August 2014

 Glücksspielgesetz

13.      Aufgrund einer Änderung von § 3 Abs. 3 des Glücksspielgesetzes waren Online-Glücksspiele nicht länger ausschließlich dem staatlichen Glücksspielveranstalter vorbehalten.

14.      Ein „zuverlässiger Glücksspielveranstalter“ musste nach § 37 Abs. 30 Buchst. d des Glücksspielgesetzes in dem Staat, der die Erlaubnis für die Tätigkeit der Veranstaltung von Glücksspielen erteilt hatte, wenigstens drei Jahre lang eine Tätigkeit der Veranstaltung von Glücksspielen betrieben haben. Außerdem hatte er über ein gezeichnetes Kapital von wenigstens 50 000 000 HUF zu verfügen (§ 29/D des Glücksspielgesetzes).

15.      Diese Änderungen des Glücksspielgesetzes traten am 15. Juli 2014 in Kraft.

 Konzessionsgesetz

16.      Nach § 10/C Abs. 3a Buchst. b des Konzessionsgesetzes musste ein zuverlässiger Glücksspielveranstalter in seinem Angebot für jede Glücksspielart die jährliche der Spielart entsprechende Konzessionsabgabe nach Maßgabe der im Haushaltsgesetz festgelegten Referenzabgabe für Konzessionen angeben.

 Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

17.      Unibet, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, hat ihren Sitz in Malta und besitzt von den Behörden mehrerer Mitgliedstaaten der Europäischen Union erteilte Erlaubnisse für die Veranstaltung von Glücksspielen.

18.      Im Sommer 2014 prüfte die Zentrale nationale Steuer- und Zollverwaltung Ungarns (im Folgenden: Steuerbehörde), die Beklagte des Ausgangsverfahrens, in ihrer Eigenschaft als Aufsichtsbehörde für das Glücksspielwesen den Inhalt von Websites, die von Unibet betrieben wurden.

19.      Infolge dieser Prüfungen stellte die Steuerbehörde fest, dass Glücksspiele im Sinne des ungarischen Glücksspielrechts zugänglich seien, Unibet aber nicht die erforderlichen Erlaubnisse besitze.

20.      Am 25. April und 29. August 2014 erließ die Steuerbehörde zwei Entscheidungen gegen Unibet, mit denen sie anordnete, den Zugang zu den geprüften Websites von Ungarn aus zeitweilig zu sperren. In der Folge setzte die Steuerbehörde mit anderen Entscheidungen, die anscheinend nicht Gegenstand des konkreten Verfahrens vor dem vorlegenden Gericht sind, eine Geldbuße wegen wiederholter Verstöße gegen Rechtsvorschriften fest.

21.      Unibet focht die Entscheidungen der Steuerbehörde vom 25. April und 29. August 2014 über die Anordnung der zeitweiligen Zugangssperre an und beantragte ihre Aufhebung. Sie äußerte die Ansicht, bei ihrem Erlass seien Vorschriften angewandt worden, die gegen Art. 56 AEUV verstießen. Die darin geregelten Voraussetzungen seien derart ausschließend, dass es ihr in der Praxis unmöglich gemacht werde, die Konzession zu erhalten, die die Vorbedingung für die Erlaubnis zur Veranstaltung von Online-Glücksspielen darstelle.

22.      In Bezug auf die erste Entscheidung führte sie an, erstens sei keine Ausschreibung zur Konzessionsvergabe erfolgt und zweitens sei sie nicht berechtigt gewesen, ein Angebot abzugeben, da sie die gesetzlichen Voraussetzungen, um als zuverlässiger Glücksspielveranstalter behandelt zu werden, nicht erfüllt habe.

23.      Hinsichtlich der zweiten Entscheidung brachte sie vor, dass die Änderungen des Glücksspielgesetzes gerade einmal etwa sechs Wochen vor der zweiten Verwaltungsentscheidung erfolgt seien, was zu kurz gewesen sei, als dass sie ein umfassend detailliertes Angebot hätte abgeben können.

