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URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
12. Juni 2014(*)
„Vorabentscheidungsersuchen – Freier Dienstleistungsverkehr – Art. 56 AEUV – Glücksspiele – Regelung, die Verbote für Glücksspiele im Internet vorsieht, die in einem Gliedstaat eines Mitgliedstaats für einen begrenzten Zeitraum nicht gegolten haben – Kohärenz – Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache C‑156/13
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Bundesgerichtshof (Deutschland) mit Entscheidung vom 24. Januar 2013, beim Gerichtshof eingegangen am 28. März 2013, in dem Verfahren
Digibet Ltd,
Gert Albers
gegen
Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Ilešič, der Richter C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, der Richterin C. Toader (Berichterstatterin) und des Richters E. Jarašiūnas,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: A. Impellizzeri, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 2. April 2014,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Digibet Ltd und von Herrn Albers, vertreten durch die Rechtsanwälte R. Reichert und U. Karpenstein sowie durch R. A. Jacchia, avvocato,
– der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG, vertreten durch die Rechtsanwälte M. Hecker, M. Ruttig und M. Pagenkopf,
– der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze und J. Möller als Bevollmächtigte,
– der belgischen Regierung, vertreten durch L. Van den Broeck, M. Jacobs und C. Pochet als Bevollmächtigte sowie durch R. Verbeke, advocaat,
– der maltesischen Regierung, vertreten durch A. Buhagiar als Bevollmächtigte,
– der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Inez Fernandes, P. de Sousa Inês und A. Silva Coelho als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch F. W. Bulst, I. V. Rogalski und H. Tserepa-Lacombe als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Digibet Ltd (im Folgenden: Digibet) und Herrn Albers einerseits und der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG (im Folgenden: Westdeutsche Lotterie) andererseits wegen des Verbots des Glücksspielangebots von Digibet im Internet.
Deutsches Recht
3 Gemäß den Art. 70 und 72 des deutschen Grundgesetzes fällt die Gesetzgebung im Bereich der Glücksspiele in die Zuständigkeit der Länder.
4 Die 16 Länder schlossen daher 2008 einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: GlüStV 2008), mit dem sie gemeinsame Regeln in diesem Bereich festlegten. Dieser Vertrag sollte ab dem 1. Januar 2008 vier Jahre lang gelten, so dass das Ende seiner Laufzeit auf den 31. Dezember 2011 festgesetzt war.
5 Auf den GlüStV 2008 folgte 2012 der Glücksspieländerungsstaatsvertrag (im Folgenden: GlüStV 2012), der am 1. Juli 2012 in Kraft trat. Dieser Vertrag wurde zunächst von allen Ländern außer Schleswig-Holstein ratifiziert.
6 Zur Liberalisierung des Glücksspielrechts hatte das Land Schleswig-Holstein nämlich am 20. Oktober 2011 ein Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (GVOBl. Schl.-H. S. 280, im Folgenden: GlSpielG SH) verabschiedet, das am 1. Januar 2012 in Kraft trat.
7 Anders als § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 lässt § 26 GlSpielG SH Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen oder im Internet grundsätzlich zu.
8 Nach dem GlSpielG SH sind das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet nicht mehr verboten. Sie bedürfen zwar weiterhin der Genehmigung der zuständigen Landesbehörde, die Genehmigung für den Vertrieb öffentlicher Wetten ist aber bei Vorliegen bestimmter objektiver Voraussetzungen jedem Bürger und jeder juristischen Person in der Europäischen Union zu erteilen.
9 In allen übrigen Ländern sind nach § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2012 das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen grundsätzlich weiterhin verboten. Nach diesem Vertrag kann die Verwendung des Internets zu diesen Zwecken nämlich nur ausnahmsweise unter bestimmten Voraussetzungen für Lotterien und Sportwetten erlaubt werden, um eine geeignete Alternative zum illegalen Glücksspielangebot bereitzustellen und der Entwicklung und Ausbreitung dieser Art von Spielen entgegenzuwirken.
10 Die in Schleswig-Holstein geltende weniger strenge Glücksspielregelung endete am 9. Februar 2013 mit dem Beitritt dieses Landes zum GlüStV 2012, dessen gemeinsame Vorschriften die Vorschriften des GlSpielG SH ersetzten. Unter der Geltung des GlSpielG SH hatte das Land Schleswig-Holstein jedoch eine Reihe von Genehmigungen an Anbieter für das Angebot von Glücksspielen im Internet erteilt, die auch nach der Aufhebung des GlSpielG SH während einer Übergangszeit weiter gelten.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
11 Die Westdeutsche Lotterie ist die staatliche Lottogesellschaft von Nordrhein-Westfalen. Digibet, eine Gesellschaft mit Sitz in Gibraltar, bietet auf der Internetseite „digibet.com“ in deutscher Sprache Glücksspiele und Sportwetten gegen Geldeinsatz an. Sie ist Inhaberin einer in Gibraltar erteilten Spiellizenz. Herr Albers ist Geschäftsführer von Digibet.