24.      Vor diesem Verfahrenshintergrund hat das Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) mit Beschluss vom 9. Dezember 2015, der am 27. Januar 2016 beim Gerichtshof eingegangen ist, folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.

1.      Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass er einer nationalen Maßnahme in einem Kontext entgegensteht, in dem die Vorschriften eines Mitgliedstaats, wenn er die Vergabe einer Konzession ausschreibt oder ein Angebot zur Erlangung der Konzession annimmt, garantieren, dass ein Veranstalter, der die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt – einschließlich eines Veranstalters, der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist –, theoretisch die Möglichkeit hat, die Konzession für die Erbringung von nicht liberalisierten Online-Glücksspieldienstleistungen entweder über eine öffentliche Ausschreibung oder durch die Abgabe eines Angebots zu erhalten, der in Rede stehende Mitgliedstaat aber in Wirklichkeit keine Ausschreibung zur Konzessionsvergabe vornimmt und der Dienstleistungserbringer in der Praxis auch nicht die Möglichkeit hat, ein Angebot abzugeben, und die Behörden des Mitgliedstaats dessen ungeachtet feststellen, dass der Dienstleistungserbringer gegen Rechtsvorschriften verstoßen hat, da er die Dienstleistung ohne eine konzessionsbasierte Erlaubnis erbracht hat, und gegen ihn die in den Rechtsvorschriften vorgesehene Verwaltungssanktion verhängen (zeitweilige Zugangssperre und Geldbuße bei wiederholtem Verstoß)?

2.      Ist es mit Art. 56 AEUV vereinbar, dass ein Mitgliedstaat aus Sicht seines nationalen Rechts höherrangige Vorschriften einführt, die Online-Glücksspielveranstaltern die theoretische Möglichkeit bieten, grenzüberschreitend Online-Glücksspieldienstleistungen anzubieten, diese Veranstalter aber aufgrund des Fehlens nachrangiger innerstaatlicher Durchführungsbestimmungen die für die Erbringung der Dienstleistung erforderlichen Erlaubnisse von den Behörden tatsächlich nicht erhalten können?

3.      Soweit das Gericht, das den Ausgangsrechtsstreit entscheidet, in Anbetracht der Antworten auf die vorstehenden Fragen feststellen sollte, dass die Maßnahme des Mitgliedstaats gegen Art. 56 AEUV verstößt: Handelt dieses Gericht unionsrechtskonform, wenn es zu dem Ergebnis kommt, dass sowohl die Feststellung des Verstoßes gegen Rechtsvorschriften wegen Erbringung der Dienstleistung ohne Erlaubnis in den Entscheidungen der Behörden des Mitgliedstaats als auch die wegen dieses Verstoßes verhängte Verwaltungssanktion (zeitweilige Zugangssperre und Geldbuße) mit Art. 56 AEUV unvereinbar sind?

25.      Unibet, die ungarische, die belgische und die portugiesische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Alle haben in der Sitzung vom 15. Dezember 2016 mündlich verhandelt.

 Würdigung

 Vorbemerkungen

26.      Der vorliegende Fall ist anhand der Vertragsbestimmungen zu prüfen. Die Richtlinien 2000/31/EG(2) und 2006/123/EG(3) gelten nicht für Glücksspieltätigkeiten. Da Unibet nach den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen keinen Sitz in Ungarn hat, sind die maßgeblichen Vertragsbestimmungen diejenigen über die Dienstleistungsfreiheit in den Art. 56 ff. AEUV.

27.      Das vorlegende Gericht möchte Aufschluss über die Frage, wie ein Sachverhalt zu entscheiden ist, in dem ein Veranstalter von Glücksspielen mit Rechtssitz in einem anderen Mitgliedstaat und Erlaubnissen in einer Reihe von Mitgliedstaaten in Ungarn Glücksspiele anbietet, ohne über eine Erlaubnis seitens der ungarischen Behörden zu verfügen und ohne Schritte zur Erlangung einer solchen Erlaubnis unternommen zu haben.

28.      Nach dem Wortlaut seiner Fragen scheint das vorlegende Gericht vom Gerichtshof nicht wirklich Aufschluss über die Vereinbarkeit der im rechtlichen Rahmen dieser Schlussanträge dargestellten nationalen Rechtsvorschriften mit Art. 56 AEUV erlangen zu wollen. Vielmehr scheint der Schwerpunkt auf den Auswirkungen eines mutmaßlichen Fehlens von Durchführungsbestimmungen zu diesen Rechtsvorschriften zu liegen.

29.      Um jedoch dem vorlegenden Gericht sachdienliche Hinweise und eine aussagekräftige Antwort zu geben, sollten wir uns zuallererst auf die im rechtlichen Rahmen dargestellten nationalen Rechtsvorschriften konzentrieren. Ich werde die drei Fragen des vorlegenden Gerichts jedenfalls entsprechend behandeln. Das hat auch zur Folge, dass die dritte Frage vor der zweiten Frage beantwortet werden sollte.

30.      Für die Zwecke dieser Schlussanträge werden die Ausdrücke Erlaubnis, Konzession und Genehmigung synonym verwendet.

 Zur ersten Frage

31.      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen Aufschluss darüber erlangen, ob es mit Art. 56 AEUV vereinbar ist, wenn nationale Rechtsvorschriften für einen Online-Glücksspielveranstalter mit Rechtssitz in einem anderen Mitgliedstaat die theoretische Möglichkeit vorsehen, eine Erlaubnis erteilt zu bekommen, während er eine solche de facto nicht erhalten konnte.

 Beschränkung

32.      Nach Art. 56 AEUV sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, verboten. „Dienstleistungen“ sind nach Art. 57 AEUV Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen.

33.      Die in Malta ansässige Unibet möchte über das Internet Kunden in Ungarn eine Dienstleistung anbieten. In dieser Hinsicht hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass online angebotene Glücksspiele Dienstleistungen im Sinne des Art. 56 AEUV sind(4).

34.      Fraglich ist, ob eine Beschränkung von Unibets Dienstleistungsfreiheit in Ungarn vorliegt. Als eine solche Beschränkung sind alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit untersagen, behindern oder weniger attraktiv machen(5). Die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV verlangt daher nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung von in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aus Gründen der Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende und für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten(6). Außerdem kommt der freie Dienstleistungsverkehr sowohl Anbietern als auch Empfängern von Dienstleistungen zugute(7).

35.      Weiter beschränken nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, nach denen Dienstleistungserbringern, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, verboten ist, in seinem Hoheitsgebiet Dienstleistungen über das Internet anzubieten, die in Art. 56 AEUV verankerte Dienstleistungsfreiheit(8). Mit einer solchen Regelung wird außerdem die Freiheit der Einwohner des betreffenden Mitgliedstaats beschränkt, über das Internet Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, die in anderen Mitgliedstaaten angeboten werden(9). Dies gilt auch für solche Verbote, die gelten, wenn keine vorherige Erlaubnis durch die Verwaltungsbehörden vorliegt(10).

36.      Aus der gerade angeführten ständigen Rechtsprechung folgt unzweifelhaft, dass die ungarischen Rechtsvorschriften sowohl zum Zeitpunkt der ersten als auch zum Zeitpunkt der zweiten Entscheidung eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellen. Zu beiden Zeitpunkten war Unibet einem Erlaubnisverfahren unterworfen. Die Existenz eines Erlaubnisverfahrens reicht aus, um eine Beschränkung festzustellen. Alle weiteren Fragen, insbesondere jene, die sich auf die Bedingungen und Modalitäten eines Erlaubnisverfahrens beziehen, sind im Rahmen einer möglichen Rechtfertigung zu prüfen.

 Rechtfertigung

37.      Es bleibt die Frage, ob die ungarischen Rechtsvorschriften gerechtfertigt sein können. Hierfür müssen wir die beiden Verwaltungsentscheidungen getrennt untersuchen.