12 Die Westdeutsche Lotterie hält das Angebot von Digibet wegen Verstoßes gegen bestimmte glücksspielrechtliche Bestimmungen für wettbewerbswidrig. Auf die Klage der Westdeutschen Lotterie verurteilte das Landgericht Köln Digibet und Herrn Albers mit Urteil vom 22. Oktober 2009 u. a. dazu, es zu unterlassen, im geschäftlichen Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbs über das Internet in Deutschland befindlichen Personen die Möglichkeit anzubieten, Glücksspiele gegen Entgelt einzugehen.
13 Das von Digibet und Herrn Albers mit der Berufung befasste Oberlandesgericht Köln wies diese mit Urteil vom 3. September 2010 zurück und bestätigte das im ersten Rechtszug ergangene Urteil.
14 Digibet und Herr Albers legten gegen dieses Urteil Revision beim vorlegenden Gericht ein und beantragten die vollständige Abweisung der ursprünglichen Unterlassungsklage der Westdeutschen Lotterie.
15 Nach Ansicht des Bundesgerichtshofs kann aufgrund der seit dem 1. Januar 2012 im Land Schleswig-Holstein eingetretenen Rechtsänderungen nicht ausgeschlossen werden, dass die Revision im Hinblick auf einen Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit Erfolg haben könnte. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs seien Ausnahmen und Einschränkungen zu einer die Glücksspieltätigkeit beschränkenden Regelung dahin gehend einer Kohärenzprüfung zu unterziehen, ob sie die Eignung dieser Regelung zur Verfolgung legitimer Allgemeininteressen beeinträchtigten (vgl. Urteil Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 106 ff.). Vor diesem Hintergrund könnte eine gegenüber den übrigen Bundesländern unterschiedliche Rechtslage in einem Bundesland dazu führen, dass die Vertriebs- und Werbebeschränkungen im Internet für Glücksspiele in den anderen Bundesländern wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht unanwendbar seien, so dass für ein Verbot der Online-Vermittlung und -Veranstaltung von Glücksspielen keine Grundlage mehr bestünde.
16 Gleichwohl erschiene es unangemessen und mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar, wenn alle übrigen Bundesländer ihr vom Unionsrecht anerkanntes Recht, selbst zu beurteilen, ob es erforderlich sei, bestimmte Glücksspieltätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genüge, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollen vorzusehen (vgl. Urteil Carmen Media Group, EU:C:2010:505, Rn. 58), schon deshalb nicht ausüben könnten, weil ein einzelnes Bundesland eine abweichende Regelung einführen wolle. Dabei sei zu beachten, dass in einer bundesstaatlichen Verfassung ein Bundesland weder vom Bund noch von den anderen Bundesländern gezwungen werden könne, eine bestimmte Regelung in einem der Kompetenz der Länder unterliegenden Bereich zu treffen.
17 Schließlich sei zu berücksichtigen, dass sich in nicht harmonisierten Sektoren wie dem Glücksspielwesen die praktische Auswirkung einer durch Unterschiede zwischen den Ländern eines Bundesstaats eventuell bewirkten Inkohärenz für den Binnenmarkt nicht von möglicherweise abweichenden Regelungen unterscheiden dürfe, die zwischen kleineren und größeren Mitgliedstaaten bestünden und unionsrechtlich hinzunehmen seien.
18 Unter diesen Umständen hat der Bundesgerichtshof beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Stellt es eine inkohärente Beschränkung des Glücksspielsektors dar,
– wenn einerseits in einem als Bundesstaat verfassten Mitgliedstaat die Veranstaltung und die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet nach dem in der überwiegenden Mehrheit der Bundesländer geltenden Recht grundsätzlich verboten ist und – ohne Rechtsanspruch – nur für Lotterien und Sportwetten ausnahmsweise erlaubt werden kann, um eine geeignete Alternative zum illegalen Glücksspielangebot bereitzustellen sowie dessen Entwicklung und Ausbreitung entgegenzuwirken,
– wenn andererseits in einem Bundesland dieses Mitgliedstaats nach dem dort geltenden Recht unter näher bestimmten objektiven Voraussetzungen jedem Unionsbürger und jeder diesem gleichgestellten juristischen Person eine Genehmigung für den Vertrieb von Sportwetten im Internet erteilt werden muss und dadurch die Eignung der im übrigen Bundesgebiet geltenden Beschränkung des Glücksspielvertriebs im Internet zur Erreichung der mit ihr verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls beeinträchtigt werden kann?