–       Verwaltungsentscheidung vom 25. Juni 2014

38.      Zunächst sollte daran erinnert werden, dass weder ein staatliches Monopol als solches gegen Art. 56 AEUV verstößt noch diese Vorschrift von den Mitgliedstaaten eine Liberalisierung der Glücksspielmärkte verlangt(11). Die ungarische Regierung scheint im vorliegenden Fall von einem Monopol auszugehen. Das vorlegende Gericht hingegen scheint nach meinem Verständnis der Vorlageentscheidung anzunehmen, dass kein Monopol existiert. Abgesehen davon, dass der Gerichtshof in Bezug auf die Auslegung von Bestimmungen des nationalen Rechts grundsätzlich gehalten ist, die sich aus der Vorlageentscheidung ergebenden Qualifizierungen zugrunde zu legen, und nach ständiger Rechtsprechung der Gerichtshof nicht befugt ist, das innerstaatliche Recht eines Mitgliedstaats auszulegen(12). gehe ich davon aus, dass es im vorliegenden Fall kein formales Monopol gibt. Meiner Ansicht nach ist die Frage, ob ein Monopol besteht oder nicht, rechtlicher und nicht tatsächlicher Natur. Und die Rechtslage im vorliegenden Fall ist klar: Nach dem Wortlaut des ungarischen Rechts könnten Veranstalter, die Online-Glücksspiele anbieten, grundsätzlich auf dem ungarischen Markt tätig werden.

39.      Das Erfordernis einer mindestens zehnjährigen Tätigkeit in Ungarn ist (mittelbar) diskriminierend, da es in Ungarn ansässige Veranstalter gegenüber andernorts in der Union ansässigen Veranstaltern systematisch begünstigt. Aus dieser (mittelbaren) Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ergibt sich, dass einzig die drei ausdrücklich in Art. 52 AEUV in Verbindung mit Art. 62 AEUV genannten Rechtfertigungsgründe, also Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, herangezogen werden können(13). Eine Berufung auf zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt hat, wie die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen(14), ist nicht möglich, um diskriminierende Beschränkungen zu rechtfertigen(15). Hinzu kommt, dass das Ziel, die Einnahmen der Staatskasse zu maximieren, für sich allein nie eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen kann(16).

40.      Hinzugefügt sei, dass der Gerichtshof in Bezug auf die Beschränkung der Rechtfertigungsgründe in Diskriminierungsfällen auf die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zwar bisweilen strikt war(17), in anderen Fällen aber differenzierter vorging, weswegen die Rechtsprechung in dieser Hinsicht als „inkonsistent“ beschrieben wurde(18).

41.      Dessen ungeachtet haben die ungarischen Behörden keine Rechtfertigungsgründe angeführt, geschweige denn Beweise für eine mögliche Verhältnismäßigkeit beigebracht. Vor diesem Hintergrund sehe ich nicht, wie die erste Verwaltungsentscheidung gerechtfertigt sein könnte.

–       Verwaltungsentscheidung vom 29. August 2014

42.      Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen sehe ich hier keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Ungarische und ausländische Veranstalter scheinen rechtlich und tatsächlich in gleicher Weise behandelt zu werden. Insbesondere scheint mir die Drei-Jahre-Regel, mit der die Zehn-Jahre-Regel verkürzt wurde und die außerdem nicht länger auf Tätigkeiten in Ungarn beschränkt ist, eine unterschiedslos auf ungarische wie auf ausländische Veranstalter anwendbare Regelung zu sein.

43.      Daraus folgt, dass die eben genannten Gründe des Allgemeininteresses grundsätzlich als gültige Rechtfertigungsgründe herangezogen werden können.

44.      Allerdings hat die ungarische Regierung auch hier keine Rechtfertigungsgründe vorgebracht(19).

45.      Auch wenn aber die ungarischen Rechtsvorschriften dazu dienen sollten, einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Verbraucherschutz, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen oder aber der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen gerecht zu werden, so muss ein solches System trotzdem verhältnismäßig sein.

46.      Eine nationale Regelung ist also nur dann geeignet, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen(20).

47.      Zur Frage der Rechtfertigung beschränkender Regelungen, die von Mitgliedstaaten im Bereich der Glücksspiele getroffen werden, und insbesondere zur Frage der Verhältnismäßigkeit existiert eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs. Ich werde mich auf die Darstellung dessen beschränken, was im Rahmen des vorliegenden Falles unbedingt erforderlich ist.

48.      Ein System der behördlichen Genehmigung für das Anbieten von Glücksspielen ist grundsätzlich zulässig, solange es auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruht, die im Voraus bekannt sind und der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, so dass ein Ermessensmissbrauch ausgeschlossen ist. Grundsätzlich steht den Mitgliedstaaten eine Reglementierung dieses Bereichs also frei, solange sie das Unionsrecht beachten(21).

49.      Somit ist die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den allgemeinen Grundsätzen in Erinnerung zu rufen, die von den nationalen Behörden zu beachten sind, wenn sie sich eines Systems von Dienstleistungskonzessionen oder Erlaubnissen bedienen. Diese Grundsätze ergeben sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auftragsvergabe, zu Konzessionen und zu Verfahren der vorherigen behördlichen Genehmigung. Der Gerichtshof wendet in diesen Bereichen die gleichen Grundsätze an(22).

50.      Öffentliche Stellen, die Konzessionsverträge schließen, haben die Grundregeln des Vertrags einschließlich des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sowie das daraus folgende Transparenzgebot zu beachten(23). Dieses Transparenzgebot, das mit dem Gleichheitssatz einhergeht, soll im Wesentlichen gewährleisten, dass alle interessierten Wirtschaftsteilnehmer die Entscheidung über die Teilnahme an Ausschreibungen auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen treffen können und die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Vergabestelle ausgeschlossen ist(24). Es verlangt, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens in der Bekanntmachung oder im Lastenheft klar, genau und eindeutig formuliert sind, so dass erstens alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt deren genaue Bedeutung verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und zweitens die konzessionserteilende Stelle überprüfen kann, ob die Angebote die für den betreffenden Auftrag geltenden Kriterien erfüllen(25).

51.      Hinzugefügt sei, dass es letztlich Sache des vorlegenden Gerichts ist, das für die Würdigung des Sachverhalts und die Auslegung des nationalen Rechts allein zuständig ist, im Licht dieser Grundsätze zu untersuchen, ob die von ihm angeführten Umstände, jeweils für sich oder zusammen genommen, die Vereinbarkeit eines Verfahrens zur Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen wie des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz, dem Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und dem daraus folgenden Transparenzgebot in Frage stellen können(26).

52.      Mir scheinen auf der Grundlage der vorliegenden Informationen die der zweiten Verwaltungsentscheidung zugrunde liegenden ungarischen Rechtsvorschriften nicht den oben dargestellten Kriterien zu genügen.

53.      Die Rechtslage ist aufgrund des sich verändernden Regelungsrahmens etwas unklar. In einer solchen Lage kann von einem Unternehmen nicht vernünftigerweise erwartet werden, dass es sofort ein begründetes Angebot in Kenntnis aller Umstände erstellt und sein Vorgehen anpasst. Hinzu kommt, dass Unibet, selbst wenn sie ein Angebot abgegeben hätte, wegen des weiten Ermessens der zuständigen Behörde deren Entscheidung schwer hätte vorhersehen können. Wie sich aus dem oben dargelegten rechtlichen Rahmen ergibt, war der zuständige Minister nicht verpflichtet, eine Erlaubnis zu erteilen, sobald die maßgeblichen Bedingungen für einen „zuverlässigen Glücksspielveranstalter“ erfüllt gewesen wären. Anders gesagt ergeben sich unter mehreren Gesichtspunkten gewichtige Fragen hinsichtlich der Transparenz, was mich zu der Ansicht führt, dass das zum Zeitpunkt der zweiten Verwaltungsentscheidung geltende System nicht mit Art. 56 AEUV konform ist.