2. Kommt es für die Antwort auf die erste Frage darauf an, ob die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls aufhebt oder erheblich beeinträchtigt?
Falls die erste Frage bejaht wird:
3. Wird die Inkohärenz dadurch beseitigt, dass das Bundesland mit der abweichenden Regelung die in den übrigen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels übernimmt, auch wenn die bisherigen, großzügigeren Regelungen des Internetglücksspiels in diesem Bundesland hinsichtlich der dort bereits erteilten Konzessionen noch für eine mehrjährige Übergangszeit fortgelten, weil diese Genehmigungen nicht oder nur gegen für das Bundesland schwer tragbare Entschädigungszahlungen widerrufen werden könnten?
4. Kommt es für die Antwort auf die dritte Frage darauf an, ob während der mehrjährigen Übergangszeit die Eignung der in den übrigen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels aufgehoben oder erheblich beeinträchtigt wird?
Zu den Vorlagefragen
19 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Erlass der Vorlageentscheidung das Land Schleswig-Holstein dem GlüStV 2012 beigetreten ist und das GlSpielG SH mit Wirkung vom 8. Februar 2013 aufgehoben, dabei aber vorgesehen hat, dass die bereits erteilten Genehmigungen für eine Übergangszeit fortgelten.
20 Unter Berücksichtigung dessen ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seinen Fragen, die gemeinsam zu behandeln sind, wissen möchte, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer der Mehrheit der Gliedstaaten eines föderal strukturierten Mitgliedstaats gemeinsamen Regelung entgegensteht, die die Veranstaltung und die Vermittlung von Glücksspielen im Internet grundsätzlich verbietet, während ein einzelner Gliedstaat für einen begrenzten Zeitraum neben den restriktiven Rechtsvorschriften der übrigen Gliedstaaten bestehende weniger strenge Rechtsvorschriften beibehalten und Anbietern Genehmigungen für das Angebot von Glücksspielen im Internet erteilt hat, die nach der Aufhebung der weniger strengen Regelung für eine Übergangszeit fortgelten.
21 Es steht fest, dass eine mitgliedstaatliche Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die Werbung für Glücksspiele im Internet sowie deren Veranstaltung und Vermittlung grundsätzlich verbietet, eine Beschränkung des in Art. 56 AEUV verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs darstellt (vgl. Urteil Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).
22 Zu prüfen ist allerdings, ob eine solche Beschränkung im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die in den nach Art. 62 AEUV auch auf dem Gebiet des freien Dienstleistungsverkehrs anwendbaren Art. 51 AEUV und 52 AEUV ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (vgl. Urteile Garkalns, C‑470/11, EU:C:2012:505, Rn. 35, und Stanleybet International u. a., C‑186/11 und C‑209/11, EU:C:2013:33, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23 So können nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (vgl. Urteile Garkalns, EU:C:2012:505, Rn. 39, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
24 Der Gerichtshof hat insoweit wiederholt entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (Urteile Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 57, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung), wobei für die Klärung der Frage, welche Ziele mit den nationalen Rechtsvorschriften tatsächlich verfolgt werden, im Rahmen einer Rechtssache, mit der der Gerichtshof nach Art. 267 AEUV befasst worden ist, das vorlegende Gericht zuständig ist (Urteile Dickinger und Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 51, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 26).
25 Im vorliegenden Fall stellt das vorlegende Gericht keine Fragen, die die Rechtfertigung der in Rede stehenden Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs betreffen.
26 Es stellt dem Gerichtshof jedoch eine Frage zu dem Erfordernis, dass die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen die in der Rechtsprechung insoweit aufgestellten Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen müssen, und insbesondere zur Voraussetzung, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. Urteil Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 Das vorlegende Gericht möchte somit wissen, ob die Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der gesamten im Ausgangsverfahren in Rede stehenden restriktiven Regelung dadurch in Frage gestellt wird, dass allein im Land Schleswig-Holstein für einen begrenzten Zeitraum eine weniger strenge Regelung gilt.
28 Digibet und Herr Albers wie auch die maltesische Regierung tragen vor, die mangelnde Kohärenz der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden deutschen Regelung lasse sich insbesondere aus den Rn. 69 und 70 des Urteils Carmen Media Group (EU:C:2010:505) ableiten, wonach die Behörden des betreffenden Bundeslands und die Bundesbehörden gemeinsam der Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, nicht gegen Art. 56 AEUV zu verstoßen, nachzukommen hätten, so dass sie dabei die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren müssten.