54.      Ich schlage dem Gerichtshof deshalb vor, die erste Frage wie folgt zu beantworten: Mit Art. 56 AEUV ist nicht vereinbar, dass nationale Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden für einen Veranstalter von Online-Glücksspielen mit Rechtssitz in einem anderen Mitgliedstaat die theoretische Möglichkeit vorsehen, eine Erlaubnis erteilt zu bekommen, während der Veranstalter de facto daran gehindert ist, eine Erlaubnis zu erhalten, weil das System entweder diskriminierend ist oder den Ansprüchen an die Verhältnismäßigkeit oder Transparenz nicht genügt.

 Dritte Frage

55.      Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob für den Fall, dass nationale Rechtsvorschriften wie die in Rede stehenden gegen Art. 56 AEUV verstoßen, eine gegen einen Veranstalter wegen Verstoßes gegen diese Rechtsvorschriften verhängte Geldbuße ebenfalls gegen Art. 56 AEUV verstößt.

56.      Es ist ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass ein Verstoß eines Wirtschaftsteilnehmers gegen eine restriktive Regelung im Glücksspielbereich nicht zu Sanktionen führen kann, wenn diese Regelung nicht mit Art. 56 AEUV vereinbar ist(27). Entgegen der von der ungarischen Regierung geäußerten Ansicht gilt dies sowohl für strafrechtliche Sanktionen als auch, wie hier, für Verwaltungssanktionen.

57.      Daher verstoßen im vorliegenden Fall auch die gegen Unibet verhängten Sanktionen gegen Art. 56 AEUV.

58.      Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, die dritte Frage dahin zu beantworten, dass ein Verstoß eines Wirtschaftsteilnehmers gegen ein System wie das vorliegend in Rede stehende nicht zu Sanktionen führen kann.

 Zweite Frage

59.      Mit seiner zweiten Frage begehrt das vorlegende Gericht im Wesentlichen Aufschluss über die rechtliche Bedeutung des Fehlens von nationalen Durchführungsbestimmungen zu den im rechtlichen Rahmen dargestellten und bei der Behandlung der ersten Frage in diesen Schlussanträgen geprüften Vorschriften.

60.      Diese Frage geht von der Vereinbarkeit dieses rechtlichen Rahmens mit Art. 56 AEUV aus. Dem ist jedoch, wie gerade gesehen, nicht so.

61.      Im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens ist es Sache des (nationalen) Gerichts, den rechtlichen Rahmen in der Form zu bewerten, in der er bestand. Hätte es Durchführungsbestimmungen gegeben, wäre dem oben beschriebenen Verhältnismäßigkeits- und Transparenzmangel möglicherweise abgeholfen worden. Es gab jedoch keine Durchführungsbestimmungen. Es zählt das Recht in seiner Fassung zum Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidungen. In diesem Zusammenhang ist auch zu betonen, dass die Frage, ob es ein laufendes Verfahren im Rahmen der Richtlinie 98/34/EG(28) gab oder nicht, hier unerheblich ist, da keine Durchführungsbestimmungen in Kraft waren.

62.      Wie die Kommission richtigerweise anmerkt, kann das Fehlen von Durchführungsbestimmungen keinen Einfluss auf Rechte haben, die sich aus Art. 56 AEUV ergeben. Andernfalls würde die Inanspruchnahme dieser unmittelbar anwendbaren Bestimmung, die Unibet ein subjektives wirtschaftliches Recht verleiht, vereitelt. Mitgliedstaaten können die in Art. 56 AEUV verankerten Rechte nicht dadurch beschränken, dass sie keine Durchführungsbestimmungen erlassen.

63.      Ich schlage daher vor, auf die zweite Frage zu antworten, dass das Fehlen nationaler Durchführungsbestimmungen auf die Feststellungen zur ersten Frage keinen Einfluss hat.

 Ergebnis

64.      Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) wie folgt zu beantworten:

Mit Art. 56 AEUV ist nicht vereinbar, dass nationale Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden für einen Veranstalter von Online-Glücksspielen mit Rechtssitz in einem anderen Mitgliedstaat die theoretische Möglichkeit vorsehen, eine Erlaubnis erteilt zu bekommen, während der Veranstalter de facto daran gehindert ist, eine Erlaubnis zu erhalten, weil das System entweder diskriminierend ist oder den Ansprüchen an die Verhältnismäßigkeit oder Transparenz nicht genügt.

Ein Verstoß eines Wirtschaftsteilnehmers gegen ein solches System kann nicht zu Sanktionen führen.

Das Fehlen nationaler Durchführungsbestimmungen hat auf diese Feststellungen keinen Einfluss.

1      Originalsprache: Englisch.

2      Vgl. Art. 1 Abs. 5 Buchst. d der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) (ABl. 2000, L 178, S. 1).

3      Vgl. Art. 2 Abs. 2 Buchst. h der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).

4      Vgl. Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u. a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, Rn. 54).

5      Vgl. z. B. Urteile vom 20. Februar 2001, Analir u. a. (C‑205/99, EU:C:2001:107, Rn. 21), vom 15. Januar 2002, Kommission/Italien (C‑439/99, EU:C:2002:14, Rn. 22), und vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 51).

6      Dies ist ständige Rechtsprechung seit dem Urteil vom 25. Juli 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, Rn. 12). Vgl. außerdem Urteile vom 18. Juli 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, Rn. 35), und vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 51).

7      Vgl. Urteile vom 31. Januar 1984, Luisi und Carbone (C‑286/82 und 26/83, EU:C:1984:35, Rn. 16), und vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 51).

8      Vgl. Urteile vom 6. November 2003, Gambelli u. a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, Rn. 54), und vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 52).

9      Vgl. Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 53).

10      Vgl. Urteile vom 6. März 2007, Placanica u. a. (C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 42), und vom 30. April 2014, Pfleger u. a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 39).

11      Vgl. eingehender meine Schlussanträge in der Rechtssache Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, Nr. 32).

12      Vgl. z. B. Urteil vom 16. Februar 2017, Agro Foreign Trade & Agency (C‑507/15, EU:C:2017:129, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).

13      Vgl. Urteil vom 6. Oktober 2009, Kommission/Spanien (C‑153/08, EU:C:2009:618, Rn. 36 und 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).

14      Vgl. dazu Urteil vom 8.September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 56).

15      Vgl. Urteile vom 30. November 1995, Gebhard (C‑55/94; EU:C:1995:411, Rn. 37), vom 6. November 2003, Gambelli u. a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, Rn. 65), vom 6. März 2007, Placanica u. a. (C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 49), vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 60), und vom 6. Oktober 2009, Kommission/Spanien (C‑153/08, EU:C:2009:618, Rn. 36). Vgl. ebenfalls Urteil vom 19. Juli 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, Rn. 35).

16      Vgl. Urteil vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 55).

17      Siehe Barnard, C., The substantive law of the EU. The four freedoms,Oxford University Press, 5. Aufl., 2016, S. 415.

18      Ebd.

19      Sie befasst sich nämlich in ihren Erklärungen schwerpunktmäßig mit der Frage der Verhältnismäßigkeit der Rechtsvorschriften.

20      Vgl. Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 59 bis 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).

21      Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, Nr. 32).

22      Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, Nr. 68).

23      Vgl. Urteile vom 4. Februar 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 86), und vom 3. Juni 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

24      Vgl. Urteil vom 4. Februar 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 87).

25      Vgl. Urteile vom 4. Februar 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 87), und vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone (C‑72/10 und C‑77/10, EU:C:2012:80, Rn. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung).

26      Vgl. insoweit Urteil vom 4. Februar 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 88). Vgl. auch Urteil vom 30. April 2014, Pfleger u. a (C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 48).

27      Vgl. Urteile vom 6. März 2007, Placanica u. a. (C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 63 und 69), vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 43), und vom 30. April 2014, Pfleger u. a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 64).

28      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 1998, L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. 1998, L 217, S. 18) geänderten Fassung.


Quelle