29 Ferner berufen sie sich unter Bezugnahme auf die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland auf Rn. 61 des Urteils Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), nach der es nicht zugelassen werden könne, dass Vorschriften des nationalen Rechts, auch wenn sie Verfassungsrang hätten, die einheitliche Geltung und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigten.
30 Die Westdeutsche Lotterie, die deutsche, die belgische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission sind dagegen der Ansicht, dass die erste Frage zu verneinen sei und der GlüStV 2012 unter den Umständen des Ausgangsverfahrens keine unverhältnismäßige Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstelle.
31 Insoweit ist zunächst auf den besonderen Charakter des Bereichs der Glücksspiele hinzuweisen, wo im Gegensatz zur Einführung eines freien und unverfälschten Wettbewerbs auf einem traditionellen Markt die Betreibung eines derartigen Wettbewerbs auf dem sehr spezifischen Markt für Glücksspiele, d. h. zwischen mehreren Veranstaltern, die die gleichen Glücksspiele betreiben dürfen, insofern nachteilige Folgen haben könnte, als diese Veranstalter versucht wären, einander an Einfallsreichtum zu übertreffen, um ihr Angebot attraktiver als das ihrer Wettbewerber zu machen, so dass für die Verbraucher die mit dem Spiel verbundenen Ausgaben und die Gefahr der Spielsucht erhöht würden (vgl. Urteil Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 45).
32 Aus diesem Grund und aus den in Rn. 24 des vorliegenden Urteils angeführten Gründen verfügen die staatlichen Stellen in dem besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und – sofern die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bestehenden Anforderungen im Übrigen erfüllt sind – ist es Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteile Dickinger und Ömer, EU:C:2011:582, Rn. 99, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 44).
33 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sich, wenn Vertrags- oder Verordnungsbestimmungen den Mitgliedstaaten zum Zweck der Anwendung des Unionsrechts Befugnisse verleihen oder Pflichten auferlegen, die Antwort auf die Frage, in welcher Weise die Ausübung dieser Befugnisse und die Erfüllung dieser Pflichten bestimmten innerstaatlichen Organen übertragen werden kann, allein nach dem Verfassungssystem der einzelnen Mitgliedstaaten bestimmt (Urteil Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, Rn. 49). Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits entschieden, dass in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten darf, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteil Fuchs und Köhler, C‑159/10 und C‑160/10, EU:C:2011:508, Rn. 55).
34 Im vorliegenden Fall kann die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt.
35 Zudem unterscheiden sich die Umstände der vorliegenden Rechtssache von denen der dem Urteil Carmen Media Group (EU:C:2010:505) zugrunde liegenden Rechtssache, da es im Ausgangsverfahren nicht um das Verhältnis und die etwaige Pflicht zur vertikalen Koordinierung zwischen den Behörden des betroffenen Bundeslands und den Bundesbehörden geht, sondern um das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats.
36 Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.
37 Wie nämlich u. a. aus den schriftlichen Erklärungen der deutschen Regierung und der Westdeutschen Lotterie hervorgeht, war die vom Land Schleswig-Holstein im Bereich der Glücksspiele verabschiedete weniger strenge Regelung vom 1. Januar 2012 bis 8. Februar 2013 in Kraft. Danach hat Schleswig-Holstein die restriktiveren Regeln des bereits in den anderen Ländern in Kraft befindlichen GlüStV 2012 angewandt.
38 Unter diesen Umständen kann die in den Rn. 28 und 29 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung nicht dahin ausgelegt werden, dass die 15 anderen Länder das Verbraucherschutzniveau zu übernehmen hatten, das allein in Schleswig-Holstein für einen begrenzten Zeitraum galt.
39 Daraus folgt, dass die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Glücksspielregelung den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügen kann.
40 Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung der Hinweise des Gerichtshofs zu prüfen hat, ob die durch den betreffenden Mitgliedstaat auferlegten Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. Urteil Dickinger und Ömer, EU:C:2011:582, Rn. 50).
41 Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer der Mehrheit der Gliedstaaten eines föderal strukturierten Mitgliedstaats gemeinsamen Regelung, die die Veranstaltung und die Vermittlung von Glücksspielen im Internet grundsätzlich verbietet, während ein einzelner Gliedstaat für einen begrenzten Zeitraum neben den restriktiven Rechtsvorschriften der übrigen Gliedstaaten bestehende weniger strenge Rechtsvorschriften beibehalten hat, dann nicht entgegensteht, wenn diese gemeinsame Regelung den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügt, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Kosten
42 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer der Mehrheit der Gliedstaaten eines föderal strukturierten Mitgliedstaats gemeinsamen Regelung, die die Veranstaltung und die Vermittlung von Glücksspielen im Internet grundsätzlich verbietet, während ein einzelner Gliedstaat für einen begrenzten Zeitraum neben den restriktiven Rechtsvorschriften der übrigen Gliedstaaten bestehende weniger strenge Rechtsvorschriften beibehalten hat, dann nicht entgegensteht, wenn diese gemeinsame Regelung den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügt, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Unterschriften
Verfahrenssprache: Deutsch.
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Art. 56 AEUV.2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Digibet Ltd (im Folgenden: Digibet) und Herrn Albers einerseits und der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG (im Folgenden: Westdeutsche Lotterie) andererseits wegen des Verbots des Glücksspielangebots von Digibet im Internet.
Deutsches Recht
3 Gemäß den Art. 70 und 72 des deutschen Grundgesetzes fällt die Gesetzgebung im Bereich der Glücksspiele in die Zuständigkeit der Länder.
4 Die 16 Länder schlossen daher 2008 einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: GlüStV 2008), mit dem sie gemeinsame Regeln in diesem Bereich festlegten. Dieser Vertrag sollte ab dem 1. Januar 2008 vier Jahre lang gelten, so dass das Ende seiner Laufzeit auf den 31. Dezember 2011 festgesetzt war.
5 Auf den GlüStV 2008 folgte 2012 der Glücksspieländerungsstaatsvertrag (im Folgenden: GlüStV 2012), der am 1. Juli 2012 in Kraft trat. Dieser Vertrag wurde zunächst von allen Ländern außer Schleswig-Holstein ratifiziert.
6 Zur Liberalisierung des Glücksspielrechts hatte das Land Schleswig-Holstein nämlich am 20. Oktober 2011 ein Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (GVOBl. Schl.-H. S. 280, im Folgenden: GlSpielG SH) verabschiedet, das am 1. Januar 2012 in Kraft trat.
7 Anders als § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 lässt § 26 GlSpielG SH Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen oder im Internet grundsätzlich zu.
8 Nach dem GlSpielG SH sind das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet nicht mehr verboten. Sie bedürfen zwar weiterhin der Genehmigung der zuständigen Landesbehörde, die Genehmigung für den Vertrieb öffentlicher Wetten ist aber bei Vorliegen bestimmter objektiver Voraussetzungen jedem Bürger und jeder juristischen Person in der Europäischen Union zu erteilen.
9 In allen übrigen Ländern sind nach § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2012 das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen grundsätzlich weiterhin verboten. Nach diesem Vertrag kann die Verwendung des Internets zu diesen Zwecken nämlich nur ausnahmsweise unter bestimmten Voraussetzungen für Lotterien und Sportwetten erlaubt werden, um eine geeignete Alternative zum illegalen Glücksspielangebot bereitzustellen und der Entwicklung und Ausbreitung dieser Art von Spielen entgegenzuwirken.
10 Die in Schleswig-Holstein geltende weniger strenge Glücksspielregelung endete am 9. Februar 2013 mit dem Beitritt dieses Landes zum GlüStV 2012, dessen gemeinsame Vorschriften die Vorschriften des GlSpielG SH ersetzten. Unter der Geltung des GlSpielG SH hatte das Land Schleswig-Holstein jedoch eine Reihe von Genehmigungen an Anbieter für das Angebot von Glücksspielen im Internet erteilt, die auch nach der Aufhebung des GlSpielG SH während einer Übergangszeit weiter gelten.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
11 Die Westdeutsche Lotterie ist die staatliche Lottogesellschaft von Nordrhein-Westfalen. Digibet, eine Gesellschaft mit Sitz in Gibraltar, bietet auf der Internetseite „digibet.com“ in deutscher Sprache Glücksspiele und Sportwetten gegen Geldeinsatz an. Sie ist Inhaberin einer in Gibraltar erteilten Spiellizenz. Herr Albers ist Geschäftsführer von Digibet.
12 Die Westdeutsche Lotterie hält das Angebot von Digibet wegen Verstoßes gegen bestimmte glücksspielrechtliche Bestimmungen für wettbewerbswidrig. Auf die Klage der Westdeutschen Lotterie verurteilte das Landgericht Köln Digibet und Herrn Albers mit Urteil vom 22. Oktober 2009 u. a. dazu, es zu unterlassen, im geschäftlichen Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbs über das Internet in Deutschland befindlichen Personen die Möglichkeit anzubieten, Glücksspiele gegen Entgelt einzugehen.
13 Das von Digibet und Herrn Albers mit der Berufung befasste Oberlandesgericht Köln wies diese mit Urteil vom 3. September 2010 zurück und bestätigte das im ersten Rechtszug ergangene Urteil.
14 Digibet und Herr Albers legten gegen dieses Urteil Revision beim vorlegenden Gericht ein und beantragten die vollständige Abweisung der ursprünglichen Unterlassungsklage der Westdeutschen Lotterie.
15 Nach Ansicht des Bundesgerichtshofs kann aufgrund der seit dem 1. Januar 2012 im Land Schleswig-Holstein eingetretenen Rechtsänderungen nicht ausgeschlossen werden, dass die Revision im Hinblick auf einen Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit Erfolg haben könnte. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs seien Ausnahmen und Einschränkungen zu einer die Glücksspieltätigkeit beschränkenden Regelung dahin gehend einer Kohärenzprüfung zu unterziehen, ob sie die Eignung dieser Regelung zur Verfolgung legitimer Allgemeininteressen beeinträchtigten (vgl. Urteil Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 106 ff.). Vor diesem Hintergrund könnte eine gegenüber den übrigen Bundesländern unterschiedliche Rechtslage in einem Bundesland dazu führen, dass die Vertriebs- und Werbebeschränkungen im Internet für Glücksspiele in den anderen Bundesländern wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht unanwendbar seien, so dass für ein Verbot der Online-Vermittlung und -Veranstaltung von Glücksspielen keine Grundlage mehr bestünde.
16 Gleichwohl erschiene es unangemessen und mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar, wenn alle übrigen Bundesländer ihr vom Unionsrecht anerkanntes Recht, selbst zu beurteilen, ob es erforderlich sei, bestimmte Glücksspieltätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genüge, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollen vorzusehen (vgl. Urteil Carmen Media Group, EU:C:2010:505, Rn. 58), schon deshalb nicht ausüben könnten, weil ein einzelnes Bundesland eine abweichende Regelung einführen wolle. Dabei sei zu beachten, dass in einer bundesstaatlichen Verfassung ein Bundesland weder vom Bund noch von den anderen Bundesländern gezwungen werden könne, eine bestimmte Regelung in einem der Kompetenz der Länder unterliegenden Bereich zu treffen.
17 Schließlich sei zu berücksichtigen, dass sich in nicht harmonisierten Sektoren wie dem Glücksspielwesen die praktische Auswirkung einer durch Unterschiede zwischen den Ländern eines Bundesstaats eventuell bewirkten Inkohärenz für den Binnenmarkt nicht von möglicherweise abweichenden Regelungen unterscheiden dürfe, die zwischen kleineren und größeren Mitgliedstaaten bestünden und unionsrechtlich hinzunehmen seien.
18 Unter diesen Umständen hat der Bundesgerichtshof beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Stellt es eine inkohärente Beschränkung des Glücksspielsektors dar,
– wenn einerseits in einem als Bundesstaat verfassten Mitgliedstaat die Veranstaltung und die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet nach dem in der überwiegenden Mehrheit der Bundesländer geltenden Recht grundsätzlich verboten ist und – ohne Rechtsanspruch – nur für Lotterien und Sportwetten ausnahmsweise erlaubt werden kann, um eine geeignete Alternative zum illegalen Glücksspielangebot bereitzustellen sowie dessen Entwicklung und Ausbreitung entgegenzuwirken,
– wenn andererseits in einem Bundesland dieses Mitgliedstaats nach dem dort geltenden Recht unter näher bestimmten objektiven Voraussetzungen jedem Unionsbürger und jeder diesem gleichgestellten juristischen Person eine Genehmigung für den Vertrieb von Sportwetten im Internet erteilt werden muss und dadurch die Eignung der im übrigen Bundesgebiet geltenden Beschränkung des Glücksspielvertriebs im Internet zur Erreichung der mit ihr verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls beeinträchtigt werden kann?
2. Kommt es für die Antwort auf die erste Frage darauf an, ob die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls aufhebt oder erheblich beeinträchtigt?
Falls die erste Frage bejaht wird:
3. Wird die Inkohärenz dadurch beseitigt, dass das Bundesland mit der abweichenden Regelung die in den übrigen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels übernimmt, auch wenn die bisherigen, großzügigeren Regelungen des Internetglücksspiels in diesem Bundesland hinsichtlich der dort bereits erteilten Konzessionen noch für eine mehrjährige Übergangszeit fortgelten, weil diese Genehmigungen nicht oder nur gegen für das Bundesland schwer tragbare Entschädigungszahlungen widerrufen werden könnten?
4. Kommt es für die Antwort auf die dritte Frage darauf an, ob während der mehrjährigen Übergangszeit die Eignung der in den übrigen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels aufgehoben oder erheblich beeinträchtigt wird?
Zu den Vorlagefragen
19 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Erlass der Vorlageentscheidung das Land Schleswig-Holstein dem GlüStV 2012 beigetreten ist und das GlSpielG SH mit Wirkung vom 8. Februar 2013 aufgehoben, dabei aber vorgesehen hat, dass die bereits erteilten Genehmigungen für eine Übergangszeit fortgelten.
20 Unter Berücksichtigung dessen ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seinen Fragen, die gemeinsam zu behandeln sind, wissen möchte, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer der Mehrheit der Gliedstaaten eines föderal strukturierten Mitgliedstaats gemeinsamen Regelung entgegensteht, die die Veranstaltung und die Vermittlung von Glücksspielen im Internet grundsätzlich verbietet, während ein einzelner Gliedstaat für einen begrenzten Zeitraum neben den restriktiven Rechtsvorschriften der übrigen Gliedstaaten bestehende weniger strenge Rechtsvorschriften beibehalten und Anbietern Genehmigungen für das Angebot von Glücksspielen im Internet erteilt hat, die nach der Aufhebung der weniger strengen Regelung für eine Übergangszeit fortgelten.
21 Es steht fest, dass eine mitgliedstaatliche Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die Werbung für Glücksspiele im Internet sowie deren Veranstaltung und Vermittlung grundsätzlich verbietet, eine Beschränkung des in Art. 56 AEUV verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs darstellt (vgl. Urteil Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).
22 Zu prüfen ist allerdings, ob eine solche Beschränkung im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die in den nach Art. 62 AEUV auch auf dem Gebiet des freien Dienstleistungsverkehrs anwendbaren Art. 51 AEUV und 52 AEUV ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (vgl. Urteile Garkalns, C‑470/11, EU:C:2012:505, Rn. 35, und Stanleybet International u. a., C‑186/11 und C‑209/11, EU:C:2013:33, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23 So können nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (vgl. Urteile Garkalns, EU:C:2012:505, Rn. 39, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
24 Der Gerichtshof hat insoweit wiederholt entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (Urteile Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, Rn. 57, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung), wobei für die Klärung der Frage, welche Ziele mit den nationalen Rechtsvorschriften tatsächlich verfolgt werden, im Rahmen einer Rechtssache, mit der der Gerichtshof nach Art. 267 AEUV befasst worden ist, das vorlegende Gericht zuständig ist (Urteile Dickinger und Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 51, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 26).
25 Im vorliegenden Fall stellt das vorlegende Gericht keine Fragen, die die Rechtfertigung der in Rede stehenden Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs betreffen.
26 Es stellt dem Gerichtshof jedoch eine Frage zu dem Erfordernis, dass die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen die in der Rechtsprechung insoweit aufgestellten Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen müssen, und insbesondere zur Voraussetzung, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. Urteil Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 Das vorlegende Gericht möchte somit wissen, ob die Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der gesamten im Ausgangsverfahren in Rede stehenden restriktiven Regelung dadurch in Frage gestellt wird, dass allein im Land Schleswig-Holstein für einen begrenzten Zeitraum eine weniger strenge Regelung gilt.
28 Digibet und Herr Albers wie auch die maltesische Regierung tragen vor, die mangelnde Kohärenz der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden deutschen Regelung lasse sich insbesondere aus den Rn. 69 und 70 des Urteils Carmen Media Group (EU:C:2010:505) ableiten, wonach die Behörden des betreffenden Bundeslands und die Bundesbehörden gemeinsam der Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, nicht gegen Art. 56 AEUV zu verstoßen, nachzukommen hätten, so dass sie dabei die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren müssten.
29 Ferner berufen sie sich unter Bezugnahme auf die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland auf Rn. 61 des Urteils Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), nach der es nicht zugelassen werden könne, dass Vorschriften des nationalen Rechts, auch wenn sie Verfassungsrang hätten, die einheitliche Geltung und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigten.
30 Die Westdeutsche Lotterie, die deutsche, die belgische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission sind dagegen der Ansicht, dass die erste Frage zu verneinen sei und der GlüStV 2012 unter den Umständen des Ausgangsverfahrens keine unverhältnismäßige Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstelle.
31 Insoweit ist zunächst auf den besonderen Charakter des Bereichs der Glücksspiele hinzuweisen, wo im Gegensatz zur Einführung eines freien und unverfälschten Wettbewerbs auf einem traditionellen Markt die Betreibung eines derartigen Wettbewerbs auf dem sehr spezifischen Markt für Glücksspiele, d. h. zwischen mehreren Veranstaltern, die die gleichen Glücksspiele betreiben dürfen, insofern nachteilige Folgen haben könnte, als diese Veranstalter versucht wären, einander an Einfallsreichtum zu übertreffen, um ihr Angebot attraktiver als das ihrer Wettbewerber zu machen, so dass für die Verbraucher die mit dem Spiel verbundenen Ausgaben und die Gefahr der Spielsucht erhöht würden (vgl. Urteil Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 45).
32 Aus diesem Grund und aus den in Rn. 24 des vorliegenden Urteils angeführten Gründen verfügen die staatlichen Stellen in dem besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und – sofern die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bestehenden Anforderungen im Übrigen erfüllt sind – ist es Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteile Dickinger und Ömer, EU:C:2011:582, Rn. 99, und Stanleybet International u. a., EU:C:2013:33, Rn. 44).
33 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sich, wenn Vertrags- oder Verordnungsbestimmungen den Mitgliedstaaten zum Zweck der Anwendung des Unionsrechts Befugnisse verleihen oder Pflichten auferlegen, die Antwort auf die Frage, in welcher Weise die Ausübung dieser Befugnisse und die Erfüllung dieser Pflichten bestimmten innerstaatlichen Organen übertragen werden kann, allein nach dem Verfassungssystem der einzelnen Mitgliedstaaten bestimmt (Urteil Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, Rn. 49). Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits entschieden, dass in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten darf, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteil Fuchs und Köhler, C‑159/10 und C‑160/10, EU:C:2011:508, Rn. 55).
34 Im vorliegenden Fall kann die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt.
35 Zudem unterscheiden sich die Umstände der vorliegenden Rechtssache von denen der dem Urteil Carmen Media Group (EU:C:2010:505) zugrunde liegenden Rechtssache, da es im Ausgangsverfahren nicht um das Verhältnis und die etwaige Pflicht zur vertikalen Koordinierung zwischen den Behörden des betroffenen Bundeslands und den Bundesbehörden geht, sondern um das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats.
36 Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.
37 Wie nämlich u. a. aus den schriftlichen Erklärungen der deutschen Regierung und der Westdeutschen Lotterie hervorgeht, war die vom Land Schleswig-Holstein im Bereich der Glücksspiele verabschiedete weniger strenge Regelung vom 1. Januar 2012 bis 8. Februar 2013 in Kraft. Danach hat Schleswig-Holstein die restriktiveren Regeln des bereits in den anderen Ländern in Kraft befindlichen GlüStV 2012 angewandt.
38 Unter diesen Umständen kann die in den Rn. 28 und 29 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung nicht dahin ausgelegt werden, dass die 15 anderen Länder das Verbraucherschutzniveau zu übernehmen hatten, das allein in Schleswig-Holstein für einen begrenzten Zeitraum galt.
39 Daraus folgt, dass die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Glücksspielregelung den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügen kann.
40 Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung der Hinweise des Gerichtshofs zu prüfen hat, ob die durch den betreffenden Mitgliedstaat auferlegten Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. Urteil Dickinger und Ömer, EU:C:2011:582, Rn. 50).
41 Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer der Mehrheit der Gliedstaaten eines föderal strukturierten Mitgliedstaats gemeinsamen Regelung, die die Veranstaltung und die Vermittlung von Glücksspielen im Internet grundsätzlich verbietet, während ein einzelner Gliedstaat für einen begrenzten Zeitraum neben den restriktiven Rechtsvorschriften der übrigen Gliedstaaten bestehende weniger strenge Rechtsvorschriften beibehalten hat, dann nicht entgegensteht, wenn diese gemeinsame Regelung den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügt, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Kosten
42 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer der Mehrheit der Gliedstaaten eines föderal strukturierten Mitgliedstaats gemeinsamen Regelung, die die Veranstaltung und die Vermittlung von Glücksspielen im Internet grundsätzlich verbietet, während ein einzelner Gliedstaat für einen begrenzten Zeitraum neben den restriktiven Rechtsvorschriften der übrigen Gliedstaaten bestehende weniger strenge Rechtsvorschriften beibehalten hat, dann nicht entgegensteht, wenn diese gemeinsame Regelung den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügt, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Unterschriften
Verfahrenssprache: Deutsch.
